新時期基層審計機(jī)關(guān)公信力的缺失與重構(gòu)

朱希敏

公信力即公眾信任的力量。比如，在基層審計工作中，公信力指的是地方政府、審計服務(wù)對象以及社會公眾對其認(rèn)可和信任的程度，通常要借助法律約束與自律規(guī)范等形式體現(xiàn)。近年來，我國資本市場內(nèi)審計失敗的事件不斷出現(xiàn)，這影響了社會公眾對審計活動的印象，損害了審計行業(yè)的形象和公眾對基層審計機(jī)關(guān)的信任。而一旦失去了社會公眾的認(rèn)可與信任，審計行業(yè)的發(fā)展也就無法得到保證。因此，探討新時期基層審計機(jī)關(guān)公信力的缺失及其原因，重構(gòu)審計公信力，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航，對促進(jìn)審計事業(yè)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、審計公信力及其建設(shè)的必要性

審計公信力作為對審計實踐的主觀價值判斷，在樹立審計形象和提升社會信譽的過程中具有重要價值。對基層審計機(jī)關(guān)而言，公信力與地方政府、審計服務(wù)對象以及社會公眾的信任度直接相關(guān)，只有得到它們的信任和依賴，才能提升審計結(jié)果的權(quán)威性和說服力。

（一）審計公信力解讀

審計在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用，而作用的發(fā)揮一般依賴于公信力。通常情況下，審計公信力越強(qiáng)，政府決策過程對審計意見的信任度與采納率就越高。這類公信力有利于國家治理結(jié)構(gòu)的完善和變革，有利于豐富社會主義核心價值體系，也能夠促使國家決策體系向著科學(xué)化的方向發(fā)展，促進(jìn)民主法治建設(shè)和社會的健康發(fā)展。審計公信力的信任主體為審計對象，在審計公信力影響下，審計工作就會獲得審計對象的理解與支持，無論審計效率還是審計質(zhì)量均能夠得到提升。而在審計公信力體系中，公眾信任的主體一般為媒體及全體納稅人。在審計過程中，審計職能的發(fā)揮不僅要借助政府的審計公信力，還要在全體納稅人面前體現(xiàn)出審計公信力。這樣，媒體才能更好發(fā)揮其監(jiān)督作用，納稅人才有機(jī)會、有條件參與到國家治理之中。

（二）基層審計機(jī)關(guān)審計公信力建設(shè)的必要性

第一，基層審計機(jī)關(guān)公信力建設(shè)對審計從業(yè)隊伍建設(shè)與凝聚的構(gòu)建具有重要的推動作用，也是全體基層審計人員的信譽和榮譽所在。良好的基層審計公信力建設(shè)對于強(qiáng)化基層審計人員的審計積極性與工作滿足度都十分重要；第二，基層審計機(jī)關(guān)審計公信力建設(shè)是履行其經(jīng)濟(jì)鑒證功能的前提條件。審計的關(guān)鍵職能便是經(jīng)濟(jì)鑒證，也就是作為不直接參與經(jīng)濟(jì)活動的中介方，以公正、客觀的立場，通過專業(yè)知識對經(jīng)濟(jì)活動里有關(guān)信息之可靠性進(jìn)行判斷與驗證，然后借此得出必要的結(jié)論；第三，基層審計機(jī)關(guān)審計公信力被視作審計行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)。一旦公信力缺失、信譽崩潰，就會導(dǎo)致審計行業(yè)出現(xiàn)災(zāi)難性后果。事實上，任何一次審計行業(yè)信譽的滑坡，都會造成長期無法修復(fù)的斷痕，即便經(jīng)過多年的審計行業(yè)的共同努力也難以完全恢復(fù)?？梢?，對基層審計機(jī)構(gòu)來說，構(gòu)建公信力是十分必要的。

二、基層審計機(jī)關(guān)審計公信力缺失的成因分析

在基層審計機(jī)關(guān)中，審計公信力越強(qiáng)，政府就越會在決策時采納更多的意見和建議，這對審計工作的發(fā)展和政府工作的推進(jìn)都大有好處。作為一類特殊的公信力，基層審計機(jī)關(guān)公信力表現(xiàn)在贏得公眾信任的程度與水平方面，公眾被視作信任的主體。

（一）政府內(nèi)審角色地位的影響

在現(xiàn)行體制下，基層審計機(jī)關(guān)的審計工作與政府的“內(nèi)部審計”十分相似，而實際上，內(nèi)部審計以服務(wù)管理者的訴求為宗旨。比如，應(yīng)該審計什么部門、審計哪些方面和事項，以及審計的重點如何確定等。此外，對存在的問題如何披露和如何處置等，均要聽取政府領(lǐng)導(dǎo)的意見，只有在受到干預(yù)之后，才能讓審計工作順利進(jìn)行，這使得基層審計工作失去了權(quán)威性與公正性。部分地方領(lǐng)導(dǎo)對基層審計工作存在明顯顧忌，還有部分地方領(lǐng)導(dǎo)忽視基層審計工作的重要性，不但不重視不支持，還會設(shè)置很多障礙，在出現(xiàn)了問題之后，處罰被批評代替、批評被鼓勵代替。這種本末倒置的情況極大削弱了基層審計機(jī)關(guān)的公信力。更重要的是，除審計工作人員外，社會公眾也會對此有看法。比如，會認(rèn)為基層審計人員形同虛設(shè)，代替國家行審計之事，卻要看領(lǐng)導(dǎo)的臉色等，審計作用的發(fā)揮程度也就可想而知了。

（二）自由裁量權(quán)濫用的限制

在基層審計實踐中，有關(guān)權(quán)力的利用問題長期困擾著基層審計人員的行為，甚至?xí)徲嬋藛T的思維與審計工作的正常開展造成長期困擾。這樣，基層審計機(jī)關(guān)原本應(yīng)該依法做出的審計決定，就會在上級壓力的作用下而被迫和審計對象進(jìn)行談判并最終選擇妥協(xié)，無論是審計結(jié)論還是審計處理意見較之于普通法規(guī)都明顯偏輕。更嚴(yán)重的是，由此會引發(fā)審計對象、審計機(jī)關(guān)和審計人員之間的對立情緒，產(chǎn)生僥幸心理與攀比心理，最終讓審計工作與公正、公平、公開的原則相背離，嚴(yán)重時會影響到基層審計機(jī)關(guān)的威信。

（三）現(xiàn)行管理體制的制約

基層審計機(jī)關(guān)的公信力的信任主體是多層次、復(fù)雜化的集合體，不論是政府治理系統(tǒng)、審計對象亦或是媒體和納稅人，均能對這種集成的審計機(jī)關(guān)公信力產(chǎn)生直接或者間接影響?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)不論是人權(quán)、物權(quán)還是財權(quán)都會受當(dāng)?shù)卣目刂坪拖拗?。審計在反映問題的過程中需要考慮到當(dāng)?shù)卣睦媾c政府的意愿，如此一來，部分涉及政府和組成部門的一些問題，就會在審計實踐中進(jìn)行“技術(shù)處理”。此外，基層審計機(jī)關(guān)還會受到政府和本級人大常委會的影響。基層政府領(lǐng)導(dǎo)會對審計工作進(jìn)行干預(yù)，部分重大違法違規(guī)問題會被刪除，對于那些引發(fā)質(zhì)詢或者對基層政府行為有意見的問題，尤其是當(dāng)查出的問題與國家和地方利益掛鉤時，就可能從自身利益出發(fā)，以不正當(dāng)?shù)氖侄螌鶎訉徲嬤M(jìn)行打壓。

（四）整改行為對基層審計功能的削弱

近年來，從統(tǒng)計的基層審計結(jié)果來看，還存在部分問題屢查屢犯的情況，一些單位與部門對基層審計查出的問題并不整改，后續(xù)運行的情況仍不容樂觀。審計對象中的領(lǐng)導(dǎo)以及財務(wù)人員對基層審計的認(rèn)識缺位，加之財經(jīng)法制意識不足，難以自覺主動地執(zhí)行基層審計的任務(wù)和決定，在實際工作中存在違背審計職業(yè)道德的問題，比如，避重就輕、拖延敷衍、蒙混過關(guān)等。還有一些基層審計人員會有意識地開展選擇性整改工作，對于一些急需改正的問題選擇忽視和不理會?？墒牵捎诨鶎訉徲嬋藛T的缺乏，對出現(xiàn)的問題無法做到全面檢查核實，只能停留在審計的初級階段，審計效果也就可想而知了。此外，一些基層審計機(jī)關(guān)并沒有建立健全有關(guān)整改工作制度的規(guī)定與具體實施意見，單純依靠基層審計機(jī)關(guān)的力量去查存在的問題。這樣，也就消弱了基層審計機(jī)關(guān)的執(zhí)行力與公信力。

三、新時期基層審計機(jī)關(guān)審計公信力的重構(gòu)

基層審計作為國家政權(quán)行為的重要方面，擔(dān)負(fù)著為改革開放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的任務(wù)，尤其是在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和財經(jīng)紀(jì)律方面，能夠促進(jìn)改革與經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。因此，解決基層審計機(jī)關(guān)公信力的缺失狀況，提升基層審計的執(zhí)行力和公信力，就顯得十分重要。為此，除了要構(gòu)建清正廉潔的審計隊伍、給出切實可行的審計建議外，還應(yīng)通過全面獨立審計突破內(nèi)審格局、施行客觀公正的基層審計，最大限度地發(fā)揮基層審計機(jī)關(guān)公信力。

（一）構(gòu)建清正廉潔的審計隊伍

為提升基層審計機(jī)關(guān)的公信力，首先要在思想防線上做出積極努力，保證基層審計人員的審計行為能夠?qū)疱X免疫，防止在和金錢直接打交道的過程中出現(xiàn)思想放松的情況。在審計實踐中，要對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的切身利益做出積極回應(yīng)，而不是針對人民群眾關(guān)心關(guān)注的問題避重就輕。此外，要樹立基層審計隊伍的清正廉潔形象，讓附加行為更加合理得當(dāng)，在審計工作中，無論是基層審計人員還是其他管理者和領(lǐng)導(dǎo)者，其一言一行都應(yīng)在服務(wù)對象的關(guān)注與評價中表現(xiàn)得體，以此規(guī)范基層審計的附加行為。

（二）給出切實可行的審計建議

在基層審計實踐中，為當(dāng)?shù)卣峁徲嬕庖娬诒粡V泛接受與重視?？墒窃跒閷徲媽ο蠛蜕鐣娞峁徲嫿ㄗh層面，即便審計報告內(nèi)容涉及審計建議部分，但由于審計自身不具備法律效力或者經(jīng)濟(jì)利益沒有引起重視，使得審計報告在實踐中出現(xiàn)了很多應(yīng)付性的意見和建議，審計對象也沒有對其認(rèn)真對待。為此，基層審計機(jī)關(guān)需要在思想上強(qiáng)化對審計建議的重視，在行動方面為審計對象提供切實可行的審計主張，要讓審計對象能夠認(rèn)識到借助審計建議完善各項管理和運營模式的益處，強(qiáng)化其對基層審計機(jī)關(guān)的認(rèn)同感與信任度。

（三）通過全面獨立審計突破內(nèi)審格局

基層審計機(jī)關(guān)應(yīng)擺脫“內(nèi)審機(jī)構(gòu)”的約束，在人、財、物等方面要與當(dāng)?shù)卣g保持獨立，無論是上級領(lǐng)導(dǎo)還是上級審計部門，都不應(yīng)對其獨立性進(jìn)行破壞。也就是說，基層審計機(jī)關(guān)應(yīng)全面去除地方政府的制約與干預(yù)，始終保持審計工作的客觀性和獨立性。為此，基層審計機(jī)關(guān)要進(jìn)一步發(fā)揮審計監(jiān)督的職能，通過明確審計工作的重心，不斷提升審計工作的成效，緊跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，始終圍繞社會穩(wěn)定和社會公眾關(guān)注的問題確定審計范圍和審計對象，保證審計監(jiān)督重點和經(jīng)濟(jì)工作中心相吻合。這樣，才能把握問題的實質(zhì)，保證基層審計不偏離正確方向，讓審計職能能夠得以真正發(fā)揮，強(qiáng)化基層審計機(jī)關(guān)的公信力。

（四）施行客觀公正的基層審計

為了保證基層審計機(jī)關(guān)的審計行為客觀公正，審計人員在開展審計業(yè)務(wù)的過程中需要嚴(yán)格遵循正確的指導(dǎo)思想和社會主義核心價值觀，始終將依法審計和服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合在一起，而不是把兩者對立起來，更不應(yīng)按照部門利益和小集團(tuán)利益的形式對審計工作進(jìn)行謀劃，防止出現(xiàn)錯誤的審計指導(dǎo)思想，致使審計工作出現(xiàn)偏差。為此，需要認(rèn)真落實與基層審計工作相關(guān)的行為規(guī)范，保證審計行為客觀公正。同時，要強(qiáng)化基層審計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與思想道德教育，對出現(xiàn)的錯誤要進(jìn)行認(rèn)真反思，對有悖審計道德的行為要予以糾正。這樣，才能促進(jìn)基層審計行為的規(guī)范化建設(shè)，提升基層審計機(jī)關(guān)的社會公信力和影響力。

四、結(jié)語

對基層審計機(jī)關(guān)來說，其公信力主要體現(xiàn)在地方政府、審計服務(wù)對象與社會公眾對審計機(jī)關(guān)的信任程度方面?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)一般會受到當(dāng)?shù)卣男湃闻c依賴，政府也會對其相關(guān)工作給予重視和期望。這一過程中，如果審計對象能夠接受與認(rèn)可基層審計機(jī)關(guān)的審計工作，就會增強(qiáng)基層審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果的權(quán)威性與公信力。但是，一旦基層審計機(jī)關(guān)被當(dāng)?shù)卣吘壔?，那么無論是審計過程還是審計結(jié)果都會遭受質(zhì)疑，繼而陷入被動局面。

（作者單位：南陽師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院）