關(guān)于當下美麗鄉(xiāng)村建設(shè)PPP模式的一些思考

羅煒豪

隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，國家需要更多中心城市成為對外開放的門戶和平臺，建設(shè)國家中心城市已成為實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”和推動中國城市現(xiàn)代化進程的必然要求。近年來，湖南長沙以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為主題，大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，改善人居環(huán)境，豐富文化生活，培育良好風(fēng)尚，有力推動促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和精神文明建設(shè)，一場“美麗風(fēng)暴”在星城大地奔涌而來。在這7年間，筆者從一名農(nóng)業(yè)科研工作者演變成一名新型職業(yè)農(nóng)民，筆者與一些農(nóng)友先后在湖南、廣東、浙江、上海、北京等地的鄉(xiāng)村進行了考察。筆者覺得：“目前PPP模式是可以服務(wù)鄉(xiāng)村的，我們在逐步探索一些有意義和價值的東西。不論成敗，鄉(xiāng)村與PPP結(jié)合一定需要從實踐中找路徑?！鄙鐣Y本已經(jīng)在“下鄉(xiāng)”，但是如何“下鄉(xiāng)”才更有利于鄉(xiāng)村的長期健康發(fā)展，這不僅值得思考，更需要去努力踐行。

一、整體戰(zhàn)略層面，對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十分重視

十八大提出：“要努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，第一次提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展共建“美麗中國”的全新概念。2017年中央一號文件提出：一方面，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式，推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品，打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。多渠道籌集建設(shè)資金，大力改善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)公共服務(wù)設(shè)施條件，在重點村優(yōu)先實現(xiàn)寬帶全覆蓋。完善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游行業(yè)標準，建立健全食品安全、消防安全、環(huán)境保護等監(jiān)管規(guī)范。支持傳統(tǒng)村落保護，維護少數(shù)民族特色村寨整體風(fēng)貌，有條件的地區(qū)實行連片保護和適度開發(fā)。

另一方面，加強農(nóng)業(yè)科技研發(fā)。適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)新要求，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方向和重點。整合科技創(chuàng)新資源，完善國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，建立一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，推進資源開放共享與服務(wù)平臺基地建設(shè)。加強農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)前沿研究，提升原始創(chuàng)新能力。建設(shè)國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。加大實施種業(yè)自主創(chuàng)新重大工程和主要農(nóng)作物良種聯(lián)合攻關(guān)力度，加快適宜機械化生產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)多抗廣適新品種選育。加強中低產(chǎn)田改良、經(jīng)濟作物、草食畜牧業(yè)、海洋牧場、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)林產(chǎn)品精深加工、倉儲物流等科技研發(fā)。加快研發(fā)適宜丘陵山區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的農(nóng)機裝備，提升農(nóng)機核心零部件自主研發(fā)能力。支持地方開展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)。

二、運用PPP模式的必要性

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域中引入社會資本，可有效減緩本級財政的重負，使財政資金從“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)”，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、監(jiān)督職能與社會資本的管理、運營優(yōu)勢，促成政府和社會資本雙贏的局面。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中引入PPP模式，可以平滑政府財政支出、加快轉(zhuǎn)變政府職能，并且可以優(yōu)化項目風(fēng)險分配，提高美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效率。同時，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投資周期長，是民生項目，符合國家的發(fā)展戰(zhàn)略及政府部門相關(guān)文件的要求、符合財政可承受能力的政策安排，適宜采用PPP模式。

三、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的PPP模式探索

以一個地區(qū)為例，根據(jù)確定村莊的特色和建設(shè)內(nèi)容不同，可設(shè)計不同的PPP模式，以BOT、BOO模式為主，美麗鄉(xiāng)村項目的規(guī)劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營及維護等全部交由社會資本負責(zé)，并且需要明晰相應(yīng)的回報機制，可運用政府付費、使用者付費或兩者結(jié)合的方式，對社會資本進行回報，并將政府的支出責(zé)任納入財政預(yù)算。主要可以從以下幾個方面探索：

（1）完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套及環(huán)境綜合整治建設(shè)

開展鄉(xiāng)村道路、供水、照明、供電、通信、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心、文體娛樂廣場、小學(xué)、幼兒園、衛(wèi)生室、商業(yè)網(wǎng)點等公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜開展沿路、沿河、沿景區(qū)等的環(huán)境綜合整治，著力改善農(nóng)村人居環(huán)境。

（2）以古村落保護利用為重點，彰顯鄉(xiāng)村特色

對不同的村莊的歷史文化、自然生態(tài)、民俗風(fēng)情村落進行梳理、保護和利用。如突出“一村一品、一村一景、一村一業(yè)、一村一韻”的建設(shè)主題，著力打造本村優(yōu)勢品牌，建造諸如特色民居村、特色民俗村、現(xiàn)代新村、歷史古村的村莊。

（3）有效利用村莊特色資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

促進村產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展，對村莊特色資源進行有效利用，引導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)生保健產(chǎn)業(yè)等，努力增加村級集體財產(chǎn)性、經(jīng)營性收入，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（4）美麗鄉(xiāng)村PPP項目的投資結(jié)構(gòu)

政府可通過特定的政府采購方式選擇符合條件的社會資本方，并且指定美麗鄉(xiāng)村PPP項目的實施單位，與社會資本共同組建項目公司（SPV），通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，授權(quán)項目公司進行本地區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。項目公司的股權(quán)比例可在PPP項目合同中進行約定，并根據(jù)項目建設(shè)進度和實際需要及時、足額繳納股權(quán)出資額。

（5）美麗鄉(xiāng)村PPP項目融資的主要方式

第一，項目公司可采用社會資本方股東借放、金融機構(gòu)貸款等方式籌措項目建設(shè)資金，以解決投資總額和注冊資本之間的差額。也可采用無追索項目融資方式即項目公司以自身擁有的資產(chǎn)或權(quán)益作為融資，項目公司各股東方僅以資本金為限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任或風(fēng)險。

第二，地方政府可成立“美麗鄉(xiāng)村”產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會投資者，基金將全部用于“美麗鄉(xiāng)村”項目建設(shè)，資金在政府采購確定的托管銀行封閉運行，由政府授權(quán)委托項目公司統(tǒng)一管理，通過三方成立的合伙企業(yè)將資金劃撥到項目公司，由項目公司負責(zé)對接實施。

（6）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的盈利模式

對于美麗鄉(xiāng)村PPP項目需要政府付費或者給予適當補貼而言，無論是政府還是社會資本，僅僅盯著項目既有的收益和財政補貼是不夠的，需要通過PPP項目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免因引入PPP模式引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍，社會資本也因此可以在投資回報率或目標收益率獲取滿意的需求，從而更順利地實現(xiàn)其盈利，可從三個方面進行盈利模式的創(chuàng)新：

（一），促進收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化。我們不僅要建設(shè)好村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、配套設(shè)施，使這些達到美麗鄉(xiāng)村的要求，而且還要發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，還可以繼續(xù)增補社會資本其他資源的開發(fā)權(quán)，比如地產(chǎn)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等，通過捆綁私人產(chǎn)品配補收益來源，并且開發(fā)一些副產(chǎn)品等。另外，也可通過冠名美麗鄉(xiāng)村項目的景點名稱或其他產(chǎn)品來增值聲譽資本等。

（二），促進成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？蓪⒚利愢l(xiāng)村項目進行適當?shù)姆指?，只對其中部分工程（與運營成本及效率密切相關(guān)的）采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP模式細分，從而減輕社會資本對該項目的一次性建設(shè)投入；社會資本在特許經(jīng)營過程中充分發(fā)揮其主動創(chuàng)新積極性，通過管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運營成本。

（三），穩(wěn)定美麗鄉(xiāng)村項目的利潤。獲取利潤是企業(yè)價值增長的主要方式，因此，能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤是企業(yè)進行投資的重要決策依據(jù)。有鑒于此，不但要讓社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩(wěn)定與可持續(xù)，降低社會資本在PPP項目中實現(xiàn)目標利潤的風(fēng)險，如設(shè)定運營前期保底量，提高目標利潤的穩(wěn)定性等。

通過對盈利模式的設(shè)計，可以更好的吸引社會資本對美麗鄉(xiāng)村項目進行投資建設(shè)，另外，政府也可以設(shè)定一定的獎補政策，對達到既定目標的村莊，進行相應(yīng)的獎勵。