蘇北一體化的制度設(shè)計(jì)

王貴彬+宣昌勇

一、蘇北一體化建設(shè)的必要性

蘇北一體化就是一定程度上打破蘇北五市行政界線，按“一帶一路”交匯點(diǎn)核心區(qū)建設(shè)的需要對(duì)五個(gè)市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境功能進(jìn)行整合，構(gòu)筑相對(duì)完善的城鎮(zhèn)群體空間單元；同時(shí)構(gòu)筑一體化的基礎(chǔ)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，形成空間形態(tài)一體化、發(fā)展決策一體化、市場一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、交通一體化、信息一體化、社會(huì)生活一體化的全方位一體化格局，最終實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)有序、功能互補(bǔ)、整體優(yōu)化、共建共享的蘇北五市水平一體化城市群體系。

“一帶一路”戰(zhàn)略是我國深化改革開放、實(shí)行外部市場多元化、有效降低外部環(huán)境不確定性、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的全局性整體戰(zhàn)略。如此重大的歷史使命，僅憑連云港市一己之力，無論從區(qū)域空間還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模實(shí)力，都很難承擔(dān)起“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的任務(wù)。而依托“十三五”期間江蘇交通等一系列基礎(chǔ)設(shè)施的完善，抓住國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一線契機(jī)，將連云港打造成蘇北港口群龍頭城市，實(shí)現(xiàn)蘇北一體化發(fā)展，才能在體量和服務(wù)功能上基本滿足“一帶一路”建設(shè)的需要，推動(dòng)?xùn)|、中、西部大開發(fā)，大開放，形成全國性的橫貫東西的經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，進(jìn)而促進(jìn)蘇北區(qū)域內(nèi)全面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，這也是連云港抓住“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)機(jī)遇，走出困境、實(shí)現(xiàn)振興的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、蘇北一體化建設(shè)的難點(diǎn)

（一）觀念的改變

推動(dòng)蘇北一體化建設(shè)，共同打造“一帶一路”交匯點(diǎn)，首先面臨的問題就是觀念的轉(zhuǎn)變創(chuàng)新。蘇北五市作為江蘇省地位相同的地級(jí)行政區(qū)域，長期基于單位行政區(qū)域界線的剛性約束，加之上級(jí)政府對(duì)地方政府的政績考核機(jī)制等原因，主觀和客觀上都形成了以自我為中心的封閉的發(fā)展理念。視地方資源為私有資產(chǎn)，用妒忌和猜疑的目光打量著自己的鄰居。觀念和規(guī)劃上向來缺乏共建共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的大局意識(shí)。因此，打破自我為中心的封閉式的發(fā)展觀念，樹立蘇北一體化發(fā)展意識(shí)，既是服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略的外在需要，也是提振連云港地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要。

（二）體制機(jī)制的建立

如何保證蘇北五市在建設(shè)“一帶一路”交匯點(diǎn)核心區(qū)大目標(biāo)下的對(duì)外協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能保持每個(gè)市的相對(duì)獨(dú)立，是一體化內(nèi)部有序競爭、充滿活力的前提。目前我國一體化的行政體制基本采用聯(lián)席會(huì)議及其辦公室的做法。帶來了一系列諸如政出多門、缺乏利益協(xié)調(diào)和執(zhí)行力度等問題。因此，在現(xiàn)有行政體制框架下如何進(jìn)行一體化的體制創(chuàng)新也是個(gè)難點(diǎn)。

另外，一體化內(nèi)部的決策機(jī)制、投入及利益分配的政策機(jī)制及市場機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、信息共享機(jī)制、監(jiān)督管理及考核機(jī)制等，也不是輕易能夠建立和理順的。

（三）行政組織的障礙

由于地方政府的利益型傾向，蘇北一體化建設(shè)必然還存在行政組織障礙問題。目前我國區(qū)域一體化建設(shè)表現(xiàn)出來的最大問題就是行政壁壘和地方保護(hù)主義。蘇北五市地位平等，互有優(yōu)勢(shì)，總體體量較大，行政關(guān)系復(fù)雜，利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。雖然一體化后行政區(qū)劃的界限會(huì)有所淡化，仍會(huì)給地區(qū)間的協(xié)調(diào)帶來很多困難。

三、蘇北一體化的體制機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）蘇北一體化的戰(zhàn)略定位

城市發(fā)展離不開合理定位和科學(xué)規(guī)劃。在以往的城市發(fā)展定位中，連云港的定位是開放型港口城市、路橋城市，依托大陸橋、服務(wù)中西部、面向東北亞、輻射亞歐大陸的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”東方橋頭堡；徐州定位為建設(shè)亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊重要節(jié)點(diǎn)城市、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市、全國重要綜合交通樞紐城市；淮安定位為蘇北重要中心城市。鹽城定位為“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的連接點(diǎn)、江蘇沿海中心樞紐；宿遷定位為生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)?？梢钥闯?，每個(gè)城市都依據(jù)自身的獨(dú)特區(qū)位做出了相對(duì)合理的定位，但明顯缺乏相互協(xié)調(diào)意識(shí)。并且江蘇沿海開發(fā)主要關(guān)注連云港、鹽城，東隴海主要關(guān)注連云港、徐州，淮安、宿遷被邊緣化。

在“一帶一路”背景下，蘇北五市應(yīng)協(xié)調(diào)認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一戰(zhàn)略定位，然后在統(tǒng)一定位下界定每個(gè)城市的不同功能。具體來說，蘇北五市通過一體化建設(shè)應(yīng)共同定位為“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的核心區(qū)和戰(zhàn)略先導(dǎo)區(qū)、輻射帶動(dòng)周邊腹地發(fā)展的重要開放門戶、新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊的重要節(jié)點(diǎn)區(qū)域、綜合交通樞紐和國際商貿(mào)物流中心、產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)新區(qū)以及人文交流深度融合區(qū)（曹曉蕾等，2015）。而連云港應(yīng)定位為交匯點(diǎn)的中心區(qū)域、陸海綜合交通樞紐和國際商貿(mào)物流中心，蘇北其他各市應(yīng)定位為交匯點(diǎn)的戰(zhàn)略縱深區(qū)域。

（二）蘇北一體化的原則

1.自愿平等、互惠互利原則。這是蘇北五市一體化建設(shè)的最基本原則。首先，連云港、徐州、淮安、鹽城與宿遷是蘇北地區(qū)五個(gè)獨(dú)立的、平等的江蘇省地級(jí)市，各有自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，各自對(duì)江蘇省負(fù)責(zé)并接受江蘇省的領(lǐng)導(dǎo)和評(píng)價(jià)。而成立蘇北一體化則需要蘇北五市在建設(shè)“一帶一路”交匯點(diǎn)核心區(qū)的統(tǒng)一大目標(biāo)下重新進(jìn)行內(nèi)部的分工定位，并且還要讓渡部分行政決策權(quán)利給一體化組織的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。另外，每個(gè)市都有各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益，追求自身權(quán)益最大化才是理性的行為。因此，五個(gè)市必須自愿參與，具有平等的地位。組成一體化必須能給每個(gè)市都能帶來比其自身獨(dú)立發(fā)展更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，絕不是一些城市從中獲利，而另一些城市的利益受到損害。否則，蘇北一體化的建設(shè)就無從談起。

2.同城待遇原則。同城待遇原則至少應(yīng)該包含以下兩個(gè)層次的要求：

第一，蘇北五市內(nèi)部的任何產(chǎn)品、服務(wù)、公民、企業(yè)及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)在蘇北五市范圍內(nèi)都享受無差別的相同待遇。即在蘇北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、無差別地適用。

第二，蘇北五市區(qū)域外的任何產(chǎn)品、服務(wù)、公民、企業(yè)及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)在蘇北五市范圍內(nèi)都享受無差別的相同待遇。即在蘇北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、無差別地適用（開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策除外）。

3.透明度原則。透明度原則指蘇北各市政府應(yīng)迅速公布其地方性法規(guī)。這些法規(guī)在公布前不能實(shí)施，并有義務(wù)接受其他成員對(duì)實(shí)施狀況的檢查和監(jiān)督，即公開執(zhí)法和公開行政。透明度原則的作用在于防止某一城市對(duì)社會(huì)、市場進(jìn)行不公開、不透明的管理而造成歧視性待遇，影響一體化的進(jìn)行。

4.公平競爭原則。蘇北一體化必須建立在公平之上，公平競爭是蘇北一體化的一個(gè)基本原則，也是其生命力所在。公平競爭原則要求蘇北五市在市場準(zhǔn)入、區(qū)內(nèi)支持等方面遵守有關(guān)協(xié)議，避免采取扭曲市場競爭的措施，要及時(shí)糾正不公開行為，保證蘇北一體化環(huán)境內(nèi)的公平競爭。

（三）蘇北一體化的機(jī)制

蘇北一體化建設(shè)首先需要政府的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，確立規(guī)則，維持秩序，以確保市場在公平、規(guī)范的環(huán)境下運(yùn)行。因此需要政府“看得見的手”和市場“看不見得手”相互配合，共同發(fā)揮作用。

1.政府的作用。在一體化的啟動(dòng)階段，為一體化建設(shè)確定目標(biāo)，提供制度、體制及法律支持，確定利益分配機(jī)制及懲罰激勵(lì)機(jī)制，解決好內(nèi)部五個(gè)行政區(qū)和一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾。并負(fù)責(zé)與海關(guān)、商檢、銀行、保險(xiǎn)、交通、通信等國家行政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位溝通協(xié)調(diào)，消除蘇北五市之間商品、要素、公共產(chǎn)品及人員流動(dòng)的一切障礙，確保一體化建設(shè)順利推進(jìn)。

在一體化的運(yùn)行階段，根據(jù)一體化內(nèi)部的統(tǒng)一目標(biāo)適時(shí)出臺(tái)投資、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策，引導(dǎo)資源合理流動(dòng)；提供公共產(chǎn)品、維持市場秩序，繼續(xù)推進(jìn)法制建設(shè)；解決市場運(yùn)行中的外部性問題；負(fù)責(zé)蘇北一體化與國家層面、江蘇省層面的溝通協(xié)調(diào)，不斷爭取政策扶持；負(fù)責(zé)蘇北一體化與國際國內(nèi)交流合作的拓展，并組織相關(guān)活動(dòng)?？傊褪菫槠髽I(yè)、人員的內(nèi)部活動(dòng)提供公平的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，為企業(yè)、人員的外部拓展創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

2.市場作用。堅(jiān)持市場“看不見得手”的基礎(chǔ)性作用。遵循市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，堅(jiān)持“政府搭臺(tái)、市場化運(yùn)作”的整體思路，充分發(fā)揮市場價(jià)格機(jī)制的作用，將政府“看得見的手”和市場“看不見得手”有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行市場資源按既定目標(biāo)的有效配置。

（四）蘇北一體化的組織機(jī)構(gòu)及法律框架

蘇北一體化應(yīng)以蘇北一體化聯(lián)席會(huì)議及相關(guān)常設(shè)辦公室為組織機(jī)構(gòu)，并通過法律法規(guī)及相關(guān)的細(xì)則來保證其建立和運(yùn)行。

1.蘇北一體化聯(lián)席會(huì)議的主要職能。為蘇北五市提供處理各項(xiàng)一體化協(xié)議有關(guān)事務(wù)的交流場所，并為蘇北五市一體化提供談判場所、談判準(zhǔn)備和框架草案；組織實(shí)施蘇北五市一體化協(xié)議，積極采取各種措施努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)協(xié)議的目標(biāo)，并對(duì)執(zhí)行管理和運(yùn)作提供組織保障；解決蘇北五市間發(fā)生的分歧爭端，負(fù)責(zé)處理對(duì)違反一體化行為的舉報(bào)投訴；監(jiān)督蘇北五市對(duì)不符合一體化的地方政策、法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)各市新出臺(tái)的地方政策、法規(guī)進(jìn)行審評(píng)；協(xié)調(diào)與省委省政府（蘇北辦）以及與區(qū)域外的關(guān)系，以保障蘇北一體化的凝聚力和一致性，避免政策沖突。

2.蘇北一體化聯(lián)席會(huì)議的組織機(jī)構(gòu)。蘇北一體化的組織機(jī)構(gòu)由蘇北五市聯(lián)席會(huì)議、蘇北五市聯(lián)席會(huì)議秘書處（或辦公室）、地方政策評(píng)議機(jī)構(gòu)、投訴爭端處理機(jī)構(gòu)及各專項(xiàng)平臺(tái)組成。

（1）蘇北五市聯(lián)席會(huì)議。蘇北五市聯(lián)席會(huì)議是一體化的最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，由各市市長、副市長或其全權(quán)代表組成，定期舉行會(huì)議，討論和決定所有重要問題，接受省委省政府及蘇北辦指導(dǎo)，并采取行動(dòng)；

（2）蘇北五市聯(lián)席會(huì)議秘書處（或辦公室）。負(fù)責(zé)五市聯(lián)席會(huì)議休會(huì)期間的日常工作；

（3）各專項(xiàng)平臺(tái)。負(fù)責(zé)監(jiān)管各自領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)協(xié)議的執(zhí)行情況，并履行聯(lián)席會(huì)議所賦予的其他職責(zé)；

（4）地方政策評(píng)議機(jī)構(gòu)。監(jiān)督蘇北五市對(duì)不符合一體化的地方政策、法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)各市新出臺(tái)的地方政策、法規(guī)進(jìn)行審評(píng)；

（5）投訴爭端處理機(jī)構(gòu)。解決蘇北五市間發(fā)生的分歧爭端，負(fù)責(zé)處理對(duì)違反一體化行為的舉報(bào)投訴。

3.蘇北一體化聯(lián)席會(huì)議的法律框架。蘇北一體化的法律框架主要由一體化協(xié)議和相關(guān)地方法規(guī)構(gòu)成。

首先應(yīng)通過充分協(xié)商談判簽署《蘇北五市一體化協(xié)議》，明確一體化的目標(biāo)、宗旨、原則、爭議解決機(jī)制及各方的權(quán)利義務(wù)。這是蘇北無市一體化的根本性法律。此外，還應(yīng)出臺(tái)諸如分歧爭端以及投訴的具體處理細(xì)則、各平臺(tái)一體化的具體細(xì)則等一系列附件，共同構(gòu)成一體化的法律框架，以保證蘇北一體化能在規(guī)范的法律框架下運(yùn)行，減少人為因素的干擾。

四、蘇北一體化的平臺(tái)設(shè)計(jì)

蘇北一體化的建設(shè)，在完善的體制機(jī)制建立的基礎(chǔ)上，還要通過區(qū)域交通一體化平臺(tái)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化平臺(tái)、區(qū)域信息通信一體化平臺(tái)、區(qū)域市場準(zhǔn)入與物流一體化平臺(tái)、區(qū)域金融服務(wù)一體化平臺(tái)、區(qū)域旅游一體化平臺(tái)、區(qū)域公共服務(wù)一體化平臺(tái)、區(qū)域環(huán)保一體化平臺(tái)、區(qū)際交流合作一體化平臺(tái)等一系列產(chǎn)業(yè)和公共資源一體化交流平臺(tái)對(duì)蘇北整體資源進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，才能最終落到實(shí)處。

（作者單位：王貴彬?yàn)榛春９W(xué)院商學(xué)院副教授；宣昌勇為淮海工學(xué)院商學(xué)院教授、院長）