黨內(nèi)巡視制度的歷史演變及十八大之后的有效性分析

趙曉明

摘要：“打鐵還需自身硬”，黨的作風(fēng)問(wèn)題，不僅直接關(guān)系到黨的先進(jìn)性和純潔性，還關(guān)系到黨的形象和社會(huì)主義的命運(yùn)。黨內(nèi)巡視制度是中國(guó)共產(chǎn)黨重要的反腐制度，從建黨之初黨的領(lǐng)導(dǎo)人就這對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了探索，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)和建國(guó)初期嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響下，這一制度一直沒(méi)有得到完善的發(fā)展。在改革開(kāi)放形勢(shì)的影響下，黨內(nèi)巡視制度逐步發(fā)展和完善，十八大之后黨的反腐力度加大，黨內(nèi)巡視制度的有效性得到很好的保障。

關(guān)鍵詞：巡視制度 歷史演變 有效性

“外疾之害，輕于秋毫，人知避之；內(nèi)疾之害，重于泰山，而莫之避”[1]。從全面從嚴(yán)治黨的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)還是作風(fēng)建設(shè)，都離不開(kāi)巡視制度，對(duì)于反腐敗工作來(lái)說(shuō)，巡視制度更是一把利劍。

一、黨內(nèi)巡視制度的歷史演變

（一）黨內(nèi)巡視制度產(chǎn)生和發(fā)展

1922年中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了黨章程，黨章規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席?！盵2]這一規(guī)定是最早體現(xiàn)黨內(nèi)巡視精神的規(guī)定，是巡視制度的最初依據(jù)。

1927年中央召開(kāi)擴(kuò)大的臨時(shí)政治局會(huì)議，會(huì)議決定建立有效的巡視制度，通過(guò)了《最近組織問(wèn)題的重要任務(wù)議決案》。《議決案》對(duì)巡視制度的建立進(jìn)行了明確的規(guī)定，即“開(kāi)始建立各級(jí)黨部的巡視指導(dǎo)制度”[3]，第一次將黨內(nèi)巡視制度作為寫(xiě)進(jìn)文件的重要任務(wù)工作來(lái)抓。

1928年黨中央對(duì)巡視制度的進(jìn)行了進(jìn)一步的完善，通過(guò)《中央通告第六十九號(hào)—?jiǎng)?chuàng)造無(wú)產(chǎn)階級(jí)的黨和其主要路線》的決議，這一決議體現(xiàn)了黨對(duì)保持自身健康和純潔性的重視。該文件第十部分規(guī)定“為了解下級(jí)黨部的生活和群眾工作的實(shí)際，使上級(jí)指導(dǎo)能正確而且合于實(shí)際，能密切的傳到下級(jí)黨部，那么只有經(jīng)常的派人巡視才有可能，各級(jí)地方黨部，須遵照中央巡視條例切實(shí)執(zhí)行?！盵4]這一決議是黨內(nèi)文件第一次強(qiáng)調(diào)巡視條例，是當(dāng)開(kāi)始制定巡視條例的開(kāi)端。

1931年中央通過(guò)了《中央巡視條例》，并要求下級(jí)各黨支部以此為藍(lán)本，結(jié)合自身情況制定自己的可行的巡視制度。《中央巡視條例》明確了巡視工作的基本任務(wù)、工作方法以及相關(guān)紀(jì)律等?！吨醒胙惨晽l例》的出臺(tái)是黨內(nèi)巡視制度建設(shè)發(fā)展的一個(gè)里程碑，從此以后黨內(nèi)巡視制度真正進(jìn)入實(shí)施階段。

1938年黨召開(kāi)六屆六中全會(huì)擴(kuò)大會(huì)議，會(huì)議對(duì)巡視制度的等問(wèn)題進(jìn)行了討論，通過(guò)了《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》?！稕Q定》明確提出“上級(jí)黨委得向下級(jí)黨委派遣巡視員，傳達(dá)上級(jí)黨委的意見(jiàn)，考察下面的情形，報(bào)告上級(jí)黨委”[5]。此外，《決議》還對(duì)對(duì)巡視員工作的獨(dú)立性進(jìn)行了規(guī)定，上級(jí)不能強(qiáng)制巡視員執(zhí)行相關(guān)職責(zé)。

但此后，由于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的連續(xù)沖擊，國(guó)家始終處于動(dòng)蕩狀態(tài)，巡視制度一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。新中國(guó)成立之后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)迫在眉睫，黨的工作的首要任務(wù)一直是恢復(fù)生產(chǎn)，巡視制度也沒(méi)有得到很好的發(fā)展，這種情況一直持續(xù)到改革開(kāi)放之后。

（二）黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)與重建

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制度建設(shè)開(kāi)始全面恢復(fù)，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)也重新被提上日程。20世紀(jì)80年代前期，黨中央根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，開(kāi)始醞釀恢復(fù)巡視制度，到20世紀(jì)80年代末期巡視制度的恢復(fù)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。

1989年十三屆四中全會(huì)以后，隨著改革初顯成果，政府財(cái)政收入增加，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想的沖擊下，腐敗現(xiàn)象有所抬頭，黨內(nèi)巡視工作的開(kāi)展被提上日程，并對(duì)相關(guān)工作的開(kāi)展做出了具體的部署。

1990十三屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，《決定》指出：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門(mén)派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行督促檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報(bào)告情況”[6]。該決議對(duì)巡視工作的規(guī)定，說(shuō)明黨內(nèi)巡視制度的建設(shè)進(jìn)入了恢復(fù)和發(fā)展的新階段。

1996年3月，中紀(jì)委根據(jù)審時(shí)度勢(shì)公布了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，對(duì)巡視過(guò)干部的篩選、巡視工作的主要任務(wù)以及巡視成員的職權(quán)范圍等事宜進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。同年召開(kāi)的十四屆中紀(jì)委六次全會(huì)充分貫徹文件精神，對(duì)中紀(jì)委作出“根據(jù)工作需要，選派部級(jí)干部到地方和部門(mén)巡視”[7]的部署。

2002年11月，在黨的第十六次代表大會(huì)報(bào)告中提出“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”[8]。十六大報(bào)告對(duì)巡視制度的規(guī)定，表明作為黨制度建設(shè)一部分的巡視制度建設(shè)在國(guó)家制度建設(shè)中的地位越來(lái)越高。

2003年5月，巡視制度專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)成立，即中紀(jì)委和中央組織部牽頭的中央巡視組合和巡視辦公室。

2004年，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及新疆建設(shè)兵團(tuán)積極響應(yīng)黨中央的號(hào)召，在各地設(shè)立黨內(nèi)巡視過(guò)工作機(jī)構(gòu)，總數(shù)達(dá)到121個(gè)。自此之后，黨內(nèi)巡視工作成為黨內(nèi)紀(jì)律工作的常規(guī)內(nèi)容，巡視小組不再像之前那樣臨時(shí)從其他部門(mén)抽調(diào)成員。

2009年7月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，該《條例（試行）》以黨章為依據(jù)，以當(dāng)前黨內(nèi)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，對(duì)巡視細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)巡視制度的完善和成熟具有重要的意義。

2010年8月開(kāi)始，中共中央、中央軍委開(kāi)始將巡視的對(duì)象擴(kuò)展到部隊(duì)領(lǐng)域，并有針對(duì)性地制定了《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》?！稐l例》對(duì)黨內(nèi)巡視制度在軍隊(duì)系統(tǒng)的開(kāi)展做出了規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)：“要開(kāi)展巡視工作，檢查監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力和廉潔自律的情況?！盵9]

總結(jié)起來(lái)黨內(nèi)巡視制度在十一屆三中全會(huì)之后逐步恢復(fù)發(fā)展，進(jìn)入新世紀(jì)之后不斷完善，為黨的廉政建設(shè)提供了重要的制度保障。

二、十八大以后黨內(nèi)巡視制度的有效性分析

（一）十八大以后黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展

2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出要“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用……始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決查處大案要案，著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問(wèn)題”[10]。十八大報(bào)告體現(xiàn)黨對(duì)貪腐問(wèn)題的態(tài)度，也體現(xiàn)了堅(jiān)決打擊腐敗的決心。endprint

2013年11月，黨中央制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制度工作五年規(guī)劃綱要》。《綱要》明確提出：“修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，充分發(fā)揮巡視工作發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾的重要作用?！盵11]

2014年1月，王岐山在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)上肯定了巡視制度對(duì)廉政建設(shè)的積極意義，并提出要更加清晰地明確巡視制度作用，將其作為震懾腐敗、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重要手段。

2015年2月，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于巡視31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)情況的專(zhuān)題報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)了全面從嚴(yán)治當(dāng)?shù)闹匾饬x，并明確了中央巡視組的基本工作方針，對(duì)拓展巡視工作的覆蓋提出了要求。

2015年8月，中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》?！稐l例》充分吸收和借鑒近幾年巡視工作的經(jīng)驗(yàn)成果，對(duì)巡視工作面臨的新情況進(jìn)行了剖析，并進(jìn)一步劃分和明確了巡視工作的職能和定位，對(duì)巡視紀(jì)律等內(nèi)容作出了規(guī)范。

（二）十八大后黨內(nèi)巡視制度有效性評(píng)價(jià)

1.巡視工作目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視工作在反對(duì)貪腐問(wèn)題上發(fā)揮了重要的作用，贏得了“黨中央千里眼”“反貪腐利劍”等稱(chēng)號(hào)。這些稱(chēng)號(hào)形象的說(shuō)明了巡視制度的基本作用，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成震懾。巡視組在巡視過(guò)程當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)了一批作風(fēng)存在問(wèn)題的干部，在黨中央的大力支持下，這些問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)和官員受到法律的制裁和人民的懲罰。巡視組在巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，會(huì)通過(guò)報(bào)告的形式上報(bào)黨中央，共形成專(zhuān)題報(bào)告52份，針對(duì)相應(yīng)問(wèn)題提出了上百條解決對(duì)策。從打擊腐敗到建言獻(xiàn)策，黨內(nèi)巡視制度的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、震懾腐敗的基本目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，反貪、反腐風(fēng)暴受到人民群眾的歡迎。

2.腐敗現(xiàn)象得到控制

十八大以來(lái)，巡視組通過(guò)近距離接觸和廣泛性接觸獲取了很多有價(jià)值的信息，對(duì)反腐工作給予了巨大的支持。巡視組改變了以往“守株待兔”的工作方式，主動(dòng)接觸和巡查特定的區(qū)域和單位，重點(diǎn)突出的對(duì)巡視對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性調(diào)查，巡視對(duì)象與巡視組之間的空間阻礙得意消除。此外，巡視組進(jìn)駐被巡視地區(qū)之后，不僅與高層領(lǐng)導(dǎo)接觸，還廣泛的與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及人民群眾溝通，擴(kuò)大的巡視調(diào)查的范圍，獲取了很多有用的信息。十八大以后，反腐風(fēng)暴一次又一次吹起，在這股高壓下巡視組的工作取得了很大的成果，一批貪腐分子在巡視中或巡視后露出馬腳，得到了應(yīng)有逇懲罰。巡視組在反腐敗領(lǐng)域取得的突出成績(jī)，對(duì)腐敗分子造成了極大的震懾，對(duì)預(yù)防腐敗的作用不言而喻，收到了社會(huì)各界的一致好評(píng)和人民群眾的熱烈歡迎。

3.人民群眾對(duì)黨和政府整的滿(mǎn)意度提升

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在2016年的反腐敗斗爭(zhēng)中，人民群眾對(duì)當(dāng)黨和政府的滿(mǎn)意度有了較大的提高，人民群眾參與反腐敗的熱情也空前高漲。黨內(nèi)巡視制度本質(zhì)上是一種反腐制度，人民群眾對(duì)腐敗深?lèi)和唇^，充分發(fā)揮人民群眾的力量，能夠更好地打擊腐敗，促進(jìn)反腐工作的進(jìn)一步發(fā)展。在巡視過(guò)程中，很多腐敗案的信息源頭都可以追溯到人民群眾，認(rèn)真聽(tīng)取群眾的心聲，拓展民意表達(dá)渠道，積極解決人民群眾面臨的各種問(wèn)題，最大限度減少人民群眾因?yàn)楦瘮∈盏降南麡O影響，保持黨和政府在人民群眾中的威信和形象。

（三）十八大后黨內(nèi)巡視制度有效性提升的原因

1.創(chuàng)新巡視形式，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡視

2014年1月，在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上，王岐山在工作報(bào)告中支出要?jiǎng)?chuàng)新巡視組織制度，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡視。習(xí)近平總數(shù)據(jù)在聽(tīng)取匯報(bào)后，對(duì)創(chuàng)新巡視制度，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡視給予了高度的評(píng)價(jià)，并指出要積極的通過(guò)制度創(chuàng)新提升反腐效果，對(duì)腐敗給予更大的震懾，保持黨的純潔性。專(zhuān)項(xiàng)巡視制度能夠更有針對(duì)性的對(duì)某個(gè)地區(qū)、某個(gè)單位或者某個(gè)部門(mén)及進(jìn)行審查，以更快的節(jié)奏、更高的強(qiáng)度和更效率的運(yùn)作對(duì)巡視對(duì)象進(jìn)行突擊，對(duì)提高巡視工作的效果具有重要的意義。

2.拓寬巡視范圍，明確巡視重點(diǎn)

十八大之后，巡視工作的監(jiān)督重點(diǎn)不在局限于對(duì)省、直轄市等高級(jí)別行政單位的審查，地級(jí)市、縣也納入到巡視工作范圍，并卻了 “一個(gè)中心，四個(gè)著力”的基本巡視方針，該方針對(duì)巡視工作的對(duì)象和職責(zé)進(jìn)行了非常明確的規(guī)定?！耙粋€(gè)中心”基本工作方針的確定，使巡查工作的目的性得以明確，從而有重點(diǎn)、有針對(duì)性的開(kāi)展相關(guān)工作，極大的提高了巡查工作效率；“四個(gè)著力”明確了開(kāi)展巡視工作的基本方法，使得巡視工作能夠以更為豐富的方法和手段實(shí)現(xiàn)“一個(gè)中心”的巡查目標(biāo)。

3.打造網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，密切聯(lián)系群眾

中紀(jì)委的網(wǎng)站是一個(gè)具有高度權(quán)威性的信息披露和交流平臺(tái)，通過(guò)該網(wǎng)站中紀(jì)委可以權(quán)威地發(fā)布各種反腐信息，接受人民群群眾的監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)復(fù)雜的世界，在海量數(shù)據(jù)和信息流的影響下，如果沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的官方機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)出聲音，社會(huì)輿論很可能會(huì)被某些聲音誤導(dǎo)，對(duì)黨和政府的形象造成影響?；ヂ?lián)網(wǎng)是一個(gè)交互性很強(qiáng)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，建立官方網(wǎng)站能夠建立一個(gè)中紀(jì)委與人民群眾直接互動(dòng)的通道，增強(qiáng)黨與人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民群眾在反腐斗爭(zhēng)中的作用。黨中央開(kāi)通網(wǎng)站，是在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境中科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)輿論法反向的需要，也是保持黨和人民群眾須肉聯(lián)系，增強(qiáng)反腐震懾力的需求。

注釋?zhuān)?/p>

[1]劉晝夜.新論·防欲

[2]《中國(guó)中產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)檔案文獻(xiàn)選編》，北京：中共黨史出版社，2014年，第28頁(yè)。

[3]中央檔案館：《中共中央文件選集（第三冊(cè)）》，北京：中共中央黨校出版社，1983年，第383頁(yè)。

[4]中央檔案館：《中共中央文件選集（第三冊(cè)）》，北京：中共中央黨校出版社，1983年，第423頁(yè)。

[5]中央檔案館：《中共中央文件選集（第三冊(cè)）》，北京：中共中央黨校出版社，1985年，第712頁(yè)。

[6]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》，1990年第6期。

[7]《中紀(jì)委第六次全體會(huì)議公報(bào)》，《黨風(fēng)通訊》，1996年第3期。

[8]《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921-2012）》，北京：中國(guó)方正出版社，2012年，第459頁(yè)。

[9]《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（中）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第890頁(yè)。

[10]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年，第51頁(yè)。

[11]《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013-11-28。

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