基于技術(shù)規(guī)程的水利水電工程移民監(jiān)督評估實踐

陳垚森

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

基于技術(shù)規(guī)程的水利水電工程移民監(jiān)督評估實踐

陳垚森

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

完善的監(jiān)督監(jiān)管體制和機制是水利水電工程移民安置項目有效實施的重要保障，移民監(jiān)督評估技術(shù)規(guī)程的頒布，進一步規(guī)范了移民安置監(jiān)督評估工作。結(jié)合G工程監(jiān)督評估工作實例，通過水利水電工程移民安置實施工作、移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)監(jiān)測等工作過程探究了技術(shù)規(guī)程的適用性和實踐效果，豐富完善監(jiān)督評估工作機制，為水利水電工程移民安置監(jiān)督評估工作提供有效的經(jīng)驗分享及技術(shù)支持。

監(jiān)督評估；技術(shù)規(guī)程；移民安置；實踐研究

水利水電工程是為了控制、調(diào)節(jié)和利用自然界的地面水和地下水，以達到除害興利和水能利用而興建的各種工程。水利水電工程建設(shè)引起的移民表現(xiàn)為非自愿性和非自發(fā)性，水庫移民是水利水電建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，更是一項十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程[1]。為保證對水利水電工程移民安置實施工作進行有效的監(jiān)督管理，保障移民群眾的合法權(quán)益，自20世紀(jì)80年代后期開始試行移民綜合監(jiān)理工作制度[2]，2006年7月國務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程移民建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院471號令)提出了對移民安置實行全過程監(jiān)督評估的要求，該條例明確了移民安置監(jiān)督評估工作的目的、性質(zhì)和目標(biāo)內(nèi)容，保證移民活動按計劃進行，從而實現(xiàn)移民搬遷安置的目標(biāo)，保障水利水電工程建設(shè)順利進行。

隨著《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行規(guī)定》(根據(jù)水利部辦公廳辦移民[2014]124號文件修訂)、《水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程》(SL716—2015)的頒布實施，移民安置監(jiān)督評估政策文件等相關(guān)工作制度不斷完善，新的技術(shù)規(guī)程更加規(guī)范地對移民項目進行專業(yè)化管理，保證監(jiān)督評估成果技術(shù)含量增高、可信度增強。

G工程是華南地區(qū)以防洪、供水為主，兼顧發(fā)電和航運等開發(fā)任務(wù)的綜合性水利樞紐，屬于國務(wù)院推進建設(shè)的172項重大水利工程之一。本文結(jié)合G工程移民監(jiān)督評估工作實踐，依據(jù)技術(shù)規(guī)程對移民安置實施工作、移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)情況的監(jiān)督評估工作進行系統(tǒng)分析，提出更具實踐性、操作性的監(jiān)督評估工作思路及流程，形成并豐富有效的監(jiān)督評估工作機制，保證監(jiān)督評估技術(shù)服務(wù)滿足移民安置實施工作的需要。

1 移民監(jiān)督評估概況

1.1 監(jiān)督評估工作定義

根據(jù)移民條例規(guī)定，國家對移民安置實行全過程監(jiān)督評估。具有移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位受項目法人和地方政府的共同委托，依據(jù)監(jiān)督評估委托合同、依法簽訂的其他有關(guān)承包合同，以及相關(guān)的法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對項目涉及的移民搬遷、補償、安置、恢復(fù)重建等活動進行監(jiān)控、督導(dǎo)和評估，保證移民活動按計劃進行，從而實現(xiàn)移民搬遷安置的目標(biāo)，確保水利水電工程建設(shè)的順利進行[3]。要使移民項目能夠在計劃的投資、進度、質(zhì)量、安全及移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)目標(biāo)內(nèi)實現(xiàn)，必須對其全過程中圍繞目標(biāo)控制的中心任務(wù)進行有效監(jiān)督。

我國移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制，并對移民安置實行全過程監(jiān)督評估[3]。為能有效對移民安置實施全過程的跟蹤、監(jiān)測，客觀地獲取相關(guān)信息并及時與各級政府部門分享，為政府及移民主管部門科學(xué)決策提供信息支持，需要建立完善而有效的監(jiān)督評估工作機制，提升監(jiān)督評估工作的技術(shù)服務(wù)水平。

1.2 監(jiān)督評估技術(shù)規(guī)程

技術(shù)規(guī)程是對移民監(jiān)督評估工作的體制機制、方式方法等所做的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作指南。經(jīng)過近30 年的實踐總結(jié)，移民監(jiān)督評估(綜合監(jiān)理)積累了豐富的基礎(chǔ)理論和技術(shù)經(jīng)驗。相關(guān)各方對移民監(jiān)督評估的工作機制形成了較為統(tǒng)一的認識，頒布實行了部分統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。2015年頒布實施的《水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程》(SL716—2015)，較為系統(tǒng)全面地規(guī)范了大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估工作行為，有效地推動水利水電工程建設(shè)征地移民安置實施工作。

1.3 監(jiān)督評估目標(biāo)任務(wù)

監(jiān)督評估單位按照相關(guān)的規(guī)程規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督評估合同，科學(xué)獨立、客觀公正地開展移民安置監(jiān)督評估工作。監(jiān)督評估方按照實施規(guī)劃確定的任務(wù)建立移民搬遷進度、移民安置質(zhì)量、移民資金撥付目標(biāo)體系，制訂具體評估辦法和相關(guān)制度，積極、主動地協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，為監(jiān)督評估的及時、有效運作創(chuàng)造條件，保障移民安置工作按規(guī)劃順利實施。

監(jiān)督評估工作在一定程度上行使國家移民管理職能，實現(xiàn)國家對水庫移民的行政管理，保護移民的合法權(quán)利，促進水利水電工程與移民工程及社會經(jīng)濟、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護了庫區(qū)移民和諧穩(wěn)定、安居樂業(yè)，保障地方經(jīng)濟社會環(huán)境綜合效益的有效增長。

1.4 實例工程移民監(jiān)督評估概況

G工程建設(shè)共涉及1個縣5個鎮(zhèn)28個行政村223個村民小組，需征收土地面積771.7 hm2，拆遷房屋155 079 m2，搬遷安置人口4 178人。生產(chǎn)安置人口5 896人，采取以長效補償為主，補充耕地和貨幣補償為輔的生產(chǎn)安置方式。批復(fù)的建設(shè)征地移民補償投資概算約為22.6億元。

G工程項目法人單位與地方實施單位通過公開招投標(biāo)的方式共同委托移民監(jiān)督評估單位，并簽訂了工作協(xié)議。移民監(jiān)督評估單位根據(jù)雙方協(xié)議，在庫區(qū)范圍內(nèi)組建成立現(xiàn)場工作項目部，聘任總監(jiān)督評估師，充實專業(yè)技術(shù)人員?，F(xiàn)場監(jiān)督評估機構(gòu)通過工地現(xiàn)場巡查、編制工作月報、記錄工作日志、主持移民工作協(xié)調(diào)會、移民戶座談訪談、移民資金使用情況審核簽證等方式方法開展G工程的移民監(jiān)督評估工作。

2 移民安置實施情況監(jiān)督評估

根據(jù)監(jiān)督評估規(guī)程相關(guān)要求，移民安置實施情況監(jiān)督評估的工作內(nèi)容包含水利水電工程建設(shè)征地移民安置專題報告中的全部內(nèi)容科目及對應(yīng)投資資金，主要包含農(nóng)村移民安置、城(集)鎮(zhèn)遷建、工業(yè)企業(yè)處理、專業(yè)項目處理、文物古跡處理、防護工程實施、庫底清理、移民安置實施管理等內(nèi)容。

2.1 移民安置進度監(jiān)督評估

協(xié)助委托方審核實施單位提交的移民安置年度計劃，采取現(xiàn)場監(jiān)督和階段性評估相結(jié)合的方式，對移民安置年度計劃執(zhí)行情況進行跟蹤檢查與監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時督促實施單位采取措施解決并向委托方報告。監(jiān)督評估單位通過旁站、巡視、檢查等方式對移民安置過程中的實施進度進行全面控制，當(dāng)實施進度存在滯后時，可以組織召開移民安置進度計劃協(xié)調(diào)會議并及時向委托方報告并提出監(jiān)督評估意見建議，促使移民安置項目按進度計劃進行。具體的進度監(jiān)督流程如圖1所示。

圖1 移民安置進度監(jiān)督流程

2.2 移民安置質(zhì)量監(jiān)督評估

移民安置質(zhì)量監(jiān)督評估的總體目標(biāo)是“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。移民安置質(zhì)量是移民安置監(jiān)督評估工作的重要任務(wù)對象，依據(jù)國家或地方頒布的水利水電工程項目質(zhì)量技術(shù)規(guī)范和項目設(shè)計文件，對移民安置項目實施進行全面質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)管，使建設(shè)征地移民安置的質(zhì)量全過程始終處于受控狀態(tài)，以提高移民安置項目的投資效益、社會效益和環(huán)境效益。

具體的移民安置質(zhì)量控制內(nèi)容措施包括：

(1) 根據(jù)國家及地方的有關(guān)質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范和設(shè)計文件，協(xié)助項目法人和地方實施管理單位制定移民安置項目質(zhì)量管理、設(shè)計變更及議事定事配套管理辦法；

(2) 督促移民安置實施單位建立健全移民安置項目安全質(zhì)量保證體系，開展移民安置項目實施現(xiàn)場巡查、檢查和驗收，全面核實涉及的有關(guān)質(zhì)量文件資料；

(3) 全面檢查或抽查移民安置項目單項工程的是設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的機構(gòu)和人員資質(zhì)，督促完善現(xiàn)場工作的安全質(zhì)量體系。

具體的質(zhì)量監(jiān)督流程如圖2所示。

圖2 移民安置質(zhì)量監(jiān)督流程

2.3 移民資金撥付及使用管理監(jiān)督評估

(1) 根據(jù)移民安置實施項目總投資和移民安置實施計劃，審核實施單位編制的年度、月份及單項移民資金撥付和使用計劃，預(yù)備費項目申請，出具審核意見報委托方。

(2) 比較實施單位提出的分年度用款計劃與設(shè)計分年度投資計劃的一致性，形成監(jiān)督評估意見報實施單位。

(3) 進行實施過程的投資動態(tài)控制，對已完成工程及投資進行檢查，對計劃資金額度值與項目實際發(fā)生額度進行對比分析，對完成的工程量與完成的投資不符的進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時向委托方報告，提出資金使用調(diào)整意見。

(4) 嚴(yán)格預(yù)備費使用程序，參與有關(guān)合同協(xié)議修改、補充、資金變更審核，對移民實施過程中出現(xiàn)的設(shè)計變更所涉及的工程量或?qū)嵨锪窟M行簽證，出具審核意見報委托方。

(5) 進行典型移民戶的調(diào)查，了解移民個人補償金到位情況，提出調(diào)查報告報委托方。

詳細的資金計劃監(jiān)督流程如圖3所示。

部分高校對校訓(xùn)精神宣傳工作謀劃思考不夠，缺乏針對性和系統(tǒng)性，不能有效整合校訓(xùn)宣傳的各類資源，導(dǎo)致校訓(xùn)精神無法深入人心，成為大學(xué)生共同的價值取向。目前高校開展校訓(xùn)教育的形式比較單一，主要是入學(xué)教育、主題講座和課堂教學(xué)等傳統(tǒng)模式，缺乏創(chuàng)新，沒有做到應(yīng)勢而謀、因勢而動，積極開展契合新時代大學(xué)生思想特點的校園文化活動和社會實踐活動等，不能很好地把社會主義核心價值觀融入校訓(xùn)的宣傳教育中，融入大學(xué)生的日常生活中，實現(xiàn)良好的雙向互饋，導(dǎo)致大學(xué)生對校訓(xùn)精神認同度不高，無法內(nèi)化為他們的觀念形態(tài)和實踐動機，一定程度上弱化了校訓(xùn)傳播社會主義核心價值觀的載體作用。

圖3 移民安置資金計劃監(jiān)督流程

2.4 移民安置文明與安全生產(chǎn)監(jiān)督評估

在移民安置工作中為更好地保障移民及其他參與人員的生命和財產(chǎn)安全，做到安全生產(chǎn)，文明施工，盡量避免安全事故的發(fā)生，一旦遇到發(fā)生安全事故時，能及時穩(wěn)妥做好上報等處置工作，將事故損失減少到最低限度，保證移民安置工程的順利開展。依照國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)程、規(guī)范及合同約定，對移民安置實施范圍內(nèi)的有關(guān)文明與安全生產(chǎn)進行監(jiān)督管理[4]。

文明與安全生產(chǎn)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容包括：成立文明與安全生產(chǎn)監(jiān)督工作小組，建立文明與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度，明確工作人員崗位職責(zé)；組織對項目文明與安全生產(chǎn)的檢查，排查發(fā)現(xiàn)安全隱患，做到對安全隱患及時處理，對安全事故及時上報，參與安全事故調(diào)查處理。

2.5 監(jiān)督評估機構(gòu)建設(shè)管理

監(jiān)督評估單位須根據(jù)合同約定組建監(jiān)督評估機構(gòu)，并聘任總監(jiān)督評估師作為該機構(gòu)總負責(zé)人，配置滿足工作需要的監(jiān)督評估人員，監(jiān)督評估工作實行總監(jiān)督評估師負責(zé)制。

移民監(jiān)督評估工作對象和內(nèi)容繁多且復(fù)雜，且涉及范圍廣、時限性強[5]，只有以國家法律法規(guī)、移民政策、批復(fù)的設(shè)計文件和移民監(jiān)督評估合同為依據(jù)，本著公平、公正的宗旨，維護委托方、實施單位和移民的合法權(quán)益，努力為各方提供高質(zhì)量的技術(shù)服務(wù)。以為移民負責(zé)的態(tài)度，通過調(diào)查研究，根據(jù)委托方的授權(quán)積極主動協(xié)調(diào)有關(guān)各方之間的關(guān)系，為委托方提供科學(xué)有效的技術(shù)服務(wù)，推動移民安置各項工作順利進行。

(1) 必須自覺遵守國家、當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，維護受委托方的形象和權(quán)益，在委托方授權(quán)的范圍內(nèi)開展監(jiān)督評估工作，并制定配套的規(guī)章制度，明確監(jiān)督評估機構(gòu)各成員的工作職責(zé)，實現(xiàn)組織管理制度化、規(guī)范化。

(2) 嚴(yán)格執(zhí)行受委托單位關(guān)于駐外現(xiàn)場項目部印章的使用規(guī)定，并建立用印登記制度，保證項目部用章的需要，既要做到“章隨人走”，又要服務(wù)及時，做好生產(chǎn)、資金、質(zhì)量、安全等方面的服務(wù)管理工作。

移民監(jiān)督評估組織機構(gòu)框架圖如圖4所示。

3 移民生活水平恢復(fù)情況監(jiān)測評估

實行監(jiān)測評估有利于對建設(shè)征地涉及移民生產(chǎn)生活情況及時跟蹤，對移民生活水平恢復(fù)過程中出現(xiàn)的問題能夠提早發(fā)現(xiàn)和反饋，便于地方政府、移民主管部門、實施單位、委托方和相關(guān)部門分析原因，及時研究出解決問題的辦法。

3.1 監(jiān)測評估內(nèi)容和任務(wù)

移民生活水平恢復(fù)情況監(jiān)測評估內(nèi)容包括農(nóng)村移民生活條件、生產(chǎn)條件和收入水平，城(集)鎮(zhèn)移民生活條件、就業(yè)情況和收入水平。

移民生活水平恢復(fù)情況監(jiān)測評估的任務(wù)包括：調(diào)查并建立移民搬遷前生活水平本底情況；按固定周期跟蹤監(jiān)測移民搬遷后的生活水平恢復(fù)情況；分析比較移民搬遷前后的生活水平差異；評估評價移民搬遷后的生活水平恢復(fù)情況和移民安置規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)情況；綜合監(jiān)測評估現(xiàn)狀提出移民生活恢復(fù)中存在問題及其處理意見建議。

圖4 移民監(jiān)督評估機構(gòu)組織框架

3.2 監(jiān)測評估目標(biāo)和效果

建設(shè)征地移民安置監(jiān)測評估的職責(zé)，在于跟蹤監(jiān)測和客觀評估移民安置行動計劃的實施情況，幫助項目法人、移民實施機構(gòu)等相關(guān)方更全面地了解移民安置活動的實施進度、質(zhì)量和資金使用情況，重點監(jiān)測評估移民生產(chǎn)與就業(yè)安置、移民房屋重建與生活安置、移民收入與生產(chǎn)生活水平恢復(fù)等實施情況。通過監(jiān)測，評估移民安置政策與移民實施的適宜性，評估移民生產(chǎn)生活條件與收入水平恢復(fù)程度和移民目標(biāo)的實現(xiàn)程度，評估項目對移民的影響、移民生產(chǎn)生活恢復(fù)活動的效果和移民機構(gòu)的工作效率，甄別已存在或可能發(fā)生的問題，并就問題提出建議或預(yù)警，避免因移民安置行動計劃不完善或?qū)嵤┢钤斐傻囊泼裆a(chǎn)生活問題。

4 結(jié)論與展望

監(jiān)督評估工作制度是對移民安置監(jiān)督管理體制的一種革新，也是各級政府監(jiān)督監(jiān)管的重要且有效手段[2]。監(jiān)督評估工作的開展有效促進了開發(fā)性移民方針的貫徹落實，保障移民生產(chǎn)生活水平逐步達到或超過搬遷前水平。

通過對G水利樞紐工程移民安置實施活動進行監(jiān)測、檢查、評估和預(yù)警等方式方法實踐，結(jié)合現(xiàn)階段的移民監(jiān)督評估工作規(guī)程規(guī)定，目前移民監(jiān)督評估工作存在的問題有：

(1) 監(jiān)督評估工作有關(guān)各方對具體的工作任務(wù)、內(nèi)容、作用、目標(biāo)及深度的認識[6]存在一定差異。

(2) 不同的監(jiān)督評估單位主要是結(jié)合各自多年的工作經(jīng)驗和體會獨立開展監(jiān)督評估工作，不同的委托方需要的具體技術(shù)服務(wù)內(nèi)容和要求也有所差別。

(3) 監(jiān)督評估單位對地方移民安置實施主體單位監(jiān)控的職能和手段不夠具體有效，也難以充分發(fā)揮監(jiān)督評估的核心作用。

為了推動移民監(jiān)督評估工作順利向前發(fā)展，充分發(fā)揮移民監(jiān)督評估的職能作用，需要及時豐富完善移民監(jiān)督評估工作政策法規(guī)及相關(guān)技術(shù)規(guī)程，強化監(jiān)督評估工作進行監(jiān)控的職能、內(nèi)容及方法、手段，只有通過廣大水庫移民相關(guān)工作者的不斷工作實踐、研究總結(jié)、分享交流，才能有效地推動監(jiān)督評估工作機制的不斷發(fā)展及成熟，進一步提高移民監(jiān)督評估工作質(zhì)量及其效益。

[1] 施國慶，嚴(yán)登才，孫中艮. 水利水電工程建設(shè)對移民社會系統(tǒng)的影響與重建[J].河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015,17(1)：36-40.

[2] 劉建華．水利水電工程移民安置監(jiān)督評估的意義和作用[J].河南水利與南水北調(diào)，2012(12)：116-118.

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[4] 江河水利水電咨詢中心. 水利水電工程移民安置監(jiān)督評估指南[M].北京：中國水利水電出版社，2014.

[5] 周風(fēng)，儲根焰，劉寶珍. 淺談如何當(dāng)好移民安置總監(jiān)督評估師[J].人民長江，2010,41(23)：9-11.

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[8] SL 716—2015水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程[S].

陳垚森(1987—)，男，碩士，工程師，主要從事GIS/RS的水利應(yīng)用和水利電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計研究。E-mail:chenyaosen@126.com.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.014

D632.4

A

1003-9511(2017)04-0069-06

2017-04-20 編輯：陳玉國)