關(guān)于利用投資基金推動國資國企改革的思考

繆文全+劉旸+王景成

基金是混合所有制經(jīng)濟的典型實現(xiàn)形式，近年來，各地相繼成立國企改革發(fā)展基金，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作”原則，以國有資本為引導(dǎo)，撬動社會資本參與國企改革，為國有企業(yè)規(guī)范治理、產(chǎn)業(yè)并購、股權(quán)融資、債務(wù)處理等提供支持。在此背景下，研究分析各地國企改革發(fā)展基金的成立、運行情況具有重要的現(xiàn)實意義。

一、各地國企改革發(fā)展基金的成立及運行

（一）中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金

中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金于2016年9月在北京成立，首期募集資金1310萬元。其中，中國誠通控股集團有限公司作為主發(fā)起人出資300億元，中國郵政儲蓄銀行股份有限公司等出資1010億元。該基金重點投資央企轉(zhuǎn)型升級重大項目、有利于國家利益的重大戰(zhàn)略性項目、央企產(chǎn)業(yè)并購項目，以及協(xié)助企業(yè)退出無互補性和低協(xié)同性的業(yè)務(wù)。區(qū)別于以往政府主導(dǎo)、央企直接投資的投融資模式，中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金實施的是更加市場化和公司化治理的新型投融資模式。中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金先后參與了中國國際航空股份有限公司、中國電力建設(shè)股份有限公司、中國中冶股份有限公司等央企的增發(fā)項目，有效服務(wù)了央企及國有骨干企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級、管理優(yōu)化和資產(chǎn)對接。

（二）深圳國調(diào)招商并購股權(quán)投資基金

深圳國調(diào)招商并購股權(quán)投資基金成立于2017年4月，由深圳市政府投資引導(dǎo)基金、中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、鹽田區(qū)國有資本投資管理有限公司等共同出資設(shè)立。基金首期規(guī)模352.57億，重點圍繞國企混合所有制改革、并購重組、成長型企業(yè)等方向進行投資。作為深圳市政府出資設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，深圳國調(diào)招商并購股權(quán)投資基金將以資本為紐帶，重點關(guān)注央企、國企的混合所有制改革投資機會，通過產(chǎn)業(yè)并購和價值再塑服務(wù)于深圳市屬國有企業(yè)改革，吸引人才、技術(shù)、管理方式等資源落地深圳，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）山東國惠改革發(fā)展基金和山東聚贏產(chǎn)業(yè)基金

山東國惠改革發(fā)展基金于2016年1月成立，基金總規(guī)模200億，采用母子基金架構(gòu)。母基金由山東省國資委、山東省魯信投資控股集團有限公司等共同出資，已募集60億元，以設(shè)立各類子基金的形式，預(yù)計到2017年年底可形成千億規(guī)模。山東國惠改革發(fā)展基金是山東省專門為推動國有企業(yè)混合所有制改革進程成立的基金，按照“股權(quán)多元化、運作市場化、管理專業(yè)化”的原則，通過參股解決國企改革所需資金，推動國有企業(yè)實現(xiàn)股權(quán)多元化，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加速國資國企改革進程。

山東聚贏產(chǎn)業(yè)基金于2015年由山東省國有資產(chǎn)投資控股有限公司聯(lián)合中國信達資產(chǎn)管理股份有限公司組建。基金主要服務(wù)于省內(nèi)國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和行業(yè)整合。成立后，為促進國有資本保值增值和保障省屬國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)及經(jīng)營穩(wěn)定性，山東聚贏產(chǎn)業(yè)基金聯(lián)合社會資本先后參與了山東新華制藥股份有限公司、山東銀座股份有限公司等多個增發(fā)項目，有效推動了所投企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，同步引入的社會資本和員工持股計劃有利于進一步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和調(diào)動員工的積極性。

（四）廣東國有企業(yè)重組發(fā)展基金

廣東省國有全資企業(yè)和國有絕對控股企業(yè)戶數(shù)占比82%，集中了全省88%的國有資本。為推動省屬國有企業(yè)形成多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，2015年4月，廣東省組建了廣東國有企業(yè)重組發(fā)展基金?；鸢凑铡罢龑?dǎo)、企業(yè)參與、市場運作，支持創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、支持產(chǎn)業(yè)培育、支持證券化”原則，采用母子基金形式進行運作。母基金首期規(guī)模15億元中，廣東省政府安排財政出資3億元，7家省屬企業(yè)出資4.55億元，剩余部分由金融機構(gòu)出資。廣東國企重組發(fā)展基金成立后，先后設(shè)立了“粵電新能源產(chǎn)業(yè)并購”“粵水電清潔能源產(chǎn)業(yè)并購”“華隧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等多個子基金，對廣東廣新信息產(chǎn)業(yè)股份有限公司、國義招標(biāo)股份有限公司、廣東華金合金材料實業(yè)有限公司等12家省內(nèi)試點國有企業(yè)入股，同步實施員工持股并推動試點企業(yè)在新三板上市。通過引入戰(zhàn)略投資者、實施員工持股和國企發(fā)展基金入股，支持試點企業(yè)建立了規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)了管理團隊活力，開拓了企業(yè)發(fā)展空間。

（五）北京京國瑞國企改革發(fā)展基金

2014年12月，為推進市屬國資國企改革發(fā)展，降低改革成本，解決國企改革歷史遺留問題，北京市組建了京國瑞國企改革發(fā)展基金。該基金采用母子基金模式，募集規(guī)模400億元。其中，京國瑞基金為母基金，屬于半公益的政府引導(dǎo)基金，下設(shè)商業(yè)性的京國發(fā)基金和公益性的京國益兩只子基金。京國瑞基金采用有限合伙形式運行，參與市屬國企重大股權(quán)投資，向子基金京國發(fā)出資，以部分收益設(shè)立公益性的京國益基金。三只基金獨立運作，通過專業(yè)化管理、市場化配置，建立收益分配、反哺機制，互為支撐、互為補充、互為促進。京國瑞基金的成立是推進北京市市屬企業(yè)混合所有制改革的重要探索，其多次支持北京市屬企業(yè)的增資擴股和并購項目，為解決國企發(fā)展歷史負擔(dān)和資金籌措問題，進行了有效嘗試和創(chuàng)新。

二、改革發(fā)展基金對國企改革的推動作用

（一）為國企改革提供資金保障

國企改革單純依靠政府推動是不夠的，還需要雄厚的資金支持。國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，部分企業(yè)歷史負擔(dān)重、資金需求大、融資渠道少，存在“想調(diào)調(diào)不動、想轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不了”的突出現(xiàn)象。改革的落實需要龐大的資金支持，單純依賴財政資金難以實現(xiàn)。而基金具有資金集聚和撬動作用，有利于吸引社會資本，放大國有資本功能，同時還能實現(xiàn)財政資金的循環(huán)再生、滾動利用。通過成立國有資本改革引導(dǎo)基金，吸引社會資本，作為國企改革的啟動資金，有利于緩解財政壓力，減少政府投入和負擔(dān)，加快國企改革進程。

（二）為改革提供示范引領(lǐng)作用

當(dāng)前，由于資本量小、話語權(quán)小、顧慮多，民營企業(yè)對參與國企混合所有制改革存在觀望心態(tài)，通過國資改革基金進入國有企業(yè)撬動國資改革，可以消除社會資本參與國企混合所有制改革進入難、顧慮多等問題，同時，國資改革基金本身具有國資背景，這種身份能為改革前后基金與被投資企業(yè)的溝通合作帶來便利。此外，國企改革基金還可以以同股同權(quán)方式同步帶動國有企業(yè)員工持股，進一步激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力。

（三）為改革提供專業(yè)化、市場化服務(wù)

基金具有市場化、專業(yè)化運作優(yōu)勢，作為戰(zhàn)略投資者進入國有企業(yè)，可以運用專業(yè)的金融服務(wù)水平和公司治理經(jīng)驗對企業(yè)進行重整改革，實現(xiàn)對被投企業(yè)的專業(yè)決策、高效管理，促使被投企業(yè)徹底解決內(nèi)部人控制問題，完善法人治理機構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度。同時，政府在選擇基金管理人已事前增設(shè)了競爭性投資程序，基金引入了市場競爭機制，有利于克服原有體制機制的弊端。

（四）為國有企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供主輔分離服務(wù)

國有企業(yè)輔業(yè)資產(chǎn)通常屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)或盈利能力較差，國企改革基金除了以資本金方式支持企業(yè)主業(yè)發(fā)展外，還可以以公允價值承接輔業(yè)或非經(jīng)營性資產(chǎn)，助推企業(yè)聚焦主業(yè)。同時，還可利用專業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資和重組整合經(jīng)驗來挖掘輔業(yè)或非經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利潛力，通過對輔業(yè)中具備經(jīng)營潛力的資產(chǎn)進行整合，構(gòu)建完善的經(jīng)營機制，提高輔業(yè)競爭能力，從而打造新的經(jīng)營主體，進一步提高國有資產(chǎn)的增值保值率。

（五）有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的放大作用

目前，各地成立的國企改革發(fā)展基金大多具備引導(dǎo)屬性。根據(jù)十八大國有企業(yè)改革需要堅持有進有退、有所為有所不為的政策精神，一方面，要引導(dǎo)國有資本從不具備競爭優(yōu)勢、產(chǎn)能過剩的行業(yè)和領(lǐng)域退出。另一方面，國企改革發(fā)展基金還可以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)培育、孵化功能，通過積極放大社會資本，引導(dǎo)資本投向和培育新能源、新材料、智能裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

三、建議

（一）加大國企資本金以基金方式注入企業(yè)的比例

充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，加快成立國企改革發(fā)展基金，改變現(xiàn)行“撒胡椒面”的方式。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需要和國企改革發(fā)展任務(wù)及時進行調(diào)整，更多的以基金的方式注入企業(yè)，引領(lǐng)社會資本投向重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、科技進步等領(lǐng)域，帶動國有企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強國有資本影響力。

（二）推動國企經(jīng)營團隊作為基金一般合伙人

積極引入國企經(jīng)營團隊作為一般合伙人參與基金出資，引導(dǎo)和鼓勵經(jīng)營團隊對基金投入增量資金，推動經(jīng)營者由“員工”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”，提高經(jīng)營團隊積極性和主動性，降低監(jiān)管和溝通成本。通過出資人、基金、經(jīng)營者利益高度一致，發(fā)揮最大能動性，在機制上解決參與各方混改動力不足和績效激勵不足的難題。

（三）協(xié)調(diào)基金政策目標(biāo)與社會資本逐利性之間的關(guān)系

出于推動國企改革進程、實現(xiàn)特定經(jīng)濟目標(biāo)的目的，政府一般會對基金的投資領(lǐng)域和地域做出約束性規(guī)定。而如果所限定區(qū)域和領(lǐng)域內(nèi)項目數(shù)量少、質(zhì)量不高就會對社會資本的逐利形成影響。建議可以參考京國瑞國企改革發(fā)展基金的分級分層設(shè)置方式，將子基金分設(shè)為公益性和商業(yè)性，建立子基金層面的反哺機制。同時，可以通過調(diào)整政府出資的讓利比例調(diào)動社會資本的積極性。

（四）完善對改革發(fā)展基金的考核激勵機制

統(tǒng)籌考慮改革發(fā)展基金的社會效應(yīng)和投資效益，設(shè)立全方位投資績效考核體制，從多維度對相關(guān)人員進行考核。對基金配套實施市場化激勵約束優(yōu)勢，嘗試通過超額收益分成、業(yè)績獎勵、項目跟投等手段有效實現(xiàn)對管理人的激勵約束。適當(dāng)改善發(fā)展基金從業(yè)人員的薪酬待遇，給予必要的獎勵或補貼等，吸引、培養(yǎng)、留住高水平的專業(yè)人才。

（五）強化基金運作的產(chǎn)業(yè)鏈思維

國企改革發(fā)展基金的運作不應(yīng)該只局限于單個國有企業(yè)的改革，還應(yīng)該強化產(chǎn)業(yè)鏈思維，發(fā)揮基金在區(qū)域內(nèi)的影響力，建立良好的產(chǎn)業(yè)運作能力，幫助國有企業(yè)增優(yōu)勢、補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)。一方面通過橫向并購，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低生產(chǎn)成本和提升上下游議價能力；另一方面通過產(chǎn)業(yè)鏈整合，補齊發(fā)展短板，增強改革企業(yè)的綜合競爭力，力爭實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展效應(yīng)。

（作者單位：河南農(nóng)開產(chǎn)業(yè)基金投資有限責(zé)任公司）