廣州市“干凈整潔平安有序”治理行動(dòng)的策略及思考

文/ 姚邁新

廣州市“干凈整潔平安有序”治理行動(dòng)的策略及思考

文/ 姚邁新

近年來廣州市開始深入推進(jìn)“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境及面貌建設(shè)，這一城市治理行動(dòng)有助于城市外在形象的提升，開啟了廣州基層治理能力現(xiàn)代化的征程。未來廣州“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的深化將從城市規(guī)劃、城市基層治理、城市政社互動(dòng)三個(gè)方面入手。

干凈整潔平安有序；城市環(huán)境治理；廣州市

自2014年底開始，廣州市開始深入推進(jìn)“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境及面貌建設(shè)，這是廣州邁向現(xiàn)代化、國(guó)際大都市進(jìn)程中的城市發(fā)展策略，也是提升廣州城市“軟實(shí)力”的重大舉措。廣州市不但要通過這一發(fā)展策略，將自身建設(shè)成“天更藍(lán)、水更清、路更通、房更靚、城更美”的宜居城市，而且要借助這一發(fā)展策略“筑巢引鳳”，增強(qiáng)廣州對(duì)更優(yōu)質(zhì)、更高層次的人才、金融、科研等高端要素的集聚能力，將廣州打造成國(guó)際航運(yùn)、物流、貿(mào)易中心和現(xiàn)代金融服務(wù)體系。從淺表的層次來看，“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境建設(shè)有助于城市外在形象的提升，有利于居民生產(chǎn)生活和營(yíng)商環(huán)境的改善；而從更高層面來審視，廣州發(fā)起的這場(chǎng)城市治理行動(dòng)，既有利于社會(huì)發(fā)展，又有利于城市的改革創(chuàng)新，并再次開啟了廣州基層治理能力現(xiàn)代化的征程。

一、“干凈整潔平安有序”行動(dòng)——廣州基層治理創(chuàng)新案例

●海珠區(qū)：建立城市管理工作長(zhǎng)效機(jī)制

廣州市海珠區(qū)在廣州市“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境創(chuàng)建工作中，努力探索創(chuàng)新執(zhí)法模式，將城市管理工作推向制度化、常態(tài)化和有效化。具體做法是采取“大綜合式”執(zhí)法，打造城市管理示范區(qū)。一方面，在海珠區(qū)一級(jí)層面設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立區(qū)城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將全區(qū)重大和專項(xiàng)城市管理和綜合執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理，形成相關(guān)部門之間信息互通、資源共享的工作合力，把區(qū)城管、公安、交通、環(huán)保、住建等各部門的力量進(jìn)行整合，使“大城管”工作格局基本形成，海珠區(qū)重點(diǎn)整治地區(qū)的環(huán)境得到很大改觀。另一方面，在街道這一層級(jí)，力推執(zhí)法重心下移，不僅在各街道成立了城市管理協(xié)調(diào)小組，還切實(shí)將人財(cái)物和制度措施真正向基層傾斜，對(duì)亂擺亂賣及臟亂差的城中村地帶進(jìn)行了綜合整治。在具體實(shí)施城市管理執(zhí)法的過程中，海珠區(qū)以城市管理工作長(zhǎng)效機(jī)制的打造為基礎(chǔ)，采取了“警示執(zhí)法”“隔離執(zhí)法”“圍院執(zhí)法”和“柔性執(zhí)法”等措施化解執(zhí)法難題，較好地整頓了市容秩序。

●番禺區(qū)：創(chuàng)建“廣州市來穗人員服務(wù)管理示范區(qū)”

作為廣州市來穗人員和出租屋數(shù)量最多的區(qū)，“平安、有序”是番禺區(qū)城市管理服務(wù)工作的重點(diǎn)目標(biāo)。近年來，番禺區(qū)被列為“廣州市來穗人員服務(wù)管理示范區(qū)”，為實(shí)現(xiàn)示范區(qū)工作目標(biāo)，該區(qū)通過構(gòu)建協(xié)同共治體系、搭建信息共享平臺(tái)和強(qiáng)化人屋綜合管理，不斷優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)來穗人員與戶籍人口之間的相互融合。一是在制度設(shè)計(jì)方面，番禺區(qū)專門成立了區(qū)、鎮(zhèn)（街）來穗人員服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席工作會(huì)議協(xié)調(diào)解決管理中出現(xiàn)的難點(diǎn)問題，形成了條塊結(jié)合、齊抓共管的工作格局。二是在管理措施方面，編織起來穗人員管理服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，包括在239個(gè)居住來穗人員超過2000人的社區(qū)（村）建立工作站，在2339個(gè)雇用來穗人員30人以上的企業(yè)建立服務(wù)小組，與來穗人員流出地簽訂區(qū)域協(xié)作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)來穗人員服務(wù)管理的全覆蓋以屋管人，借助出租屋主行業(yè)協(xié)會(huì)，與物業(yè)管理協(xié)會(huì)及房地產(chǎn)中介協(xié)會(huì)的力量，及時(shí)更新采集和準(zhǔn)確掌握番禺區(qū)來穗人員信息，促進(jìn)來穗人員相關(guān)信息的互聯(lián)互通。在此基礎(chǔ)上，建立出租屋聯(lián)合整治常態(tài)化機(jī)制，對(duì)“重點(diǎn)戶”予以跟蹤管理，建立“黑名單”公示制度，對(duì)來穗人員絕對(duì)數(shù)量較高的鎮(zhèn)（街）和村（居）實(shí)施專項(xiàng)督導(dǎo)整治。三是在服務(wù)手段方面，采取“政府+社會(huì)”的積分管理模式，服務(wù)于出租屋主和承租的來穗人員，出租屋主和承租的來穗人員都可以憑積分兌換13個(gè)職能部門和相關(guān)企業(yè)的優(yōu)惠服務(wù)等。四是在政治待遇方面，通過構(gòu)建來穗人員黨團(tuán)服務(wù)管理體系，建立起多個(gè)來穗人員“金雁團(tuán)總支”和“兩新”（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）團(tuán)組織，而獲選“金雁之星”的優(yōu)秀來穗人員有優(yōu)先參加考核評(píng)先、參政議政的權(quán)利。

●從化區(qū)：著力創(chuàng)建“平安出租屋”示范點(diǎn)

在廣州市全面啟動(dòng)“干凈整潔平安有序”的創(chuàng)建活動(dòng)中，從化區(qū)按照“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理引導(dǎo)、規(guī)范管理、做好服務(wù)”的整體思路，針對(duì)重點(diǎn)整治地區(qū)著力創(chuàng)建“平安出租屋”示范點(diǎn)，截至當(dāng)前，從化區(qū)已創(chuàng)建“平安出租屋”接近兩萬套，為全區(qū)人民營(yíng)造了良好的人居環(huán)境。具體措施如下。一是建立重點(diǎn)整治地區(qū)創(chuàng)建“平安出租屋”工作機(jī)制。區(qū)內(nèi)各職能部門確定一名同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，專職負(fù)責(zé)示范點(diǎn)的創(chuàng)建工作；區(qū)來穗局每月召集相關(guān)單位召開創(chuàng)建工作例會(huì)，推進(jìn)創(chuàng)建工作；設(shè)立獎(jiǎng)懲制度明確工作責(zé)任，按工作進(jìn)度表切實(shí)促進(jìn)落實(shí)等等。二是借助示范點(diǎn)的影響力，以點(diǎn)帶面開展創(chuàng)建工作。自2015年開始，從化區(qū)先在江浦街海望村進(jìn)行“平安出租屋”示范點(diǎn)創(chuàng)建工作，通過各職能部門的聯(lián)合整治、高科技管理手段和社會(huì)化管理相結(jié)合，以及激勵(lì)機(jī)制的建立，探索建立示范點(diǎn)，形成了影響力。三是加強(qiáng)各方面的聯(lián)動(dòng)，全面推進(jìn)“平安出租屋”創(chuàng)建工作。具體包括部門聯(lián)動(dòng)，包括區(qū)來穗人員管理局與區(qū)國(guó)土局、公安分局及消防大隊(duì)等單位之間形成合力等；上下聯(lián)動(dòng)，在監(jiān)管水平上下功夫；專群聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)出租屋業(yè)主自覺配合和參與平安創(chuàng)建的積極性。

二、“干凈整潔平安有序”行動(dòng)的指向——促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化

當(dāng)我們把廣州放在世界城市坐標(biāo)系中觀察，會(huì)發(fā)現(xiàn)廣州正處在從特大城市向超大城市過渡的過程之中，廣州的各種“城市病”比以往任何時(shí)候?qū)⒏佣嘁姡煌〒矶?、垃圾圍城、治安水平面臨挑戰(zhàn)、來穗人員融合、文化缺失等等問題的大量出現(xiàn)，迫切地要求廣州市找到一個(gè)突破口，妥善處置城市化進(jìn)程中各種“城市病”，把廣州建設(shè)成為更宜居、更加適合創(chuàng)業(yè)興業(yè)的超大型城市。在現(xiàn)階段，廣州市以“干凈整潔平安有序”城市治理行動(dòng)為突破口，狠抓城市環(huán)境建設(shè)，意在促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和品質(zhì)化程度更高的城市。此外，廣州高度重視市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造，“干凈整潔平安有序”城市治理行動(dòng)有利于增強(qiáng)廣州在多個(gè)方面的競(jìng)爭(zhēng)力，并以此吸引高級(jí)技術(shù)人員團(tuán)隊(duì)以及金融資本和相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，建設(shè)更加美好的城市家園。

●順應(yīng)社會(huì)公眾的需求與期待，提供更加貼近民意的公共產(chǎn)品與服務(wù)

習(xí)近平總書記曾經(jīng)提出“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發(fā)展的基本前提”，創(chuàng)造良好優(yōu)美的城市環(huán)境，使城市社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)更為平安有序，成為了當(dāng)前新的歷史時(shí)期社會(huì)公眾關(guān)注的新議題。當(dāng)前，廣州城市社會(huì)公眾絕大多數(shù)已經(jīng)超越了生存和溫飽這個(gè)階段，進(jìn)而對(duì)城市環(huán)境的安全性和品質(zhì)化水平提出了更高的要求，“平安有序”目標(biāo)的提出，就是順應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)一種基礎(chǔ)民生的追求，而“干凈整潔”目標(biāo)的提出，則是為了營(yíng)造一種社會(huì)公眾更加滿意的、更加有品質(zhì)的城市生產(chǎn)生活環(huán)境。能在多大程度上營(yíng)造優(yōu)美環(huán)境、滿足民眾的平安訴求，實(shí)際上已經(jīng)成為衡量一個(gè)城市現(xiàn)代化治理水平的標(biāo)桿之一?！案蓛粽麧嵠桨灿行颉蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)廣州城市的治理者來說，實(shí)際上是提供一種典型的公共產(chǎn)品，來高度回應(yīng)公眾對(duì)于“整潔”和“平安”的需求與期待，這是對(duì)民意的順應(yīng)，也是廣州在新的歷史時(shí)期安民共進(jìn)的治理策略選擇。

●抓住城市發(fā)展中的突出矛盾，從干凈行動(dòng)入手倒逼基層治理改革

分析廣州當(dāng)前的人口基本情況，2000年底，廣州的常住人口數(shù)量為693.96萬；2009年底，常住人口增至1025.83萬人；截止到2015年末，廣州市常住人口達(dá)到1350.11萬人，加上大量短期居留的來穗人員，廣州實(shí)際管理的人口數(shù)超過了1600萬，未來還將繼續(xù)增長(zhǎng)，這是廣州城市發(fā)展的突出特征，即日益增長(zhǎng)的城市人口與日漸滯后的城市管理水平之間存在著不相匹配的情況，基層治理水平有限導(dǎo)致私拉亂建、無證照經(jīng)營(yíng)、餐館油煙噪聲擾民……等現(xiàn)象層出不窮，有必要在廣州發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期抓住城市發(fā)展的突出矛盾，選擇一個(gè)切實(shí)有效的突破口，倒逼基層治理改革，進(jìn)而把廣州建設(shè)成為一個(gè)宜業(yè)宜居的國(guó)家中心城市。創(chuàng)建“干凈整潔平安有序”城市環(huán)境，正是充當(dāng)了這一突破口，如上所述，廣州城市各區(qū)紛紛采取協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新工作機(jī)制、整治日?；炔呗院褪侄危轿贿M(jìn)行城市治理的改革創(chuàng)新，并由此開啟了基層治理能力現(xiàn)代化的探索，其中最基本的經(jīng)驗(yàn)是上下聯(lián)動(dòng)、疏堵結(jié)合、先易后難、循序漸進(jìn)、發(fā)動(dòng)基層、重心下移等等，特別是針對(duì)“管得著的看不見，看得見的管不著”這樣一對(duì)基層管理中的矛盾進(jìn)行管理方法和策略上的修正，并在治理城市臟亂差現(xiàn)象的過程中逐步探索與之相匹配的城市管理新體制。這些基本經(jīng)驗(yàn)將會(huì)在更大范圍內(nèi)得到復(fù)制推廣，從而切實(shí)解除廣州這座國(guó)家中心城市在發(fā)展進(jìn)程中遇到的掣肘。

●迎接城市化進(jìn)程加速的浪潮，提升城市的品質(zhì)化和競(jìng)爭(zhēng)力水平

如果我們進(jìn)行歷史回顧，不難發(fā)現(xiàn)，改革開放至今30多年時(shí)間實(shí)際上也是中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速的時(shí)段，這三十年中國(guó)所取得的城市化實(shí)踐成果正相當(dāng)于當(dāng)年西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程200年所取得的成績(jī)，也就是說，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展200年的城市化歷程，中國(guó)只用了30年時(shí)間。未來20年內(nèi)我國(guó)城市人口所占比例還將進(jìn)一步提升，專家預(yù)計(jì)可能達(dá)到75%，將達(dá)到當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平。城市化進(jìn)程加速所帶來的直接后果之一是，市場(chǎng)不斷擴(kuò)張、對(duì)投資者吸引力不斷增強(qiáng)，越來越多的國(guó)民在發(fā)展中享受到實(shí)惠，然而，如果城市管理水平跟不上城市化進(jìn)程加速的現(xiàn)實(shí)，那么城市可能就會(huì)跌入規(guī)劃混亂、環(huán)境臟亂差、營(yíng)商環(huán)境落后等發(fā)展陷阱。順應(yīng)中國(guó)城市化進(jìn)程加速的浪潮，廣州市所推進(jìn)的“干凈整潔平安有序“城市治理行動(dòng)，正是看到了城市發(fā)展陷阱存在的可能性，要通過標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、品質(zhì)化的城市治理實(shí)踐，帶動(dòng)城市環(huán)境面貌的整體提升。例如，針對(duì)不斷進(jìn)入廣州的來穗人員，廣州要加強(qiáng)和推進(jìn)來穗人員的社會(huì)融合，最終實(shí)現(xiàn)他們?cè)趶V州的“經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)認(rèn)同、心理融入、文化共通”，使來穗人員樂于進(jìn)城務(wù)工，從而延長(zhǎng)人口紅利，推進(jìn)廣州城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并實(shí)現(xiàn)提升廣州城市品質(zhì)化和競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。

三、深化廣州“干凈整潔平安有序”主要的思路

●規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式

依托制訂良好的城市規(guī)劃，通過城市規(guī)劃建設(shè)的引領(lǐng)，將城市家園建設(shè)得更科學(xué)、人性化和更加美麗。結(jié)合廣州的實(shí)際情況來看，廣州是一個(gè)超大規(guī)模的城市，空間發(fā)展相對(duì)有限，因此廣州的規(guī)劃建設(shè)不能“攤大餅”式地向外擴(kuò)張，而應(yīng)當(dāng)發(fā)掘城市隱藏的空間資源，注重往精細(xì)化方向發(fā)展，例如可以盤活現(xiàn)有的“三舊”資源，采用微改造的方式，更加迅速地實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善，真正釋放出城市建設(shè)的新空間。此外，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，在廣州城市規(guī)劃建設(shè)中，必須要注重打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的特色小鎮(zhèn)，未來人文特色鮮明的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)將為廣州“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)添光增彩。另外，在實(shí)現(xiàn)“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的推動(dòng)下，廣州未來設(shè)計(jì)的大交通綜合樞紐，將讓華南地區(qū)及全國(guó)全世界的物流、人才流和信息流有可能匯集在一起，為三大戰(zhàn)略樞紐（國(guó)際航運(yùn)樞紐、國(guó)際航空樞紐和國(guó)際科技創(chuàng)新樞紐）做好物質(zhì)的支撐，進(jìn)而增強(qiáng)廣州對(duì)外互聯(lián)互通的能力。

●抓住矛盾，優(yōu)化城市基層治理

當(dāng)前廣州在實(shí)現(xiàn)“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的進(jìn)程之中，遇到的最為核心的矛盾之一是城市基層治理力量不足、效果不佳。由于基層治理滯后于城市發(fā)展的速度，使得部分地區(qū)的城市環(huán)境和城市面貌難以躍上新臺(tái)階。因此，要針對(duì)廣州具體地區(qū)在社會(huì)管理方面存在的實(shí)際矛盾，提升城市管理效果。以白云區(qū)西北部石井街馬崗村為例，該地區(qū)密集的出租屋內(nèi)常年居住著5萬多名外來人員，是典型的“城中村”。2014年11月，廣州市將該地區(qū)列為社會(huì)管理重點(diǎn)整治地區(qū)，之后陸續(xù)采取了一系列改善人居環(huán)境的措施，例如清除當(dāng)街亂搭建、整頓批發(fā)市場(chǎng)、整頓道路和衛(wèi)生等等，通過人力、物力和財(cái)力向基層的下移，該地區(qū)環(huán)境得到了切實(shí)的改善，并成立了馬崗村出租屋管理公司，即采取政府引導(dǎo)、出租屋自愿、社會(huì)企業(yè)參與的連片集中管理模式，使得城市管理效果得到了很大的提升。因此可見，“干凈整潔平安有序”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求更多的人財(cái)物沉到基層社區(qū)，采取各種創(chuàng)新的措施和手段，并建立起靈活的管理機(jī)制，抓住城市社區(qū)中存在的突出矛盾，堅(jiān)持具體情況具體對(duì)待，“一社區(qū)一措施”，將有利于城市環(huán)境改善的種種弊端去除，把矛盾化解在最基層。

●問計(jì)于民，增強(qiáng)城市政社互動(dòng)

廣州創(chuàng)建“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境，需要及時(shí)了解基層社區(qū)動(dòng)態(tài)多變的實(shí)際情況，并采取相應(yīng)治理策略，而最為了解和掌握基層社區(qū)城市環(huán)境的人群是當(dāng)?shù)孛癖?，因此問?jì)于民、與民眾進(jìn)行密切的互動(dòng)，顯得猶為重要。以廣州為例，在2014年廣州市召開的城市管理工作會(huì)議上，廣州市城管部門曬出了2015年的城市管理工作計(jì)劃，并在城管委官方網(wǎng)站上發(fā)出通告，向社會(huì)各界公開征求2015年城市管理工作的意見，公開提出的問題包括：“垃圾分類如何做到更加有效的源頭減量？違法建設(shè)查控怎樣才能既高效又見實(shí)效？流動(dòng)商販治理如何兼顧小販的生存權(quán)和城市的秩序維護(hù)？”等等，希望社區(qū)群眾能夠就改善城市管理工作提出寶貴意見。在廣州，說到城市環(huán)境治理問題，離不開對(duì)2012年啟動(dòng)的同德圍整治模式的討論，2012年以前，同德圍地區(qū)交通擁堵，看病難、上學(xué)難等問題積壓多年，亟待治理，廣州市政府決定啟動(dòng)同德圍綜合整治，并先后實(shí)施“9+1”重點(diǎn)工程和“1+9”重點(diǎn)項(xiàng)目。而推動(dòng)這一片區(qū)綜合整治的新的城市治理機(jī)制也隨之成型，即同德圍整治模式——由人大代表、政協(xié)委員、居民代表、企業(yè)代表、媒體人士共同組成同德圍整治工作公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)，承擔(dān)收集民意、協(xié)調(diào)矛盾、過程監(jiān)督、工作評(píng)價(jià)等職責(zé)，確保整治工作“問需于民、問政于民、問計(jì)于民”，居民由城市管理的被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫淼闹鲃?dòng)介入者。這一模式極大地改善了該地區(qū)的城市環(huán)境和城市面貌，也充分說明了城市治理不能單純依靠政府的力量，而是需要多方協(xié)力，政社互動(dòng)，只有這樣，才有可能真正推動(dòng)“干凈整潔平安有序”中間目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為廣州創(chuàng)建國(guó)家中心城市打牢基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯解梅娟

F299．2

10．13784/j．cnki．22-1299 /d．2017．04．011

姚邁新，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：公共管理與公共部門人力資源管理。