我國城鎮(zhèn)基層社會養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)查分析

國家發(fā)改委體管所社會調(diào)查課題組

在我國老齡化加速發(fā)展的進程中，城鎮(zhèn)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求不斷上升，對基層社會養(yǎng)老服務(wù)也提出了新的要求。雖然近年來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較快，但仍然存在缺乏養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、專業(yè)服務(wù)人員缺失、精神文化生活不夠等問題。文章以全國264個城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)情況問卷調(diào)查①數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，描述城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展情況，分析其中面臨的問題，并提出相關(guān)建議。

一、調(diào)查對象基本情況

在社區(qū)位置分布上，264個有效樣本中，有72.3%的社區(qū)位于主城區(qū)，18.9%的社區(qū)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，還有少量社區(qū)在郊區(qū)或為城中村，比例分別為4.9%、3.0%。在主要構(gòu)成上，53.5%的社區(qū)是老舊小區(qū)，20.2%是商品房小區(qū)，有超過22.9%的社區(qū)是混合社區(qū)；其他包含保障房小區(qū)、駐區(qū)政府機關(guān)事業(yè)單位、駐區(qū)企業(yè)工廠的社區(qū)比例都很少，均不足2%。

被訪社區(qū)轄區(qū)常住居民平均為9016人，60歲以上老年人占社區(qū)總?cè)丝诘钠骄壤秊?5.3%，60歲以上老人所占比例最高的社區(qū)高達(dá)56.5%，有30.7%的被訪社區(qū)60歲以上老人占比超過20%。80歲以上老年人占社區(qū)總?cè)丝诘钠骄壤秊?.9%。社區(qū)中失能半失能、失獨、貧困、空巢等特殊困難老人占全部老人（60歲及以上）的平均比例為8.56%，比例最高的社區(qū)為70%。可見被訪社區(qū)中接近三分之一的社區(qū)為老齡社區(qū)，而特殊困難老年人群體的比例也不容樂觀。

二、社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求情況

（一）老年人主要選擇居家養(yǎng)老，養(yǎng)老金、兒女供養(yǎng)和以往積蓄是其主要生活來源；老年人被詐騙的情況時有發(fā)生

調(diào)查顯示，被訪社區(qū)的老年人選擇居家養(yǎng)老的比例平均為88.82%。在絕大多數(shù)社區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老都不是社區(qū)老年人的主要養(yǎng)老方式。

退休后老年人的生活來源相對有限，對社區(qū)老年人主要生活來源的重要程度進行排序，排在第一位的是養(yǎng)老金，其次是子女供養(yǎng)，排在第三位的是以往積蓄。

老年人被詐騙（如保健品詐騙、電信詐騙等）的案件時有發(fā)生，他們一旦被騙，遭受的往往是財產(chǎn)和精神的雙重打擊。調(diào)查顯示，老年人被詐騙問題經(jīng)常發(fā)生的被訪社區(qū)占6.2%，有時發(fā)生的占24.2%，較少發(fā)生的占58.5%，從未發(fā)生過此類事件的社區(qū)僅為11.2%，其他社區(qū)都有遇到過老年人被詐騙的事情，亟待加強老年人安全防范意識教育。

（二）老年人目前最需要是醫(yī)療保健服務(wù)，上門巡診和家政服務(wù)，健康咨詢、慢性病診療和家庭醫(yī)生等；政府和社會最應(yīng)該提高低養(yǎng)老金人群的養(yǎng)老金水平和解決失能半失能、失獨等特困老人的基本生活和照料問題

調(diào)查顯示，老年人目前最需要的養(yǎng)老服務(wù)是醫(yī)療保健服務(wù)，65%的被訪居委會選擇此項。社區(qū)居委會認(rèn)為老年人還需要文化娛樂服務(wù)、基本生活照料、康復(fù)護理以及精神慰藉，選擇比例均有超過30%。選擇老年人食堂和緊急救援的被訪居委會比例分別為21.3%和18.3%，另外還有少部分的居委會認(rèn)為老年人最需要的是老年教育和臨終關(guān)懷（見圖1）。

調(diào)查顯示，被訪居委會認(rèn)為社區(qū)老年人最需要的上門服務(wù)是上門巡診和家政服務(wù)，選擇比例分別為60.9%和56.7%，緊隨其后的是康復(fù)護理，選擇比例為47.1%。選擇精神慰藉和日間照料的比例也均超過30%，還有部分居委會選擇送餐上門和代購物品。

對于社區(qū)老年人目前最需要的醫(yī)療服務(wù)，超過一半的被訪居委會認(rèn)為老年人最需要健康咨詢、慢性病診療和家庭醫(yī)生，分別為53.3%、51.7%和50.2%。44.8%的受訪居委會認(rèn)為老年人最需要專業(yè)康復(fù)護理，還有部分受訪居委會認(rèn)為老年人需要安裝緊急呼叫器和陪同看病。

以社區(qū)居委會的視角，被訪居委會認(rèn)為政府和社會最應(yīng)該“提高低養(yǎng)老金人群的養(yǎng)老金水平”和“解決失能半失能、失獨等特困老人的基本生活和照料問題”，選擇比例分別為52.3%和51.5%。認(rèn)為最應(yīng)該“改善社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)條件、提高服務(wù)水平”、“增強尊老、愛老、助老的社會氛圍”和“加強老年人醫(yī)療保健和康復(fù)護理工作”的比例分別為37.8%、32.8%和30.2%。還有部分居委會認(rèn)為應(yīng)該“保護老年人合法權(quán)益”、“多開展老年人文化娛樂和教育活動”和“增加養(yǎng)老機構(gòu)及床位數(shù)量、提高服務(wù)質(zhì)量”，選擇比例均超過20%。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給情況

（一）大多數(shù)社區(qū)服務(wù)機構(gòu)能為老年人提供休閑娛樂、醫(yī)療保健等服務(wù)；超過一半的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)能提供上門家政服務(wù)和精神慰藉服務(wù)；能滿足老年人一半及以上的養(yǎng)老服務(wù)需求的社區(qū)不到50%

調(diào)查顯示，社區(qū)內(nèi)的各類服務(wù)機構(gòu)能為老年人提供的服務(wù)如下：79.9%的社區(qū)能夠提供休閑娛樂服務(wù)，63.6%的社區(qū)能提供醫(yī)療保健服務(wù)，超過50%的社區(qū)能提供老年教育和精神慰藉服務(wù)，40.9%的社區(qū)能提供日間照料服務(wù)，超過30%的社區(qū)能提供基本生活照料和康復(fù)護理，能夠提供緊急救援和老年人食堂的社區(qū)相對較少。

被訪社區(qū)各類機構(gòu)能為老年人提供的上門服務(wù)，排在第一位的是上門家政服務(wù)和精神慰藉，占比均超過50%，排在第二位的是上門巡診，占比為46.6%，排在第三位的是提供日間照料服務(wù)，為37.8%，另外還有部分社區(qū)內(nèi)機構(gòu)能夠提供送餐、代購物品和上門護理等服務(wù)，占比均超過20%。

社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求大部分能在社區(qū)內(nèi)得到滿足的占32.2%，大約一半能得到滿足的占13.6%，少部分能滿足的占31.1%，只有極少部分需求能得到滿足的占23.1%。能滿足老年人一半及以上養(yǎng)老服務(wù)需求的社區(qū)合計占45.8%。

（二）接近一半的社區(qū)擁有專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，其中大部分是公辦公營或公辦民營；大多數(shù)社區(qū)擁有老年活動中心，多半的老年活動中心老年人參與度較高

調(diào)查顯示，46.6%的被訪社區(qū)擁有專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)（如日間照料中心、托老所等），53.4%的被訪社區(qū)沒有專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。擁有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的被訪社區(qū)，公辦機構(gòu)占大多數(shù)。

80.4%的被訪社區(qū)擁有專門的老年活動中心（室、站），大部分社區(qū)能滿足老年人基本的生活娛樂需求。對于擁有老年活動中心的被訪社區(qū)，社區(qū)老年人大部分會到老年活動中心參加活動的占28.0%，大約一半老年人會參與的占28.5%，少部分老年人會參與的占39.3%，極少數(shù)老年人會參與的占4.2%，部分老年活動中心的利用率較高，老年人參與活動的積極性較高，但也有部分社區(qū)老年人較少在活動中心活動。

（三）部分社區(qū)有社會性服務(wù)機構(gòu)、社會團體等為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)；接近一半的社區(qū)，其駐區(qū)單位、企業(yè)等能為老年人提供義務(wù)幫助很多或較多；多數(shù)社區(qū)經(jīng)常開展為老年人免費服務(wù)的志愿活動

調(diào)查顯示，被訪社區(qū)中有社會性服務(wù)機構(gòu)、社會團體等為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，常年有的占24.2%，有時有的占37.1%，很少有的占20.1%，沒有社會性服務(wù)機構(gòu)、社會團體等為老年人提供服務(wù)的占18.2%。

對于“社區(qū)的駐區(qū)單位、企業(yè)等是否為社區(qū)老年人提供一些義務(wù)性幫助”，駐區(qū)單位、企業(yè)等能為老年人提供很多義務(wù)幫助的占18.9%，提供幫助較多的占28%，提供幫助較少的占35.2%，提供幫助很少的占17.8%，合計超過一半的社區(qū)，其駐區(qū)單位、企業(yè)等能為老年人提供義務(wù)幫助較少或很少，但也有接近一半的駐區(qū)單位、企業(yè)能為老年人提供很多或較多幫助。

對于“社區(qū)是否開展一些為老年人免費服務(wù)的社區(qū)志愿活動或義工活動”，經(jīng)常開展的社區(qū)占63.5%，有時開展的占29.7%，很少開展的占6.1%，從未開展的僅占0.8%，大部分社區(qū)都有開展一些為老年人免費服務(wù)的志愿活動或義工活動，很少開展或者沒有開展的社區(qū)比例非常低，可見基層志愿環(huán)境已逐漸形成。

（四）被訪社區(qū)居委會認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)最大的不足是缺乏養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，其次是養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性不強、水平不高

調(diào)查顯示，被訪居委會認(rèn)為社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面最大的不足，排在第一位的是“缺乏養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)”，超過50%的居委會選擇此項，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他選項。排在第二位的是“養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)性不強、水平不高”，選擇比例為21.2%，第三位是“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備不健全”問題，選擇比例為15.5%，另有部分居委會選擇 “養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容有欠缺”和“養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)交通不方便等”，選擇比例較低。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

第一，社區(qū)的老年人數(shù)量不容樂觀。調(diào)查顯示，社區(qū)60歲以上老年人占社區(qū)總?cè)丝诘钠骄壤秊?5.3%，80歲以上老年人的平均比例為2.9%。60歲以上老年人占比最高的社區(qū)，超過一半的社區(qū)人口為老年人。老年人比例超過20%的社區(qū)接近三分之一。失能半失能、失獨、貧困、空巢等特殊困難老人占全部老人的8.85%，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋問題上，失能半失能、失獨、貧困、空巢等特殊困難老人是養(yǎng)老服務(wù)政策需要重點考慮并覆蓋到位的群體。

第二，居家養(yǎng)老是主流，老年人需要更多關(guān)心。目前老年人主要以居家養(yǎng)老為主。日常生活依靠養(yǎng)老金和子女供養(yǎng)，但是也有部分家庭存在“啃老”現(xiàn)象，給老年人的退休生活帶來經(jīng)濟和精神雙重負(fù)擔(dān)。老年人易受欺騙，保健品詐騙、電信詐騙案件時有發(fā)生，是需要被重點關(guān)注的群體。

第三，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)能滿足老年人的基本需求，但與老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前大多數(shù)社區(qū)內(nèi)的各類服務(wù)機構(gòu)能為老年人提供休閑娛樂、醫(yī)療保健等服務(wù)，超過一半的社區(qū)能提供老年教育和精神慰藉服務(wù)。能滿足老年人一半以上養(yǎng)老服務(wù)需求的社區(qū)占45.8%，另有23.1%的社區(qū)只能滿足老年人極少部分的養(yǎng)老服務(wù)需求，可見社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求之間還存在較大的差距。另外，被訪居委會認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)最大的不足是缺乏養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，認(rèn)為最需要的養(yǎng)老服務(wù)是醫(yī)療保健服務(wù)，最需要的上門服務(wù)是上門巡診和家政服務(wù)，最需要的醫(yī)療服務(wù)是健康咨詢、慢性病診療和家庭醫(yī)生。政府應(yīng)該提高低養(yǎng)老金人群的養(yǎng)老金水平，解決失能半失能、失獨等特困老人的基本生活和照料問題。

第四，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)覆蓋面在不斷擴大，但仍不能滿足需求。接近一半的被訪社區(qū)擁有專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)（如日間照料中心、托老所等），社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)逐漸以機構(gòu)日間照料、托老所等形式進入社區(qū)，承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能。但是仍然有超過一半的社區(qū)沒有相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，老舊社區(qū)，因為受到環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟等制約，無法提供社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)受到很多具體因素的限制。另外，社區(qū)開展的居家養(yǎng)老服務(wù)，與滿足社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求的目標(biāo)還有較大的差距，這部分差距一方面要依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和提升，另一方面也需要引入企業(yè)或社會組織，作為提供養(yǎng)老服務(wù)的有效支撐。

第五，多數(shù)社區(qū)有老年人活動場地，社區(qū)志愿氛圍逐步形成。大部分社區(qū)有活動場地能滿足老年人基本的生活娛樂需求。一多半的老年活動中心的利用率較高，老年人參與活動的積極性較高，但也有三分之一老年活動中心利用率不高。社區(qū)常年有社會性服務(wù)機構(gòu)、社會團體等為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的僅占24.2%，沒有的占18.2%。大部分社區(qū)都有開展一些為老年人免費服務(wù)的社區(qū)志愿活動或義工活動，很少或者沒有開展的社區(qū)比例非常低。無論是社會組織、駐區(qū)企業(yè)都能為社區(qū)老年人提供服務(wù)，社區(qū)也經(jīng)常組織一些為老志愿活動和義工活動，志愿服務(wù)的意識已經(jīng)形成。

（二）建議

第一，加大對養(yǎng)老工作的宣傳與引導(dǎo)，形成關(guān)愛老人、尊敬老人、幫助老人的社會氛圍。加大宣傳，使居民充分認(rèn)識到解決養(yǎng)老問題的重要性與必要性，營造尊老愛老敬老的社會氛圍。整合各方面社會資源，加大社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)的社會價值，形成濃厚的養(yǎng)老氛圍。加強老年人居家安全問題教育，關(guān)注老年人的出行安全，加強老年人安全意識防范教育。關(guān)愛老人，加大對服務(wù)設(shè)施的投入。

第二，建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)質(zhì)量。加強培養(yǎng)有關(guān)社會組織，建立居家自助與互助相結(jié)合，公益性與低償服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。改善基層社區(qū)和居家服務(wù)水平，發(fā)揮社區(qū)服務(wù)中心的作用，開展多種適合老年人的娛樂活動。大力發(fā)展專業(yè)水平的社會養(yǎng)老機構(gòu)，提高社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)水平。引導(dǎo)、支持專業(yè)社工機構(gòu)以購買服務(wù)形式承接社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目。增加養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，提供專業(yè)的日間護理、陪伴業(yè)務(wù)，協(xié)助社區(qū)完成居家養(yǎng)老工作的推廣，增加養(yǎng)老床位和配套設(shè)施。

第三，建立公共財政養(yǎng)老服務(wù)投入機制。建立持續(xù)的公共財政投入機制，根據(jù)實際情況提供政府購買服務(wù)，以及對居家養(yǎng)老服務(wù)組織的資助機制。加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，以完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各項軟、硬件設(shè)施，使每位老人都能享受到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)普遍化。

第四，加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員及志愿隊伍建設(shè)。加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)的投入，鞏固和擴充養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍。加強對助老服務(wù)員的培養(yǎng)和教育，逐步推行持證上崗制度。增加養(yǎng)老護理人員的薪酬待遇，建立養(yǎng)老護理人員各類補貼制度。吸納社工專業(yè)人才參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。引導(dǎo)駐區(qū)企事業(yè)單位、社會組織，社區(qū)居民等參與助老志愿活動。完善志愿者吸納機制，社區(qū)成立志愿服務(wù)團隊，建立志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)的管理激勵機制。

第五，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形式。發(fā)展家政服務(wù)、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等多種服務(wù)形式，既注重對老人物質(zhì)照顧，也考慮對老人的精神照顧。擴大服務(wù)場所完善服務(wù)設(shè)施開展老年人供餐社區(qū)照料養(yǎng)老服務(wù)。全面了解老年人的實際需求，高齡老人的日常照料服務(wù)，解決失能老人康復(fù)護理與醫(yī)療上門的服務(wù)需求。適當(dāng)引入宗教信仰，尤其是臨終關(guān)懷的過程，加強慢性病自我調(diào)節(jié)和治療教育。

注：

①經(jīng)過科學(xué)的四級抽樣，確定分布在全國32個城市的264個社區(qū)，每個社區(qū)完成1份社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)查問卷，最終全國共完成264份有效社區(qū)問卷。通過社區(qū)問卷主要了解各個社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)的情況，由社區(qū)居委會的書記或主任（含副職）填答。在本報告的分析中，數(shù)據(jù)用SPSS19.0軟件進行統(tǒng)計分析。

（課題組成員：銀溫泉、李振京、李建新、胡杰成、趙春飛等。執(zhí)筆人：趙春飛）