貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀及存在問題

王之明 李海英 安宏鋒 龔 偉(貴州省環(huán)境監(jiān)測中心站，貴陽 550081)

貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀及存在問題

王之明 李海英 安宏鋒 龔 偉
(貴州省環(huán)境監(jiān)測中心站，貴陽 550081)

國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核是評估中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果的一個重要方法。目前貴州省已有36個縣域納入國家考核名單。本文就貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作開展現(xiàn)狀與存在問題進(jìn)行分析與探討。

國家重點生態(tài)功能區(qū)；考核；現(xiàn)狀；貴州

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)[2010]46號)，國家重點生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域[1]。為加強(qiáng)國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)在防風(fēng)固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)方面的功能，自2008年開始，中央財政啟動了國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，對位于國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣級政府給予一般性財政轉(zhuǎn)移支付資金。根據(jù)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果，中央財政對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域轉(zhuǎn)移支付資金額度實施調(diào)節(jié)，應(yīng)用資金獎懲機(jī)制，實現(xiàn)獎勵和約束并舉，使生態(tài)補償更加合理[2]。從2009年開始，環(huán)保部、財政部聯(lián)合開展了國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價與考核專項工作[3]。截止2016年，納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域達(dá)725個，分布在河北、山西、內(nèi)蒙古等28個省份，累計下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金近3100億元。

貴州省被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的縣域總共有36個，2016年貴州省被考核縣共獲得中央財政撥付的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金近21億元。

1 貴州省考核范圍和內(nèi)容

貴州省被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的縣域全部分布于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)功能類型均屬于水土保持類型。36個被考核縣分屬除省會貴陽市以外的八個市(州)(表1)，占全省國土面積的 50.22%。

表1 貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域名單(截止2016年)

國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價考核指標(biāo)分為技術(shù)評價指標(biāo)和調(diào)節(jié)指標(biāo)兩部分(表2)。技術(shù)評價指標(biāo)由自然生態(tài)指標(biāo)和環(huán)境狀況指標(biāo)組成，分為水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等四類生態(tài)功能類型，根據(jù)被考核縣所屬的生態(tài)功能類型選擇相應(yīng)的技術(shù)評價指標(biāo)進(jìn)行考核。調(diào)節(jié)指標(biāo)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理、無人機(jī)遙感抽查以及人為因素引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件三部分[4-5]。

表2 水土保持型國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價考核指標(biāo)體系

為了突出地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得的成效，消除自然條件導(dǎo)致的考核結(jié)果差異，考核工作采用綜合指數(shù)法評價縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，考核結(jié)果體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動態(tài)變化值(ΔEI)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的分級標(biāo)準(zhǔn)按照數(shù)值大小分為“變好”、“基本穩(wěn)定”和“變差”三個等級，并且將變好、變差進(jìn)一步細(xì)分為“輕微”、“一般”和“明顯”三類，最終形成了三等七類的考核標(biāo)準(zhǔn)，財政部門以此作為每年度中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)節(jié)主要依據(jù)。

2 貴州省考核工作現(xiàn)狀

貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作是在環(huán)保部、財政部的統(tǒng)一部署下，由省級環(huán)保部門和財政部門聯(lián)合組織實施，具體包括下達(dá)國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價與考核工作方案，組織技術(shù)培訓(xùn)，現(xiàn)查核查，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量控制，數(shù)據(jù)省級審核及編寫省級審核報告。

貴州省考核工作自2011年啟動以來經(jīng)過五年多的實踐與探索，省級考核工作進(jìn)展順利，取得了較為明顯的成效。

2.1 逐漸建立起考核工作機(jī)制

通過近五年的考核實踐，基本建立了各項工作的組織關(guān)系，明確了國家、省級和縣級責(zé)任分工，建立起定期考核評估工作機(jī)制，形成了“縣級自查自報、省級審核把關(guān)、國家審核評價、專家現(xiàn)場核查”的操作模式。

省級管理層面，省環(huán)保廳與省財政廳聯(lián)合印發(fā)考核工作實施方案，共同組織開展每年的考核工作，具體為省財政廳負(fù)責(zé)指導(dǎo)行政區(qū)內(nèi)考核工作，開展數(shù)據(jù)審核和現(xiàn)場核查等工作，研究制定省級重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，落實考核結(jié)果的應(yīng)用。省環(huán)保廳負(fù)責(zé)組織實施行政區(qū)內(nèi)監(jiān)測評價與考核工作，組織完成考核縣域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務(wù)；負(fù)責(zé)考核縣域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和現(xiàn)場核查，開展工作培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)匯總(審核)等；向環(huán)境保護(hù)部提交本省(區(qū)、市)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作報告。

被考核縣級人民政府按照國家、省級財政和環(huán)境保護(hù)主管部門的有關(guān)要求，負(fù)責(zé)本縣域自查工作。按考核要求及時開展環(huán)境監(jiān)測工作，填報相關(guān)數(shù)據(jù)、資料，編寫自查報告，保障相關(guān)工作經(jīng)費，并對監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和自查報告的規(guī)范性、完整性負(fù)責(zé)。

2.2 縣級政府思想認(rèn)識的轉(zhuǎn)變

國家重點生態(tài)功能區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付從2008年開始，作為一般性財政轉(zhuǎn)移支付，該項資金在使用上較其它專項資金限制較少，主要可用于地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善民生方面[6]，包括污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、退耕還林、污染減排、可再生能源和其它民生改善支出等項目，但不得用于樓堂館所及形象工程和競爭性領(lǐng)域。而2014年以前，國家對轉(zhuǎn)移支付資金用途缺少考核評估，加之貴州省被列入國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣域多為貧困縣，縣級政府將該筆資金主要用于民生保障方面，在環(huán)境保護(hù)方面投入明顯不足。隨著2011貴州省考核工作的深入開展，縣級政府對國家考核工作態(tài)度完成了由最初的被動接受、消極應(yīng)付到現(xiàn)在的積極按照國家和省里的相關(guān)要求組織開展考核的轉(zhuǎn)變。由于中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付實行“注重激勵，強(qiáng)化約束”原則，加大了轉(zhuǎn)移支付與考評結(jié)果掛鉤的獎懲力度，縣級政府逐步認(rèn)識到，作為限制級開發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)，良好的生態(tài)環(huán)境也是生產(chǎn)力，只有保護(hù)好生態(tài)環(huán)境才能享受到更多的中央轉(zhuǎn)移支付資金，并且主動加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，提升環(huán)境監(jiān)管水平和地方政府基本公共服務(wù)保障能力，努力改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2.3 縣級環(huán)境監(jiān)管能力的提升

貴州省地處我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財力有限，考核工作啟動之初，縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍存在著技術(shù)人員短缺、業(yè)務(wù)用房緊張、儀器設(shè)備老化、環(huán)境監(jiān)管業(yè)務(wù)運行經(jīng)費不足等問題，基本上都不能獨自完成各自縣域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作。經(jīng)過近些年的縣域考核，縣級財政加大了對環(huán)境監(jiān)管能力的投入，很多縣實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測站從無到有，從弱到強(qiáng)，逐步克服困難并解決問題，環(huán)境監(jiān)測能力得到顯著提高。目前，在全省36個被考核縣域中，所有的縣均已建成環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)與貴州省環(huán)境監(jiān)測中心站聯(lián)網(wǎng)；18個縣域具備了開展各自境內(nèi)(或部分)考核斷面水質(zhì)和污染源企業(yè)環(huán)境監(jiān)督性監(jiān)測能力。

2.4 開展現(xiàn)場核查，強(qiáng)化省級監(jiān)督指導(dǎo)

縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的責(zé)任主體是縣級政府，但考核材料和數(shù)據(jù)報送涉及環(huán)保、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改、財政和統(tǒng)計等眾多部門，需要各部門的落實和配合。按照國家的考核工作方案，省環(huán)保廳每年均隨機(jī)抽取一定比例的被考核縣開展省級現(xiàn)場核查工作，采取問題導(dǎo)向核查和專項核查的形式，針對往年省級審核中發(fā)現(xiàn)的縣域考核材料中出現(xiàn)的不足，帶著問題去核查[7]，以推動縣級政府更好地做好考核工作。

通過這些年的現(xiàn)場核查：(1)進(jìn)一步宣貫國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要意義，解讀國家最新考核方案和政策，督促地方政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，更好地用好轉(zhuǎn)移支付資金；(2)監(jiān)督檢查主要污染源和公共環(huán)保設(shè)施的運行狀況，生態(tài)工程建設(shè)落實程度，核查上報數(shù)據(jù)的原始支撐材料；(3)強(qiáng)化對地方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實驗室質(zhì)量控制的監(jiān)督，確保上報數(shù)據(jù)真實、有效。

3 存在的問題

縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善是一個長期緩慢的過程[8]。雖然近幾年通過中央轉(zhuǎn)移資金的撥付和考核，貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作取得一定積極成果，但仍存在一些問題需要逐步解決。

3.1 管理層面上，部門間協(xié)作不深入

省級層面上，省級環(huán)保廳與財政廳協(xié)作不夠深入細(xì)致。雖然兩個部門每年聯(lián)合印發(fā)《考核方案》，但財政部門并未深入?yún)⑴c和指導(dǎo)省內(nèi)現(xiàn)場核查工作，未建立起省內(nèi)的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的分配、使用制度，不利于引導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付資金最大程度的發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用和考核工作的進(jìn)一步推進(jìn)。

3.2 技術(shù)層面上，縣級監(jiān)測能力亟待提高

環(huán)境監(jiān)測是度量環(huán)境質(zhì)量的“標(biāo)尺”，是環(huán)境管理的“耳目”。縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作的核心內(nèi)容是監(jiān)測和評價縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在貴州省被考核縣域中，雖然有約50%縣域已逐漸具備一定的基本監(jiān)測能力，但大多數(shù)均不具備有機(jī)污染物分析測試能力，距離國家要求的對境內(nèi)環(huán)境質(zhì)量“測得準(zhǔn)”、“說得清”還有一定差距[9]。建議縣級人民政府繼續(xù)加強(qiáng)對縣級環(huán)境監(jiān)測能力的重視程度，加大投入，做好人員培訓(xùn)和技術(shù)人才引進(jìn)工作。

3.3 資金下達(dá)上，轉(zhuǎn)移支付資金總量不足

貴州省36個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域大多數(shù)地處山區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，工業(yè)少，地方財力弱，86%的縣為國家級貧困縣。由于不能夠進(jìn)行高強(qiáng)度工業(yè)開發(fā)，加上生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)資金需求大，資金缺口較為突出。2016年貴州省各被考核縣所獲中央轉(zhuǎn)移支付資金額總體不高，每縣平均僅為0.58億元。建議國家適當(dāng)加大對貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金撥付力度，同時強(qiáng)化國家層面的現(xiàn)場核查工作，以便有效督導(dǎo)地方政府用好轉(zhuǎn)移支付資金。

[1] 國務(wù)院.全國主體功能區(qū)劃[Z/OL].

國發(fā)[2010]46.(2010-12-21)[2017-06-23]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[2] 財政部.2016年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法[Z/OL].財預(yù)〔2016〕117號.(2016-09-09)[2017-05-24]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2016/wg201610/201703/t20170317_2559986.html.

[3] 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測司,中國環(huán)境監(jiān)測總站.國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核技術(shù)指南[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社,2014.

[4] 環(huán)境保護(hù)部,財政部. 國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核指標(biāo)體系[Z].環(huán)發(fā)[2014]32號.2014.

[5] 環(huán)境保護(hù)部.國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核體系實施細(xì)則(試行)[Z].環(huán)辦[2014]96號.2014.

[6] 徐永明.內(nèi)蒙古自治區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀與存在問題 [J].環(huán)境與發(fā)展,2014,26(1):9-11.

[7] 錢震,蔣火華,劉海江.關(guān)于國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核中現(xiàn)場核查的思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2012,37(5):34-36.

[8] 王之明,母國宏.遙感技術(shù)在貴州省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價體系中的應(yīng)用[J].環(huán)保科技,2011，17(2)：23-27.

[9] 江川,王之明,黃文琥.貴州省生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀與對策 [J].中國環(huán)境監(jiān)測,2014, 30(3)： 13-17.

The status quo and problems of the county-level ecological environment quality assessment in national key ecological function areas in Guizhou Province

Wang Zhiming, Li Haiying, An Hongfeng, Gong Wei
(Environmental Monitoring Center of Guizhou Province, Guiyang 550081)

The ecological environment quality assessment in national key ecological function areas is an important way to evaluate the effectiveness of fund use from central government to local government under the title of "transfer payment for key ecological function area". At present, 36 counties of Guizhou Province were involved for assessment. This paper analyzes and discusses the status quo and existing problems of national key ecological environment quality assessment in Guizhou Province.

national key ecological function areas; assessment; status quos; Guizhou Province

2017-05-04； 2017-07-24修回

王之明(1983-)，男，碩士，高級工程師，研究方向：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價。E-mail:44697200@qq.com

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