政府信息資源共享模式的域外經(jīng)驗(yàn)

胡元姣

2017年5月3日，國務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，對(duì)政府信息共享進(jìn)行了總的框架設(shè)計(jì)。作為一種未來社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源設(shè)施構(gòu)架，政府信息共享是政府精細(xì)化管理和精準(zhǔn)化服務(wù)的重要途徑，是政府開展智能管理與智慧服務(wù)的前提。政府信息共享的有效實(shí)現(xiàn)直接指向政府治理方式的創(chuàng)新而非技術(shù)創(chuàng)新，如何定位政府在信息共享中的角色，如何回應(yīng)社會(huì)需求，如何與社會(huì)資源進(jìn)行互動(dòng)，成為政府信息共享的核心問題。在全球范圍內(nèi)，提高政府?dāng)?shù)據(jù)共享利用以提升政府治理能力、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新的“數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)”已成為普遍趨勢(shì)，西方發(fā)達(dá)國家早已著手實(shí)施政府信息共享戰(zhàn)略，形成了相對(duì)完善與成熟的機(jī)制模式。

一、規(guī)則設(shè)計(jì)先行——法律和政策準(zhǔn)備充分

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，部署信息資源共享戰(zhàn)略。政府信息共享最初源于美國，后來被廣泛應(yīng)用于歐美國家，成為政府治理模式改革的國際趨勢(shì)。作為全球開放政府信息共享的領(lǐng)導(dǎo)者，美國在政府信息開放共享的理念和行動(dòng)上一直處于領(lǐng)先地位。2009 年 1 月，奧巴馬簽署《透明與開放的政府備忘錄》，明確“聯(lián)邦信息就是全民信息”，隨后又出臺(tái)《數(shù)字化政府：建設(shè)21世紀(jì)服務(wù)美國公眾的信息平臺(tái)》《開放數(shù)據(jù)政策——將信息作為資產(chǎn)進(jìn)行管理》《實(shí)現(xiàn)政府信息公開化和機(jī)器可讀取化總統(tǒng)行政命令》等配套文件；2015年7月，聯(lián)邦政府又頒布了《第三份開放政府國家行動(dòng)計(jì)劃》：“要加強(qiáng)聯(lián)邦政府與其他創(chuàng)新主體的合作，開發(fā)出更多的高價(jià)值數(shù)據(jù)集和可視化工具，滿足公眾的需要?！边@一系列政策文件從管理框架、利用標(biāo)準(zhǔn)、資源的開放性和可操作性方面進(jìn)行了一整套的共享體系設(shè)計(jì)。

英國、歐盟、澳大利亞等國家也相繼推動(dòng)政府信息共享政策和相關(guān)策略的制定，如2010年歐盟制定《數(shù)字議程》，2012年英國發(fā)布《開放數(shù)據(jù)白皮書》，2012年日本推行《電子政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略》。這些政策從頂層設(shè)計(jì)上、從國家戰(zhàn)略上為政府信息共享謀篇布局提供保障。另有一些亞太地區(qū)的國家，如菲律賓、新加坡也著手開展了戰(zhàn)略部署，以期通過建立一個(gè)超越政府級(jí)別的信息共享系統(tǒng)來重新理解和建構(gòu)政府與公民之間的關(guān)系。

完善配套法律，保障信息共享戰(zhàn)略實(shí)施。為應(yīng)對(duì)信息共享可能帶來的用戶隱私和安全問題，一些國家及時(shí)更新原有法律或制定新的網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)法律，為信息的開放共享和利用提供完備的法律保障。美國白宮頒布的《抓住機(jī)遇、守護(hù)價(jià)值白皮書》中，專門梳理了美國信息共享中的隱私保護(hù)和立法，明確信息共享的邊界，筑牢信息共享的安全圍欄。加拿大先后頒布《信息獲取法》《信息獲取政策》《信息獲取法管理》，對(duì)信息共享的種類范圍、信息保護(hù)對(duì)象及信息共享機(jī)構(gòu)職責(zé)等詳細(xì)繁雜的內(nèi)容作出全面的規(guī)范和指導(dǎo)。澳大利亞明確規(guī)定政府和企業(yè)收集公民信息時(shí)必須服從一系列的法律規(guī)定，如1999年的電子交易法案、2001年的情報(bào)服務(wù)法案等。這些配套法律為建立一個(gè)有效的安全的信息庫提供了充分的保障。

二、數(shù)據(jù)有效供給及使用——建立以數(shù)據(jù)門戶為基礎(chǔ)的共享平臺(tái)

（一）通過合理的數(shù)據(jù)群框架設(shè)計(jì)，提供一站式數(shù)據(jù)服務(wù)

“數(shù)據(jù)群”是指將從不同機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)，整合到一個(gè)大主題下，是各國普遍采用的數(shù)據(jù)管理方式。數(shù)據(jù)群以數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)格式等為分類依據(jù)，方便用戶快捷查找定位數(shù)據(jù)信息。美國在 2009 年開通www.data.gov數(shù)據(jù)網(wǎng)站。至今， data.gov共享的數(shù)據(jù)集已經(jīng)由最初的47個(gè)增加至195782個(gè)，涉及186個(gè)部門機(jī)構(gòu)，建立了農(nóng)業(yè)、教育、能源、健康、法律、消費(fèi)者等17個(gè)不同類型的數(shù)據(jù)群。數(shù)據(jù)群成為有效采集數(shù)據(jù)、整合數(shù)據(jù)、更新數(shù)據(jù)以及利用數(shù)據(jù)的重要方式，是數(shù)據(jù)門戶可持續(xù)發(fā)展的核心。

（二）通過多元化的資源呈現(xiàn)方式，最大限度保障數(shù)據(jù)的易獲得性

一是標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)格式。數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化是指對(duì)數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編碼。數(shù)據(jù)資源作為一種可以被捕捉、描述、檢索、獲取、分享、利用及復(fù)用的戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的易訪問性和易獲得性成為實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的重要途徑。而數(shù)據(jù)格式的標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)共享數(shù)據(jù)易訪問性的前提。

二是易行的使用規(guī)則。美國www.data.gov平臺(tái)制定了共享信息庫上傳手冊(cè)和共享信息手冊(cè)，明確各項(xiàng)規(guī)則，便于使用者、開發(fā)者和政府人員對(duì)數(shù)據(jù)及其使用上達(dá)成共識(shí)，互通性、可操作性更強(qiáng)。歐盟數(shù)據(jù)門戶（European Data Portal）為了幫助用戶能用不同語言讀取數(shù)據(jù)，專門建立了一個(gè)多語言檢索界面，還使用了機(jī)器翻譯技術(shù)的重要數(shù)據(jù)描述符。此外，美國、英國、歐盟等數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站均提供數(shù)據(jù)的可視化服務(wù)和分析工具，幫助使用者分析理解。

三是靈活的利用方式。信息共享通過程序接口（API）可以直接獲得所需后臺(tái)數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)信息的復(fù)用性、耦合性、擴(kuò)展性。歐美等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)均提供應(yīng)用程序接口，便于用戶或第三方開發(fā)者進(jìn)行分析、綜合與集成，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交叉、可視化和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)發(fā)布等。

三、用戶為中心——回應(yīng)社會(huì)需求，注重社會(huì)協(xié)同

政府信息作為一種寶貴的資源，它的開發(fā)利用需要有多元的社會(huì)需求和應(yīng)用技術(shù)，需要全社會(huì)主體的共同參與，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)性增值最大化。這種參與體現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)日常維護(hù)和管理、信息開發(fā)利用上的多元社會(huì)主體主動(dòng)參與。

突破信息孤島，各部門協(xié)同共享?？绮块T、跨地域、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享整合是數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮的前提。美國商務(wù)部、聯(lián)邦住房金融局、國家氣象局、美國人口普查局等機(jī)構(gòu)將各自所擁有的信息進(jìn)行整合梳理，發(fā)布在美國最大的城市數(shù)據(jù)網(wǎng)站City-data.com上。該網(wǎng)站涵蓋了美國所有城市的人口、氣象、生活成本、犯罪率等詳細(xì)信息，為民眾提供盡可能詳盡的生活指南。用戶登錄該網(wǎng)站即可找到自己所需的各種信息，包括城市最新的房地產(chǎn)價(jià)格和銷售趨勢(shì)圖、人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、各地方新聞鏈接、城市之間各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比等，這是政府之間合作的典范。

鼓勵(lì)公眾參與，建立用戶互動(dòng)機(jī)制。美國、英國、歐盟等絕大多數(shù)的政府信息共享平臺(tái)都設(shè)置了專門的用戶反饋通道，建立了博客、信息定制和信息交流服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)門戶采取用戶友好型設(shè)計(jì)，不僅具有提交數(shù)據(jù)集、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的請(qǐng)求，還可以與Youtube、Facebook、Twitter等多個(gè)社區(qū)網(wǎng)站鏈接和共享信息。

四、結(jié)語

從西方發(fā)達(dá)國家政府信息共享的經(jīng)驗(yàn)來看，信息共享機(jī)制建立是政府最基本和根本的職能性制度機(jī)制，主要包括制定共享信息資源的原則、策略與具體政策，建立信息共享和使用機(jī)制，并以此來設(shè)計(jì)具有可操作性的共享路徑。有效的反饋機(jī)制建立是政府?dāng)?shù)據(jù)共享良性運(yùn)行的標(biāo)志，是開放共享本質(zhì)的特征——政府與社會(huì)的協(xié)作共享，公眾、研究者和社會(huì)組織，特別是企業(yè)參與開發(fā)公共數(shù)據(jù)，是政府?dāng)?shù)據(jù)效益最大化的必要過程。

對(duì)于我國而言，在推動(dòng)政府信息開放共享方面也做出了一些實(shí)踐探索，相繼出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等一系列部署文件，部分地方政府在開放共享數(shù)據(jù)等方面已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。但是從總體來看，與發(fā)達(dá)國家開展的全方位、多層次、多形式的信息共享戰(zhàn)略相比，我國的政府信息共享仍面臨信息孤島問題未解決、部門配合意愿不高、共享開放的數(shù)據(jù)價(jià)值低和數(shù)據(jù)更新滯后等諸多問題。如何設(shè)計(jì)有效的機(jī)制模式實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享化效果，釋放“數(shù)據(jù)紅利”，國外實(shí)踐模式為我國政府信息資源共享機(jī)制的建構(gòu)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位：江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)）