地方“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)置特點、問題及建議

安淑新

規(guī)劃指標(biāo)體系是指反映規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)的若干量化指標(biāo)組成的體系，是規(guī)劃的載體之一，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、制定相關(guān)政策、部署相關(guān)工作的重要參考，是對規(guī)劃實施效果進(jìn)行評估的重要依據(jù)，是市場主體簡明扼要了解政府戰(zhàn)略意圖的有效途徑。

一、“十二五”規(guī)劃主要指標(biāo)完成情況

由于對2008年金融危機(jī)的影響認(rèn)識不夠深刻，各地在制定“十二五”規(guī)劃主要指標(biāo)目標(biāo)值時，對經(jīng)濟(jì)形勢過于樂觀，導(dǎo)致各地“十二五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況不是很理想。

（一）總體完成情況

“十二五”時期，國家及各地規(guī)劃指標(biāo)均未全部完成目標(biāo)值，國家層面有1個指標(biāo)未完成，這個指標(biāo)是研究與試驗發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重，未完成率是4.2%；吉林、山西、陜西、西藏、廣西等東北和西部地區(qū)主要指標(biāo)未完成率較高，吉林、山西、陜西未完成率在30%以上。

（二）分板塊指標(biāo)完成情況

未完成指標(biāo)分板塊結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)最多，其次是民生、科教和生態(tài)類指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)中未完成指標(biāo)主要是地區(qū)生產(chǎn)總值、社會消費(fèi)品零售總額、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)，民生類指標(biāo)中未完成指標(biāo)主要是城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)，科教類指標(biāo)中未完成指標(biāo)主要是研究與試驗發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重，生態(tài)類指標(biāo)中未完成指標(biāo)主要是非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重。

（三）分指標(biāo)屬性完成情況

未完成指標(biāo)分屬性看，大部分是預(yù)期性指標(biāo)未完成。預(yù)期性指標(biāo)是基于預(yù)測但內(nèi)含政府期望和政策導(dǎo)向的指標(biāo)，一般不作分解下達(dá)，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)，而約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)領(lǐng)域和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求，政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保實現(xiàn)，約束性指標(biāo)需要分解下達(dá)，所以約束性指標(biāo)完成情況好于預(yù)期性指標(biāo)。

二、“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)比較

從國家層面看，“十二五”與“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)差別不大，保持了一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。全國各地“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)大部分與國家“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)銜接，根據(jù)銜接情況具體可分為以下幾類。

（一）高度一致型

這一類型是指地區(qū)的“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)與國家“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)保持高度一致，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、資源環(huán)境四部分組成，這類地區(qū)包括河北、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西等24個地區(qū)。

（二）地方特色型

由于各地資源稟賦不一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和階段不一樣，有些地區(qū)的指標(biāo)體系在與國家“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系銜接的基礎(chǔ)上體現(xiàn)一定的地方特色。

北京“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系的板塊結(jié)構(gòu)是紅線約束、綠色宜居、民生福祉、提質(zhì)增效，紅線約束、綠色宜居放到板塊結(jié)構(gòu)前兩位，把常住人口規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、用水總量、能源消費(fèi)總量等9個約束性指標(biāo)擺在突出位置，體現(xiàn)了北京解決資源約束趨緊的迫切性。

山西“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系的板塊結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、生態(tài)文明、廉潔安全，針對山西塌方式腐敗和煤礦事故頻發(fā)，在全國首次設(shè)置了“廉潔安全”板塊，具體包括黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作群眾滿意度、億元地區(qū)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率、煤礦百萬噸死亡率等指標(biāo)。

江蘇“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系的板塊結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高，在全國首次設(shè)置了“社會文明程度高”板塊，具體指標(biāo)采用了部分主觀性指標(biāo)，包括法治建設(shè)滿意度、公眾安全感、每萬人擁有社會組織數(shù)、和諧社區(qū)建設(shè)達(dá)標(biāo)率、社會文明程度測評指數(shù)等。

貴州“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系的板塊最多，共設(shè)置了7大板塊，包括經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)支撐、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、對外開放、民生建設(shè)。其中基礎(chǔ)支撐板塊采用了鐵路里程、高速鐵路里程、高速公路通車?yán)锍?、民航旅客吞吐量等具體指標(biāo)，貴州作為落后地區(qū)，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度是重要任務(wù)。

（三）發(fā)展理念型

五大發(fā)展理念是十八屆五中全會提出的，“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，關(guān)系中國發(fā)展全局的一場深刻變革，內(nèi)蒙古、重慶兩個地區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)體系的板塊結(jié)構(gòu)以五大發(fā)展理念為結(jié)構(gòu)，把發(fā)展理念貫穿于指標(biāo)體系的設(shè)計中。

三、“十三五”規(guī)劃代表性指標(biāo)比較

黨的“十八”大報告提出了到 2020 年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入翻一番的目標(biāo)，這兩個指標(biāo)是全面建成小康社會的代表性指標(biāo)。在新常態(tài)下，各地實現(xiàn)兩個翻番任務(wù)艱巨。

（一）GDP指標(biāo)比較

1、各地GDP目標(biāo)值的設(shè)置日趨理性

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速由高速轉(zhuǎn)向中高速，在這個大的形勢和背景下，各地感受到了速度的壓力，相比“十一五”、“十二五”規(guī)劃增速目標(biāo)值，各地下調(diào)了“十三五”規(guī)劃增速目標(biāo)值，絕大多數(shù)地區(qū)目標(biāo)值8%以下，只有貴州、西藏、重慶目標(biāo)值在9%以上（見表1）。

2、各地GDP目標(biāo)值設(shè)置方法有所創(chuàng)新

各地根據(jù)全面建成小康社會的要求，結(jié)合自身發(fā)展?jié)摿ΓA(yù)測了“十三五”時期GDP年均增速目標(biāo)（圖4），相對于“十一五”、“十二五”（圖5）規(guī)劃GDP增速，各地“十三五”規(guī)劃增速目標(biāo)設(shè)置有兩個特點，第一個特點是目標(biāo)值不再是一個固定的數(shù)值，而是采用了“左右”這個領(lǐng)域概念，即將GDP的變化限定在一個局部范圍，全國12個地區(qū)采用了這個方法，比如河北GDP增速設(shè)置在7%左右，內(nèi)蒙古增速設(shè)置在7.5%左右。第二個特點是國家GDP目標(biāo)不再是各地規(guī)劃目標(biāo)的下限，比如黑龍江增速目標(biāo)是6%以上，低于國家目標(biāo)值0.5個百分點，山西增速目標(biāo)是6.5%左右，允許低于國家目標(biāo)值。

（二）收入指標(biāo)

國家在“十二五”規(guī)劃《綱要》的政策導(dǎo)向中提出了兩個同步：努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步，“十三五”規(guī)劃中兩個同步繼續(xù)貫穿于增長和收入增長目標(biāo)值的確定。

“十一五”規(guī)劃中只有1個地區(qū)提出實現(xiàn)收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，實際執(zhí)行結(jié)果是有3個地區(qū)實現(xiàn)同步，其中2個地區(qū)是依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)的。

“十二五”規(guī)劃中，有29個地區(qū)提出收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，實際執(zhí)行結(jié)果18個地區(qū)完成目標(biāo)。

“十三五”規(guī)劃，有30個地區(qū)提出了收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步（詳見表2），其中17個地區(qū)收入增長與經(jīng)濟(jì)增長完全同步，13個地區(qū)收入增長高于經(jīng)濟(jì)增長，全國只有福建提出的居民收入增長目標(biāo)低于經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)。其中有些地區(qū)分別設(shè)置了城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入兩個指標(biāo)，有8個地區(qū)農(nóng)民人均純收入增速目標(biāo)高于城鎮(zhèn)居民可支配收入增速目標(biāo)，這有利于縮小城鄉(xiāng)居民收入的差距，提高農(nóng)村居民的消費(fèi)能力，促進(jìn)消費(fèi)需求的擴(kuò)大。

四、結(jié)論及建議

通過比較研究“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)和代表性指標(biāo)目標(biāo)值，相比以前的五年規(guī)劃，有一些新的特點和亮點，但同時也存在一些問題，針對問題應(yīng)采取相應(yīng)舉措。

（一）增強(qiáng)指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)的地方特色

全國各地“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系僅有少部分地區(qū)，在銜接國家規(guī)劃指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)省情市情進(jìn)行了調(diào)整，增強(qiáng)了指標(biāo)體系的針對性。比如北京資源約束趨緊，把紅線約束、綠色宜居放到規(guī)劃指標(biāo)體系板塊結(jié)構(gòu)前兩位，凸顯解決人口、土地、水資源、能源資源約束的迫切性；山西針對山西塌方式腐敗和煤礦事故頻發(fā)，在全國首次設(shè)置了“廉潔安全”板塊；江蘇在全國首次設(shè)置了“社會文明程度高”板塊，具體指標(biāo)采用了部分主觀性指標(biāo)；貴州根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施落后的情況設(shè)置了基礎(chǔ)支撐板塊。全國大部分地區(qū)基本采用了與國家規(guī)劃指標(biāo)體系相同或類似的板塊結(jié)構(gòu)和指標(biāo)，沒有在與國家銜接的基礎(chǔ)上，提出符合資源稟賦和發(fā)展水平階段要求的特色板塊和指標(biāo)，體現(xiàn)地方特色不夠。今后規(guī)劃指標(biāo)體系應(yīng)集合省情市情，增強(qiáng)指標(biāo)與地方的發(fā)展階段的適應(yīng)性。

（二）增加反應(yīng)科學(xué)發(fā)展主題、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的軟指標(biāo)

從各地“十二五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況看，約束性指標(biāo)完成較好，預(yù)期性指標(biāo)完成較差，這反映了需要主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)的指標(biāo)較差。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題和挑戰(zhàn)依然突出：結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級依然緩慢，依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式?jīng)]有得到根本改變，創(chuàng)新驅(qū)動模式仍未建立；城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的體制機(jī)制尚未根本破除，條條塊塊分割局面仍未打破；地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快、財政金融風(fēng)險增大；居民收入差距依然較大，不同群體間利益矛盾加大?！笆濉备鞯匾?guī)劃針對一些突出問題增加了硬指標(biāo)，比如民生福祉板塊增加了反應(yīng)全面建成小康社會最突出短板的指標(biāo)——農(nóng)村貧困人口脫貧，增加了體現(xiàn)共建共享要求的指標(biāo)——基本養(yǎng)老保險參保率，資源環(huán)境中增加了反應(yīng)群眾關(guān)切的空氣質(zhì)量和地表水質(zhì)量的指標(biāo)。但各地規(guī)劃反應(yīng)科學(xué)發(fā)展主題、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的軟指標(biāo)較弱，缺乏針對性。

（三）加強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)體系實施保障機(jī)制

從“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系完成情況來看，國家及各地規(guī)劃指標(biāo)均未全部完成目標(biāo)值，吉林、山西、陜西未完成率在30%以上。造成上述問題的原因是規(guī)劃實施的法律依據(jù)不規(guī)范，規(guī)劃中期評估不到位，五年規(guī)劃與年度計劃銜接協(xié)調(diào)較差等?！笆濉睍r期，國家及地方應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)體系的實施保障機(jī)制建設(shè)，一是加快規(guī)劃法制化進(jìn)程，改變目前規(guī)劃實施、評估、考核機(jī)制的缺陷；二是建立以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績考核機(jī)制；三是除了改進(jìn)上級對下級政府的評價機(jī)制外，還應(yīng)積極建立由公民自下而上的評價機(jī)制，從而促進(jìn)政府職能更多地轉(zhuǎn)到公共服務(wù)和社會管理上來；四是強(qiáng)化中長期規(guī)劃的主導(dǎo)地位和作用，加強(qiáng)和改進(jìn)年度計劃與中長期規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。

（本文章僅代表作者個人觀點，不代表所在機(jī)構(gòu)觀點）

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）