大數(shù)據(jù)基因與政務(wù)資源共享整合之道

2013年，維克托?邁爾?舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中指出：大數(shù)據(jù)帶來了信息風(fēng)暴，正在變革我們的生活、工作和思維，大數(shù)據(jù)開啟了一次重大的時(shí)代轉(zhuǎn)型。在國家層面，大數(shù)據(jù)正日益成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，成為推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和支撐，蘊(yùn)藏著巨大的潛力和能量。政府作為最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者，在其管理過程中產(chǎn)生的政府?dāng)?shù)據(jù)在社會(huì)大數(shù)據(jù)中占有比重最大，權(quán)威性最高。然而事實(shí)正如李克強(qiáng)總理所說：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)?！蔽覈?wù)信息資源建設(shè)雖然經(jīng)歷了很長一段時(shí)間，但其資源共享工作卻不盡人意。大數(shù)據(jù)作為當(dāng)前炙手可熱、備受推崇的新理念、新技術(shù)、新應(yīng)用，如何發(fā)揮其價(jià)值助力政務(wù)信息資源共享，是亟待思考的問題。

亟待解決的關(guān)鍵問題

“政務(wù)信息孤島”現(xiàn)象是制約政務(wù)信息資源共享的藩籬。長期以來，政務(wù)信息依據(jù)類別、部門、地域等被孤立、隔離，同一時(shí)空對(duì)象所屬的類數(shù)據(jù)和信息之間天然的關(guān)聯(lián)性、藕合性被割裂。政務(wù)信息資源普遍存在部門割據(jù)、重復(fù)建設(shè)等問題，在浪費(fèi)資源的同時(shí)極大阻礙政府職能的發(fā)揮和服務(wù)型政府的建設(shè)。其中關(guān)鍵的問題依然是頂層規(guī)劃不夠完善、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范多重、利益保護(hù)盛行。

第一，頂層規(guī)劃不夠完善。政務(wù)信息化建設(shè)初期表現(xiàn)為“各級(jí)政府和部門開展政務(wù)資源信息化建設(shè)各自為政、適用不同標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容單調(diào)重復(fù)。”因?yàn)槿狈傮w規(guī)劃，各政府部門只能按照政策的大致方向圍繞自身業(yè)務(wù)開展政務(wù)信息資源建設(shè)，依據(jù)本部門相關(guān)規(guī)定孤立的管理。同時(shí)，部門間信息共享的長效機(jī)制尚未形成，缺乏四級(jí)聯(lián)動(dòng)的信息資源共享頂層架構(gòu)以及共享合作的機(jī)制。另外，還有一個(gè)重要的原因是各地區(qū)、各部分信息化水平參層不齊，政務(wù)系統(tǒng)分散建設(shè)。頂層規(guī)劃是建設(shè)持續(xù)發(fā)展的有力保障，習(xí)總書記在2017年2月24日考察北京城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)就曾強(qiáng)調(diào)“合理布局，規(guī)劃先行”，規(guī)劃起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，做好規(guī)劃是首要任務(wù)。

第二，缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。政務(wù)信息資源共享的核心問題是建設(shè)安全可靠的政務(wù)信息資源目錄體系和交換體系。雖然我國早在2002年即公布了《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指南（第一版）》，并頒布了一些行政審批和公共服務(wù)的地方標(biāo)準(zhǔn)，但這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用范圍僅局限于本系統(tǒng)內(nèi)部。因?yàn)槿狈σ?guī)范與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的約束，各政府部門政務(wù)信息系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)均依據(jù)本部門需要出發(fā)建立，根據(jù)自身政務(wù)信息資源特點(diǎn)運(yùn)行、保存，形成政務(wù)信息資源獨(dú)立、封閉、分散的局面。系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，各部門政務(wù)信息資源內(nèi)容、儲(chǔ)存格式不盡相同，不同版本之間不能實(shí)現(xiàn)完全兼容。斷裂的政務(wù)信息資源如同打散的數(shù)據(jù)基因，信息資源的價(jià)值無法傳承延續(xù)，無法發(fā)揮其整合共享的優(yōu)勢。

第三，共享意識(shí)淡薄。從實(shí)施電子政務(wù)建設(shè)以來，各區(qū)域政府、部門的職能劃分明確，信息資源系統(tǒng)自成體系，信息資源相對(duì)獨(dú)立且封閉。長期以往部門間缺乏全局發(fā)展觀念與共享意識(shí)。很多政府部門人員認(rèn)為政務(wù)信息資源是部門的私有資源，是自身價(jià)值的產(chǎn)物與象征，從而產(chǎn)生“信息資源保護(hù)主義”，公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的現(xiàn)象突出。部門間的利益博弈，造成其缺乏思維發(fā)散性與關(guān)聯(lián)敏感性，不僅極大地浪費(fèi)行政成本，而且直接導(dǎo)致信息閉塞，形成“信息孤島”。各個(gè)政府部門對(duì)信息資源的分割和壟斷使巨大的政府信息資源共享需求與實(shí)際共享情況的鮮明反差，極大地制約了政府的社會(huì)服務(wù)效率、協(xié)同管理水平和應(yīng)急響應(yīng)能力，造成了極大的浪費(fèi)，不僅成為阻礙信息化發(fā)展的瓶頸，也造成應(yīng)用“煙囪”和信息“孤島”林立。

大數(shù)據(jù)助力勢在必行

在政務(wù)信息資源共享嚴(yán)峻的形勢下，國務(wù)院于2016年9月印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，該辦法對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)政務(wù)信息資源共享的原則要求、主要任務(wù)和監(jiān)督保障做出規(guī)定；對(duì)部門之間信息共享工作提出了新的要求。大數(shù)據(jù)的理念與技術(shù)為打破部門利益藩籬，推動(dòng)政務(wù)資源共享提供了更多的思路和選擇?！妒Э亍芬粫崞穑骸叭祟愒趧?chuàng)造復(fù)雜機(jī)械的進(jìn)程中，一次又一次地回歸自然去尋求指引。機(jī)械與生命體之間的重疊在一年年的增加，人造物表現(xiàn)的越來越像生命體。每個(gè)系統(tǒng)都具備如生命的屬性，這種人造或天然的系統(tǒng)統(tǒng)稱為‘活系統(tǒng)’”。自然界的生物依靠基因支持著生命的基本構(gòu)造和性能，大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)基因則是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨系統(tǒng)共享交換、創(chuàng)新應(yīng)用的內(nèi)在邏輯和信息規(guī)則。依靠數(shù)據(jù)基因的內(nèi)在邏輯提取出一套適用于所有“活系統(tǒng)”的統(tǒng)一規(guī)則能夠解決數(shù)據(jù)共享的底層應(yīng)用問題、突破政務(wù)數(shù)據(jù)管理瓶頸、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)深度價(jià)值挖掘。

第一，大數(shù)據(jù)能夠解決數(shù)據(jù)共享的底層應(yīng)用問題。大數(shù)據(jù)具有開放、共享的屬性，其根本思想是將分散的資源集中起來，發(fā)揮信息資源集合優(yōu)勢與作用。在政務(wù)信息資源的建設(shè)初期，各級(jí)政府都在不斷摸索前進(jìn)。由于初期統(tǒng)一建設(shè)規(guī)范與規(guī)則的缺乏，數(shù)據(jù)資源并沒有得到充分的利用，部門自身對(duì)信息資源價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，數(shù)據(jù)“雜亂無章”，更無法實(shí)現(xiàn)政務(wù)資源共享。在多元載體的支撐下，大數(shù)據(jù)打破了原有政務(wù)信息資源傳播渠道和內(nèi)容的壟斷，以數(shù)據(jù)內(nèi)在邏輯與規(guī)則作為解決問題的切入點(diǎn)，從信息資源生成，規(guī)范數(shù)據(jù)元統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，匹配共性關(guān)鍵數(shù)據(jù)，建立涉及核心數(shù)據(jù)字段池，到建立交換共享目錄等手段做到政務(wù)信息資源整體盤活，從數(shù)據(jù)最根本將相互獨(dú)立封閉的雜亂數(shù)據(jù)整合成豐富有序、有用且可靠、可理解的信息，打破政務(wù)信息資源共享瓶頸，解決數(shù)據(jù)共享的底層應(yīng)用問題。

第二，大數(shù)據(jù)能夠突破政務(wù)數(shù)據(jù)管理的瓶頸。從技術(shù)來看，大數(shù)據(jù)代表了新一代的數(shù)據(jù)管理技術(shù)，利用豐富的信息來源以及多元的信息載體使信息邊界變得模糊，政務(wù)信息資源的獲取、傳輸、利用呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)信息資源不同、更加開放聚合的特點(diǎn)，不同部門、不同層級(jí)、不同維度的信息資源可以通過有效的資源整合形成一個(gè)豐富的政務(wù)信息資源體。同時(shí)大數(shù)據(jù)以多元異構(gòu)數(shù)據(jù)為對(duì)象，在超大規(guī)模數(shù)據(jù)集上分析，以分布式架構(gòu)為主，高效處理釋放活力。從理念的視角來看，大數(shù)據(jù)提供了政務(wù)管理的全新思維。每一個(gè)行為主體包括政府、公民都可以成為信息資源收集、利用、發(fā)布、共享的主體。自上而下的有數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，數(shù)據(jù)采集-分析評(píng)估-共享各個(gè)環(huán)節(jié)形成完整閉環(huán)，在運(yùn)行中部門間的利益博弈開始趨向平衡，形成了利益共享關(guān)系，利益共享邊界也在頻繁的交互過程中不斷擴(kuò)大，“部門割據(jù)”開始被打破，部門資源保護(hù)主義逐步瓦解，政務(wù)數(shù)據(jù)管理瓶頸得以突破。

第三，大數(shù)據(jù)能夠解決政務(wù)資源深度價(jià)值挖掘的難題。大數(shù)據(jù)核心在于深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)價(jià)值和公共服務(wù)能力提升。一個(gè)完整的大數(shù)據(jù)生命周期包括建、管、用的全過程，如果大數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源中心只是實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的聚合和數(shù)據(jù)模型的標(biāo)準(zhǔn)化，無法進(jìn)行深入的挖掘和相關(guān)性分析，也無法將數(shù)據(jù)本身的價(jià)值和能力通過服務(wù)化方式開放出來，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品惠普大眾，那么整個(gè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)將沒有任何價(jià)值。值得肯定的是，大數(shù)據(jù)通過對(duì)政府信息資源間的內(nèi)在邏輯與關(guān)系進(jìn)行分析，基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)按需掌握各個(gè)部門自身的數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)關(guān)系進(jìn)行深度挖掘分析，從而助力相關(guān)部門做出決策，提高政府決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，提高政府預(yù)測預(yù)警能力以及應(yīng)急響應(yīng)能力，節(jié)約決策的成本。

全面發(fā)力，基因解碼

大數(shù)據(jù)為政務(wù)信息資源共享提供了新的解題思路與技術(shù)渠道。有效地利用大數(shù)據(jù)理念與技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息資源的“去孤島化”，以數(shù)據(jù)思維重構(gòu)、數(shù)據(jù)基因探尋、數(shù)據(jù)生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)突破，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的采集、存儲(chǔ)、交換和共享。

第一，樹立大數(shù)據(jù)思維，構(gòu)建統(tǒng)一政務(wù)信息資源平臺(tái)。信息資源共享是手段，應(yīng)用是目的，業(yè)務(wù)協(xié)同是信息共享的目標(biāo)。對(duì)信息資源的整合優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)信息資源共享的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。政府應(yīng)著力構(gòu)建政務(wù)信息資源統(tǒng)一平臺(tái)，盡快打破政府各部門信息資源壁壘，建立統(tǒng)一的資源調(diào)控中心。樹立“共享是慣例、不共享是例外”的自覺意識(shí)，對(duì)政務(wù)信息資源進(jìn)行細(xì)化分類，加強(qiáng)信息資源的標(biāo)準(zhǔn)性和統(tǒng)一性，進(jìn)行信息資源之間的整合與共享。政務(wù)信息資源共享平臺(tái)的先行者—浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，是國家《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》發(fā)布后，全國各省份中第一個(gè)推出政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。該平臺(tái)集合了68個(gè)省級(jí)單位的350項(xiàng)政務(wù)信息類目，涵蓋工商、稅務(wù)、交通等部門，通過平臺(tái)訪問，共享，下載政務(wù)信息。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)推動(dòng)了浙江省政務(wù)信息資源共享利用的步伐，為其他政務(wù)資源共享平臺(tái)建設(shè)提供借鑒。

第二，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建信息整合平臺(tái)。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為依托，打造大數(shù)據(jù)基因產(chǎn)品，依據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)在邏輯與規(guī)則破解政務(wù)信息資源整合與共享難題，從數(shù)據(jù)基因入手構(gòu)建信息整合共享平臺(tái)。這是解決當(dāng)前政務(wù)信息資源共享瓶頸與難題的有效解決手段，也為我國政務(wù)信息資源共享進(jìn)一步發(fā)展提供思路。“政務(wù)大數(shù)據(jù)基因系統(tǒng)”是集信息資源采集、分類、標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)、展示的城市級(jí)信息資源智能管理系統(tǒng)，旨在為城市提供全面、詳細(xì)的信息資源的模板、資源架構(gòu)、分類編排、資源檢索等服務(wù)，來實(shí)現(xiàn)城市信息資源的快速、系統(tǒng)、詳細(xì)的盤點(diǎn)，滿足城市各單位在大量信息資源中有權(quán)限的準(zhǔn)備、全面、迅速、方便地獲取所需資源，促進(jìn)城市信息資源充分共享，便捷高效開展城市信息資源管理，提升城市數(shù)據(jù)管理能力，升級(jí)數(shù)據(jù)管理形態(tài)。該系統(tǒng)提供統(tǒng)一數(shù)據(jù)定義，通過信息資源元數(shù)據(jù)來描述政務(wù)信息資源，對(duì)各部門、單位的政務(wù)信息資源基本屬性進(jìn)行描述和組織管理，形成統(tǒng)一的知識(shí)傳承平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)信息資源發(fā)現(xiàn)、交換和服務(wù)打好底層架構(gòu)和基礎(chǔ)；通過信息資源的梳理，能夠促成部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成，數(shù)據(jù)共享互通等等。該系統(tǒng)致力于從根本上解決數(shù)據(jù)共享的底層問題，為城市信息資源管理賦能，為政務(wù)信息資源共享助力。

第三，完善大數(shù)據(jù)制度架構(gòu)，形成良性政務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)的生態(tài)鏈貫穿政務(wù)數(shù)據(jù)的整個(gè)生命周期，即從政務(wù)數(shù)據(jù)的獲取到存儲(chǔ)，再到分析挖掘，直至最后的呈現(xiàn)于應(yīng)用。設(shè)置政務(wù)信息資源共享建設(shè)推進(jìn)部門，明確其重要職能，使之成為規(guī)范完善政府內(nèi)部信息資源共享建設(shè)指揮部。該部門成為打通部門壁壘的強(qiáng)有力武器，通過制度約束，在實(shí)現(xiàn)橫向打通的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府體系內(nèi)的縱向信息打通?！巴▌t不痛”，制度架構(gòu)的完善打通了政務(wù)生態(tài)系統(tǒng)中的病體，清除了阻礙政務(wù)信息資源整合與共性的毒瘤，推動(dòng)政務(wù)信息資源共享。佛山市三水區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局作為政務(wù)信息資源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進(jìn)部門，通過建立政務(wù)信息資源管理平臺(tái)，打造出三水區(qū)數(shù)據(jù)資源共享和交換的樞紐，通過形成統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，使全區(qū)數(shù)據(jù)資源能夠有效地進(jìn)行組織和管理，并且便于與市數(shù)據(jù)資源目錄動(dòng)態(tài)對(duì)接。同時(shí)，通過目錄平臺(tái)的審核、發(fā)布機(jī)制，每個(gè)成員單位都能清晰地了解到其他部門所掌握的數(shù)據(jù)，以及能夠共享的程度，最終形成了良好的政務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。

大數(shù)據(jù)浪潮，洶涌來襲，與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明一樣，這絕不僅僅是信息技術(shù)領(lǐng)域的革命，更是在全球范圍啟動(dòng)透明政府、加速企業(yè)創(chuàng)新、引領(lǐng)社會(huì)變革的利器。