社會治理下的智力殘疾人保障社會機制

郭丹

摘要：據(jù)中殘聯(lián)最新數(shù)據(jù)顯示，中國各類殘疾人總數(shù)已達8500萬，約占中國總人口的比例的6.21%，其中智力殘疾人作為最弱勢群體比例也已達到6.5%，但是智力殘疾人卻生存質量堪憂。文中簡述我國智力殘疾人生存現(xiàn)狀，反觀國外發(fā)達國家在智障人士社會保障方面所取得的進步，并從法制建設和政府職能兩個方面對我國下一步改善智力殘疾人生存狀況提出合理化建議。

關鍵詞：智力殘疾人 社會保障 政府 服務

根據(jù)第六次全國人口普查我國總人口數(shù)及第二次全國殘疾人抽樣調查推算，2010年末我國殘疾人總人數(shù)8502萬人，其中智力殘疾568萬人，多重殘疾（其中包含智力殘疾達13.8%）1386萬人。全國能夠針對智力殘疾開展康復訓練的服務機構只有1870個，只能惠及2.7萬名0-14歲的智力殘疾兒童。而全國更多的未能入學適齡智力殘疾兒童（包含多重殘疾）少年總數(shù)達5.7萬人。

一、我國智力殘疾人生存現(xiàn)狀

智力殘疾人是殘疾人中的弱勢群體，其智力明顯低于一般人的水平，并顯示社會適應行為障礙。他們智力水平低下，缺乏一定生存技能，嚴重者甚至無法生活自理，終生生活全部需由他人照料?！皻埣踩说漠a(chǎn)生是人類發(fā)展的代價，照顧他們是整個社會的責任”，關愛殘疾人程度是衡量一個社會文明進步的重要標志，尤其是對于毫無思考能力的智力殘疾人來說，社會的關愛程度直接決定了他們生存質量的好壞。但是，我國智力殘疾人卻生存狀況令人堪憂！2005年發(fā)生兩名十三四歲智障少女因為不能自理收拾初潮流血而被其所在福利院切除子宮事件；2010年發(fā)生60余名智障人“被奴工”事件，強迫智力殘疾人干活，生存條件惡劣，不聽話就會被毆打，并且全年無休沒有工錢，絲毫不顧忌殘疾人的尊嚴，更有甚者殺害智障工人偽造礦難敲詐。由此折射出我國智障殘疾人社會福利制度不完善，服務體系跟不上的社會保障不足！根據(jù)北京一個專門致力于智障人員托養(yǎng)機構人士分析，智力障礙者如果在幼年時沒被父母遺棄，那么成年后也一般不會被父母遺棄。當父母去世，他們就會無人照料，只能外出流浪乞討，容易發(fā)生誘騙拐賣等危險，喪失基本尊嚴活著。中殘聯(lián)從2009年開始在全國實施智力、精神、重度殘疾人“陽光家園”項目，以西部欠發(fā)達某省為例，制定標準為--對日間照料機構和居家托養(yǎng)家庭的資助標準為每人每年700元，對寄宿制托養(yǎng)服務機構的資助標準為每人每年1500元。由于我國智力殘疾人人口基數(shù)大，且隨著經(jīng)濟水平的迅速提高，資助金額遠遠不能滿足智障人員家庭支出以及托養(yǎng)機構全日制托養(yǎng)智障人員的費用。因為智障人員長期需要人照料，如果智力殘疾人采取居家托養(yǎng)方式，束縛住家庭其他正常勞動力外出賺錢，僅僅依靠政府政策性收入杯水車薪；如果進入各級政府及其有關部門和殘聯(lián)興辦的公益性殘疾人托養(yǎng)服務寄宿制機構和日間照料機構，必須達到一定的入住標準（如符合城鄉(xiāng)五保戶標準等）。據(jù)調查，對于非官方盈利性托養(yǎng)機構來說，相當一部門民間托養(yǎng)機構因為康復護理等人工托養(yǎng)成本過高而拒收完全無自理能力的智力殘疾人。

改善智力殘疾人生存現(xiàn)狀首先要樹立正確的殘疾人觀。改革開放以來，殘疾人事業(yè)受到重視，在全社會形成了新的殘疾人觀——“平等、參與、共享”，明顯改善了殘疾人社會保障與服務狀況。但是，舊的殘疾人觀仍然占據(jù)主導地位，認為殘疾人是“殘缺”，“不正常的”“病態(tài)的”，需要社會救濟、不能參與正常社會活動，只要能維持生命就可以的一種帶有歧視色彩的觀念。現(xiàn)有的《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了殘疾人在就業(yè)、教育等社會事務面前一律平等，不得歧視殘疾人，但是并對沒有建立對歧視殘疾人行為相應的法律制度，不具備可操作性，甚至在一些具體法條中沒有提及“智力殘疾人”。其次一些具體法律規(guī)定亟待完善。例如婚姻法中如何對待智力殘疾人結婚、離婚等基本處于空白，導致實踐中出現(xiàn)不少問題而沒有可以解決的法律依據(jù)。

二、發(fā)達國家智力殘疾人社會保障經(jīng)驗

相比較而言，國外許多發(fā)達國家做法就值得我們借鑒。美國雖然殘疾人社會保障起步較晚，卻相對建立了比較完善的殘疾人保障法律體系。1990年美國出臺《美國殘疾人法案》，與之相輔的還有《殘疾人教育法案》《康復法案》《殘障兒童教育補助法》等等，其中最值得一提的是 1969年起，美國加州議員弗蘭克·蘭德曼（FrankLanterman）在加州推廣區(qū)域中心的建立。1971年7月1日加州為進一步推動智障者保障機制，頒布了“蘭德曼智障者服務法”（或“蘭德曼發(fā)育障礙者服務法），它明確規(guī)定州政府對有發(fā)育障礙的人承擔責任并履行義務，賦予每個有發(fā)育障礙的個人和家人有獲得服務和援助的權利，讓其擁有獨立、自我滿足和令人滿意的生活，并與其所住社區(qū)的融為一個整體。蘭德曼法案主要用于維護智障者社區(qū)服務網(wǎng)絡體系建立，成為智障者有尊嚴有品質生活的重要法律保障。后來逐漸在全美推廣開來，成為美國智障者的福音。日本也同樣推進了立法與體制并重的殘疾人保障體系建設，先后頒布了《殘疾人福利法》《障礙者基本法》等等一系列完備的法律體系支撐保障殘疾人生活，其中《弱智者福利法》是專門針對18歲以上的弱智者制定的。如香港的《對傷殘人的公共援助》《特別需要津貼》等法規(guī)，按照殘疾程度，發(fā)放“普通傷殘津貼”“高額傷殘津貼”或“傷殘補助金”。由于香港發(fā)達的殘疾人社會服務體系，一名智力殘疾人可以得到相當人性化的照顧。

三、健全智力殘疾人保障法律體系制定

關于健全智力殘疾人法律保障主要應堅持幾大原則：一是平等原則。盡管我國在《憲法》和《殘疾人保障法》里規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”以及“殘疾人在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利，殘疾人的公民權利和人格尊嚴受法律保護，禁止歧視、侮辱、侵害殘疾人”，對殘疾人的平等權作出了一般的原則性規(guī)定，但是在現(xiàn)實中，基于法律缺乏可操作性，殘疾人受歧視的現(xiàn)實經(jīng)常發(fā)生，且殘疾人無法拿起法律武器捍衛(wèi)自己的合法權益。尤其是智力殘疾人，本身智力缺陷就導致沒有辦法判斷事情好壞，當受到不公正對待時更是淪為社會的唾棄對象。比如托養(yǎng)機構收養(yǎng)智力殘疾人要視殘疾程度而定，而不是依據(jù)殘疾人需求來定。智力殘疾人在獲取就業(yè)機會面前遭到嚴重歧視，被剝奪正常工作的權利。因此，立法部門應當學習發(fā)達國家的反歧視立法經(jīng)驗，制定具體的殘疾人反歧視法律法規(guī)，通過法律法規(guī)強制引導全社會樹立正確的殘疾人觀。一旦發(fā)生殘疾人受到歧視的事件，能夠對應有部門或人員承擔法律責任。由此形成長效機制，才能為殘疾人營造一個平等的社會氛圍。endprint

二是權利原則。智力殘疾人是權利的享有者，是社會生活的參與者，保障智力殘疾人在生存、教育、就業(yè)、康復等方面的權利是殘疾人最基本的權利。有關殘疾人權利保障方面的法律要主流化。比如在制定或修改相關法律、法規(guī)時，一定要統(tǒng)籌考慮殘疾人問題?，F(xiàn)有的法律法規(guī)中對殘疾人社會保障一方面缺乏專門的法規(guī)，另外一方面現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)中沒有體現(xiàn)出對殘疾人的特殊幫扶。如殘疾人保障法中涉及殘疾人福利的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。本身存在就業(yè)困難的殘疾人就沒有收入來源，其生活成本主要由家庭其他成員負擔，不但沒有享受到社會保障，還導致一人致殘全家致貧的現(xiàn)象普遍發(fā)生。比如重度殘疾人發(fā)放生活津貼和護理補貼時，沒有明確地方地方政府配套資金比例，致使東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)殘疾人享受社會福利出現(xiàn)巨大差距。并且在現(xiàn)有城鄉(xiāng)低保制度和醫(yī)療保險制度下，沒有具體細則針對智力殘疾人額外需要康復、治療、看護等費用的給予經(jīng)濟保障。國家應盡快制定《殘疾人福利法》，把殘疾人單獨作為特殊需要保障的人群，統(tǒng)一享受福利，重點扶持貧困殘疾人。

四、構建全新智力殘疾人社會服務體系

中殘聯(lián)常務副理事長王乃昆在2010年9月份的中國特奧高峰論壇上透露，截至2009年底，全國殘疾人托養(yǎng)服務機構僅3474個，其中僅能為約11萬殘疾人（包括智力殘疾人）提供服務。中國社科院助理研究員李敬介紹，2006年的殘疾人抽樣調查是目前中國唯一關于智障人的數(shù)據(jù)，“這是一個推測數(shù)據(jù)，并非普查。全國幾百萬智力障礙者在什么地方？有無監(jiān)護人？有無基本生存保障？哪些人面臨流浪的危險？我們都不知道”。政府在幾百萬智力殘疾人面前職能職責是嚴重缺失的。而國內(nèi)登記成立智障人員服務類民間組織存在極大的難度。因為這些民間組織沒有合法身份，他們既難以得到社會捐款，也難以得到政府的扶持，非常容易自生自滅。就拿北京慧靈來說，北京慧靈智障人員社區(qū)服務機構是一家專門致力于服務智力殘疾人的民間非政府組織，但是由于找不到可以掛靠的單位，只能在工商部門注冊為民辦非企業(yè)單位，不能夠獲得非營利機構身份，因此也導致不能獲得稅收優(yōu)惠，捐贈也大幅減少。目前，除了公立養(yǎng)老院和福利院能夠妥善運行，民間非政府組織大多面臨幾大問題：一是資金困境。據(jù)統(tǒng)計，國外的大多數(shù)非政府組織的收入，主要來自組織自身的服務收入和公共部門的支持，長期依靠社會捐款并不能穩(wěn)定維持機構運行；二是缺乏專業(yè)性。一方面民間托養(yǎng)機構大部分只能低薪聘用只會基本照料智力殘疾人日常吃穿的工作人員；另一方面，由于資金緊張，不能給予專業(yè)人才較好待遇，致使專業(yè)人員一批批流失，智力殘疾人不能得到專業(yè)的康復訓練。三是社會認同危機。許多具有先進理念的智障人員托養(yǎng)機構采用發(fā)達國家的社區(qū)服務模式，旨在使智力殘疾人能夠在一定程度上與社會融合，利于智力殘疾人適應性能力的康復。人們普遍對智力殘疾人存在偏見，遇見智力殘疾人能躲就躲，托養(yǎng)機構無法廣泛利用社區(qū)資源，培養(yǎng)智障人員的社會適應能力，大大降低了智障人員正?；目赡苄裕瑢е滤麄円廊环忾]在小圈子內(nèi)，不能依靠自己獨立生存。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出要求“要發(fā)展以扶老助殘、救孤、濟困為重點的社會福利，發(fā)揚人道主義精神，發(fā)揚殘疾人事業(yè)，保障殘疾人合法權益”。殘疾人問題是當前中國面臨的一個無法回避和不容忽視的重要問題。隨著市場化經(jīng)濟體制改革和發(fā)展，許多與之相適應的政府職能發(fā)生轉變，原來由政府一手包辦的公共職能逐漸分離出來。計劃經(jīng)濟時代，政府通過對殘障人士進行收養(yǎng)、救濟和建立幫助其集中就業(yè)的福利性“單位”，為殘疾人提供公共服務。但是現(xiàn)在，政府正在從傳統(tǒng)的無限政府向服務型的有限政府轉變，從公共資源的規(guī)劃者、分配者和提供者向利益的協(xié)調者、合作者與激勵者轉變。因此，政府購買殘障公共服務，對于推進公共服務型政府建設，改善公共管理體制，發(fā)揮公共財政使用效率，改善殘疾人生存狀況，促進社會主義和諧社會建設具有重要意義。

首先，優(yōu)化行政審批制度。通過改革將權力下放，簡化非盈利組織注冊程序，方便引進民間非政府組織為智障人士提供專業(yè)有效的公共服務。保持社會組織的獨立性，使其在市場競爭中不斷的進行自我治理、自我發(fā)展；第二，完善公共管理體制。創(chuàng)新公共管理方法，以提供充足和優(yōu)質的公共服務更好地滿足智力殘疾人日益增長的多元化服務需求；第三，健全購買法律制度。完善《中國殘疾人保障法》、《政府采購法》中關于殘障公共服務購買的法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)定出公共服務購買的責任、資產(chǎn)管理、資金使用、購買比例、流程和標準、評估標準、監(jiān)督管理等；第四，制定規(guī)范化標準。研究制定各類殘障公共服務的服務規(guī)范及標準化要求，服務機構和從業(yè)人員的資質認定標準，關于殘障公共服務購買的系統(tǒng)化標準等等；第五，建立監(jiān)督評估機制。政府購買殘障服務的監(jiān)督管理以內(nèi)部監(jiān)督為主，目前的主要做法是上級評估下級，或者是自己評估自己，很難保證其公正性。應該引進獨立的第三方評估機構進行評估，為政府對智障人士的公立托養(yǎng)機構和非盈利性組織有效監(jiān)督提供依據(jù)。

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