西安城改十年：時(shí)代變遷的見證

古城西安，一個(gè)古老而美麗的城市，一個(gè)承載了千年歷史而依然保持著蓬勃發(fā)展動(dòng)力和強(qiáng)大發(fā)展魅力的地方。十年前的西安，有無數(shù)人在城中村里拍過電影、唱過歌、流過淚、戀過愛……城中村，成了很多西安人不可磨滅的記憶。

而如今，一座座低矮棚戶逐漸消失，一個(gè)個(gè)陳舊村落隨遷而去，一條條臟亂街巷不見蹤跡，一幢幢靚麗住宅拔地而起，一篇篇棚改故事訴說新曲。

歲月更替，舊貌新顏

十年前，西安低矮破舊的城中村和棚戶區(qū)隨處可見，猶如一個(gè)百?gòu)U待興的大縣城。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年城六區(qū)共有行政村624個(gè)，符合改造條件的城中村326個(gè)，涉及人口約46萬；棚戶區(qū)324處，涉及人口約70萬，是全國(guó)擁有城中村和棚戶區(qū)最多的城市之一。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，這些城中村和棚戶區(qū)在城市建成區(qū)內(nèi)散落分布，絕大多數(shù)城中村雖地處現(xiàn)代化的繁華城市中心區(qū)域，成為嚴(yán)重制約現(xiàn)代城市發(fā)展的瓶頸問題。“城中有村、村中有城”“前面高樓大道，后面低房小巷”是當(dāng)年城市形象寫照，改變這些地區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生差、違法建筑多、安全隱患大、規(guī)劃管理滯后、治安問題頻發(fā)的落后面貌，提升城市功能和城市品位，成為西安城市發(fā)展的客觀需要和廣大市民群眾的迫切愿望。

2007年，西安市委、市政府以構(gòu)建和諧西安為目標(biāo)，努力改善城市低收入家庭住房困難問題，在總結(jié)改造起步階段“三自”方針的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，結(jié)合城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，全面啟動(dòng)城中村和棚戶區(qū)改造工作，提出“一年打基礎(chǔ)，兩年見效果，三年大見成效，經(jīng)過四至五年的不懈努力，達(dá)到全國(guó)一流水平”的奮斗目標(biāo)，先后經(jīng)歷了（2007年至2014年）以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”為主的全面發(fā)展階段和以“政府主導(dǎo)、政府投資”為主的逐步規(guī)范（2015年—2017年）階段。截至目前，全市共完成216個(gè)城中村和72個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目拆除工作，完成154個(gè)城中村和42個(gè)棚戶區(qū)涉及50余萬人的回遷安置工作，全市城中村通過無形改造共完成211個(gè)村的農(nóng)轉(zhuǎn)居、214個(gè)村的經(jīng)濟(jì)體制改革和184個(gè)村的撤村建社區(qū)工作，約20余萬城中村群眾被納入城市社會(huì)保障體系，房屋征收及安置房建設(shè)累計(jì)完成投資約1000多億元，加上配套開發(fā)累計(jì)完成投資約2000多億元。

有始有終，矢志不渝

始終注重發(fā)揮政府職能，堅(jiān)持效率第一，服務(wù)至上，工作機(jī)制日趨健全。2007年8月，西安市在全國(guó)率先成立了城中村（棚戶區(qū)）改造辦公室，集中辦理改造范圍內(nèi)的計(jì)劃、規(guī)劃、土地、建設(shè)、房產(chǎn)等行政審批事項(xiàng)，實(shí)行“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)。同時(shí)，根據(jù)改造需要，建立了改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度，形成了群策群力的改造工作決策機(jī)制；建立市、區(qū)兩級(jí)目標(biāo)責(zé)任綜合考評(píng)體系，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)包抓、專人負(fù)責(zé)等制度；建立專項(xiàng)工作聯(lián)席會(huì)議制度，城改、規(guī)劃、國(guó)土、城建、房產(chǎn)等部門合力解決改造工作中難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，形成了“共謀發(fā)展、共破難題、共創(chuàng)佳績(jī)”的協(xié)作機(jī)制。

始終注重創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)持利民益民，群眾至上，政策體系日趨完備。通過深入調(diào)研，對(duì)《西安市城中村改造管理辦法》、《西安市棚戶區(qū)改造管理辦法》兩份綱領(lǐng)性文件進(jìn)行了修訂，形成了統(tǒng)一的《西安市棚戶區(qū)改造管理辦法》，并于2014年11月1日正式頒布實(shí)施；為盡快扭轉(zhuǎn)市管棚戶區(qū)改造項(xiàng)目剩余資產(chǎn)處置工作進(jìn)展緩慢的局面，確保國(guó)有資產(chǎn)保值升值，制定《市管棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資產(chǎn)處置實(shí)施方案》。2015年—2016年相繼出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的若干意見》、《西安市棚戶區(qū)改造貨幣化房票安置管理辦法》等政策性文件，有力地推動(dòng)了改造工作的可持續(xù)發(fā)展。

始終注重總結(jié)探索，堅(jiān)持科學(xué)謀劃，責(zé)任至上，管理工作日趨規(guī)范?！叭罕姷美?、政府讓利”，西安市在棚改工作中最大限度的讓利于民，并加大規(guī)范化管理力度，使改造工作得到健康有序發(fā)展。認(rèn)真執(zhí)行“四不準(zhǔn)”“五統(tǒng)一”“六不拆”等政策，實(shí)現(xiàn)了和諧搬遷；在安置房建設(shè)工作中，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目包抓和定期督查管理，加強(qiáng)質(zhì)量安全巡視監(jiān)察工作；在回遷安置工作中，做到工作程序、安置房戶型、選房過程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“四公開”，實(shí)現(xiàn)了群眾“搬得走，回得來，住得安”。

始終注重輿論引導(dǎo)，堅(jiān)持正面宣傳，和諧至上，改造氛圍日趨濃厚。改造前，逐戶發(fā)放搬遷政策手冊(cè)，面對(duì)面給群眾宣講政策，做到了家喻戶曉、人人皆知；項(xiàng)目實(shí)施中，采取出動(dòng)宣傳車、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、制作展板等群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行廣泛宣傳，大力開展“文明工地”“和諧社區(qū)·幸福家園”等創(chuàng)建活動(dòng)，深入踐行群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育和“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，嚴(yán)格落實(shí)“最多跑一次”等要求。經(jīng)過努力，作風(fēng)得到根本改變，群眾滿意率不斷提高。

始終注重踐行政府承諾，堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)，發(fā)展至上，民生效益日趨突顯。經(jīng)過實(shí)施改造，群眾普遍實(shí)現(xiàn)了房屋增值、收入增長(zhǎng)；實(shí)現(xiàn)了集約、節(jié)約利用土地，拓展了城市發(fā)展空間，為西安鐵路北客站、新行政中心、大明宮遺址等一批國(guó)家和省市重點(diǎn)項(xiàng)目提供建設(shè)用地1.93萬畝，提供儲(chǔ)備用地1.04萬畝，打通各類城市道路189條，新建完善醫(yī)院2個(gè)、大型公園3個(gè)、省級(jí)圖書館1個(gè)、體育館1個(gè)，幼兒園63所、小學(xué)24個(gè)、中學(xué)5個(gè)、社區(qū)60余個(gè)，完善了各類配套建設(shè)。統(tǒng)計(jì)部門曾測(cè)算，改造工作帶動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加1800多億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值600多億元。

惠民利民，堅(jiān)持不懈

堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作是搞好改造的前提。先后提出建立存量商品房選購(gòu)服務(wù)平臺(tái)、積極開展試點(diǎn)等要求，并制定相應(yīng)操作程序，對(duì)納入國(guó)開行貸款和政府投資的項(xiàng)目，按照群眾個(gè)人意愿和就近安置的原則，由項(xiàng)目所在地區(qū)政府收購(gòu)改造項(xiàng)目存量商品房用于安置，對(duì)民間資本投資的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)投資主體采取購(gòu)買存量待售商品房的形式安置被征收群眾，在解決改造資金來源問題的同時(shí)，創(chuàng)新了安置方式。

堅(jiān)持解放思想、科學(xué)決策是搞好改造的基礎(chǔ)。隨著西安市改造工作由大搬遷、大建設(shè)轉(zhuǎn)入大回遷，目前已到了攻堅(jiān)階段，一些深層次的矛盾和問題不斷凸顯。為進(jìn)一步規(guī)范改造工作，及時(shí)制定出臺(tái)《若干意見》等文件，為有效解決歷史遺留問題和今后改造工作的順利推進(jìn)提供強(qiáng)有力的政策支撐。

堅(jiān)持讓利于民、依靠群眾是搞好改造的關(guān)鍵。在改造方略上，西安市明確提出 “群眾得利、投資者有利、政府讓利”的方針，切實(shí)把維護(hù)群眾利益放在首位；在審批改造方案時(shí)，切實(shí)把握控制好安置開發(fā)比的政策規(guī)定，確保群眾合法利益和投資者的正常利潤(rùn)，分配給被搬遷群眾每人不低于10平方米的商業(yè)房用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在改造過程中，及時(shí)邀請(qǐng)群眾參加聽證會(huì)、座談會(huì)，邀請(qǐng)懂建筑的群眾作為監(jiān)督員。通過踐行“利民益民”的改造理念，西安市改造工作得到了群眾的擁護(hù)支持，成為推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展的主旋律。

實(shí)踐證明，城中村和棚戶區(qū)改造是加快科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展、建設(shè)國(guó)際化大都市的重要內(nèi)容，是改善城市形象、彰顯城市魅力、提升城市品位的重要舉措，是優(yōu)化人居環(huán)境、改善人民群眾居住條件的重要任務(wù)，對(duì)西安加快城市化進(jìn)程，完善城市功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升市民生活質(zhì)量等具有積極的推動(dòng)作用。

棚改路上，創(chuàng)新不止

為進(jìn)一步規(guī)范城中村和棚戶區(qū)改造工作，在2015年摸清底數(shù)、找準(zhǔn)問題、制定措施的基礎(chǔ)上，2016年，西安市提出，要加快從市場(chǎng)運(yùn)作為主向政府投資為主、從單個(gè)項(xiàng)目策劃向區(qū)域整體規(guī)劃、從實(shí)物安置為主向貨幣化安置為主、從單一安置房建設(shè)向側(cè)重公共設(shè)施建設(shè)的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”和三環(huán)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)“五增兩減”的目標(biāo)，即增加公共綠地、增加公共空間、增加配套設(shè)施、增加公益項(xiàng)目、增加支路網(wǎng)密度，減少人口密度、減少建設(shè)強(qiáng)度，從而增強(qiáng)中心城區(qū)的承載能力，提升旅游景點(diǎn)周邊、城市出入口城市形象要求，并通過采取“控、保、轉(zhuǎn)”等方式，努力提升棚改品質(zhì)，為“品質(zhì)西安”建設(shè)打基礎(chǔ)、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)。截至目前，小雁塔、火車站北廣場(chǎng)、大唐東市片區(qū)、順城巷等政府投資項(xiàng)目已啟動(dòng)征收工作。

2017年，西安市城（棚）改工作緊緊圍繞市第十三次黨代會(huì)提出的奮斗目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)市委、市政府提出的“十個(gè)一”民生工程和“四改兩拆”三年攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施方案，大力解決群眾“九難”問題，提出棚改“三推兩創(chuàng)一升”整體思路，即：扎實(shí)推進(jìn)貨幣化安置、扎實(shí)推進(jìn)違法建筑治理、扎實(shí)推進(jìn)78個(gè)項(xiàng)目改造，積極創(chuàng)新影響到區(qū)域整體規(guī)劃的國(guó)有工礦舊廠區(qū)及企業(yè)周邊的非棚房改造方式、積極創(chuàng)新突出問題的解決思路，努力提升棚戶區(qū)改造品質(zhì)。

近三年來，西安市新納入改造范圍153個(gè)項(xiàng)目已取得國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款額度約1231多億元，涉及重大項(xiàng)目落地和公園等約91個(gè)。明確2015年后列入改造計(jì)劃改造項(xiàng)目居住區(qū)容積率高層不超過3.5及組團(tuán)級(jí)公園綠地不少于0.5平方米/人，小區(qū)級(jí)公園綠地（含組團(tuán)）不少于1平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃編制和審批，不能以任何原因突破要求。

2015年至今，西安市共完成城（棚）改貨幣化安置約11.04萬套，約減少建設(shè)用地增量3075畝；主城區(qū)如碑林區(qū)八仙宮周邊等棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，政府搭橋購(gòu)買商品房，在貨幣化安置率達(dá)到100%的同時(shí)，快速消化了存量商品房庫(kù)存，有效調(diào)控了區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)；蓮湖區(qū)紅廟坡村、曲江新區(qū)聯(lián)志村等改造項(xiàng)目，由實(shí)物安置轉(zhuǎn)貨幣化安置的模式，在實(shí)現(xiàn)快速安置的同時(shí)，進(jìn)一步拓寬了舊城區(qū)公共設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展空間。

歷經(jīng)10年的大膽探索和艱辛實(shí)踐，古城城（棚）改工作從以前城市建設(shè)管理的“焦點(diǎn)”和“難點(diǎn)”，逐漸變成了推動(dòng)西安快速發(fā)展的“亮點(diǎn)”和促進(jìn)投資及經(jīng)濟(jì)建設(shè)新的“熱點(diǎn)”。