延安市老城管網(wǎng)現(xiàn)狀及其困境破解

陳芹芹

[提要] 城市管網(wǎng)是市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，既是城市的“血管”和“神經(jīng)”，也是城市安全高效運(yùn)行的生命線。本文在對(duì)延安市老城管網(wǎng)的鋪設(shè)與管理現(xiàn)狀進(jìn)行了解基礎(chǔ)之上，從管網(wǎng)項(xiàng)目的流程優(yōu)化、監(jiān)管強(qiáng)化、理念轉(zhuǎn)變和信息互通等方面，試圖構(gòu)建條段式統(tǒng)籌管理的管網(wǎng)管理框架，為延安市老城管網(wǎng)改造建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：老城；管網(wǎng)改造；統(tǒng)籌管理；條段式管理

本文為延安大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目（編號(hào)：YCX201607）

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月27日

隨著城市發(fā)展的推進(jìn)，延安市老城管網(wǎng)“家底”不清，數(shù)據(jù)庫(kù)不完備；管網(wǎng)布局有待優(yōu)化，缺乏統(tǒng)籌管理；管網(wǎng)監(jiān)管力度不強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)效率不高以及管網(wǎng)平面信息不全、信息更新滯后等問題日益顯露，且大大增加了老城管網(wǎng)施工、維護(hù)和改造的難度。因此，對(duì)其進(jìn)行改造，是民聲、民意、民需所在，也是城市發(fā)展所需。

一、延安市老城管網(wǎng)現(xiàn)狀

通過對(duì)20世紀(jì)60年代發(fā)端的供水管網(wǎng)、到80年代發(fā)端的電力管網(wǎng)、再到本世紀(jì)初發(fā)端的通訊管網(wǎng)、污水管網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)的調(diào)研分析，項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)延安市老城的各類管網(wǎng)在取得一定成就的同時(shí)都存在不同程度的問題，嚴(yán)重影響著該市的人居環(huán)境和資源的配置效率，綜合起來(lái)主要包括以下方面：

（一）老城管網(wǎng)的規(guī)劃缺乏前瞻性和科學(xué)性。當(dāng)前，老城的各類管線和管道的鋪設(shè)并沒有遵循綜合管廊的建設(shè)規(guī)劃原則，而是默認(rèn)遵照先來(lái)后到的順序，尤其是上下水管道和天然氣管道；同時(shí)，各類管線的規(guī)劃前瞻性不強(qiáng)、預(yù)測(cè)性不準(zhǔn)，沒有合理地預(yù)估基數(shù)的需求及基數(shù)的增長(zhǎng)可能，如自來(lái)水公司預(yù)計(jì)可供使用5年的管線不到兩年就必須進(jìn)行擴(kuò)容，通過再次動(dòng)工來(lái)滿足市民的日常需要；除此之外，老城各類管線的規(guī)劃與老城的當(dāng)前發(fā)展需求吻合度不高，尤其是中心街區(qū)域，這是老城最迫切需要進(jìn)行管網(wǎng)改造的地段，但政府由于它的地理位置、密集人流量和改造成本，在等新城疏散老城人流后再對(duì)其管網(wǎng)進(jìn)行改造。

（二）老城管網(wǎng)的管理缺乏統(tǒng)籌性和高效性。一方面老城沒有專設(shè)城市管網(wǎng)的統(tǒng)籌管理部門，供排水管網(wǎng)隸屬于城管局，天然氣管網(wǎng)隸屬于能源集團(tuán)，市供電管網(wǎng)隸屬于省供電公司，通信管網(wǎng)隸屬于工信委，各類管網(wǎng)之間缺乏日常溝通與交流，且各類管線的鋪設(shè)和修復(fù)單獨(dú)進(jìn)行，互不交涉，銜接不暢，管線檔案也互不相通，信息共享度低，致使馬路開挖和損壞其他管線的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出，資源配置效率低下；另一方面老城管網(wǎng)的改造翻新和運(yùn)行維護(hù)依然以人工和主觀經(jīng)驗(yàn)為主力，借助GIS、機(jī)器人等先進(jìn)技術(shù)和手段的意識(shí)不高甚至不敢想像，且主要資金來(lái)源依賴于財(cái)政，不對(duì)PPP等吸收社會(huì)資本的融資模式進(jìn)行嘗試，現(xiàn)代化意識(shí)和市場(chǎng)化意識(shí)都較薄弱。

（三）老城管網(wǎng)的相關(guān)制度缺失。當(dāng)前，延安市老城管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理都較缺乏制度和規(guī)范的保駕護(hù)航。一是監(jiān)管制度亟須強(qiáng)化。像自來(lái)水管道的鋪設(shè)對(duì)于管道建設(shè)方的建設(shè)過程和建成管道的質(zhì)量等方面的有效監(jiān)管缺失，同時(shí)當(dāng)前其微弱的監(jiān)管力度主要施力于管網(wǎng)建成后，對(duì)前期管網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)的監(jiān)管更加欠缺，且對(duì)介入管網(wǎng)設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的第三方缺乏明確和強(qiáng)勁的規(guī)約；二是追責(zé)制度亟須健全。當(dāng)前老城對(duì)分散管理這種自主權(quán)的約束和規(guī)范制度較為缺失，且管網(wǎng)所涉相關(guān)部門間職能交叉、權(quán)責(zé)不清，如規(guī)劃局和住建局都下設(shè)規(guī)劃科，對(duì)于管網(wǎng)事故的發(fā)生缺乏嚴(yán)肅的追責(zé)制度；三是老城管網(wǎng)的信息綜合、項(xiàng)目的高效審批等制度也有待建立健全。以提高管網(wǎng)的信息化水平，克服當(dāng)前管線開挖修復(fù)的盲目性，加快科學(xué)管網(wǎng)項(xiàng)目落地的進(jìn)程。

（四）老城管網(wǎng)的政府作為缺失。延安市政府在一定程度上了解老城管網(wǎng)的現(xiàn)狀，清楚老城管網(wǎng)存有哪些主要問題，有些單位也向其反映過老城管網(wǎng)的病態(tài)形勢(shì)，但市政府給出的答復(fù)不是沉默就是忽視，只覺心有余而力不足。尤其是針對(duì)市中心的管網(wǎng)改造，認(rèn)為中心區(qū)域地窄人多、情況復(fù)雜，硬性改造成本代價(jià)過高，只能等新城成熟起來(lái)能夠疏散老城的居民以后，老城才有條件進(jìn)行管網(wǎng)改造，現(xiàn)在只能將就，極易縱容老城管網(wǎng)的混亂發(fā)展；同時(shí)，對(duì)于各類管網(wǎng)的改造，政府的支持力度亟需加大，尤其是做通市民的思想工作和盡可能給予相應(yīng)的物質(zhì)幫扶，為管網(wǎng)改造掃除最大的障礙。

二、延安市老城管網(wǎng)的困境破解可行舉措

為切實(shí)高效推進(jìn)老城管網(wǎng)的綜合改造，老城可以管網(wǎng)的統(tǒng)籌化、精細(xì)化、責(zé)任化和信息化為理念遵循，在填補(bǔ)管網(wǎng)現(xiàn)有制度、資金和污水處理等方面的盲區(qū)的基礎(chǔ)上重組管網(wǎng)改造的直系機(jī)構(gòu)并明確分工、追責(zé)到人，以切實(shí)推進(jìn)老城管網(wǎng)的科學(xué)運(yùn)作，逐步改革老城管網(wǎng)以往消極落后的運(yùn)營(yíng)管理理念、紛繁拖沓的審批流程、缺乏規(guī)范的建設(shè)管理制度以及相較缺失的全程嚴(yán)格監(jiān)管與管網(wǎng)信息綜合管理等不良現(xiàn)象。

（一）貫徹管網(wǎng)改造的科學(xué)原則

1、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。為促使延安市老城的管網(wǎng)管理更為高效有序，延安市政府有必要優(yōu)化當(dāng)前管網(wǎng)管理各自為政的混亂現(xiàn)狀，基于統(tǒng)籌理念有機(jī)整合老城管網(wǎng)當(dāng)前的碎片化管理，實(shí)現(xiàn)老城管網(wǎng)的統(tǒng)籌管理。

2、劃區(qū)管理原則。為提高對(duì)于延安市老城管網(wǎng)的管理效率和管理力度，政府有必要實(shí)施針對(duì)老城管網(wǎng)的精細(xì)化管理，進(jìn)行劃區(qū)分工管理，而根據(jù)延安市獨(dú)特的Y型條帶狀分布，老城可依附于街道辦，借助于社區(qū)，通過分工合作致力于實(shí)現(xiàn)各類管網(wǎng)的無(wú)縫對(duì)接和精細(xì)管理。

3、責(zé)任追蹤原則。老城管網(wǎng)在精細(xì)化分工協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上必須加強(qiáng)包括管網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，盡可能做到分工明確、職責(zé)明晰，極力遏制以往有權(quán)無(wú)責(zé)的亂象。

4、信息透明原則。在大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，老城有必要為自己建立一個(gè)管網(wǎng)信息庫(kù)，包括各類管線的“家底”、布局走向以及年齡壽命等信息并能夠?qū)崟r(shí)更新，為各類管線的維護(hù)、改造工作提供科學(xué)依據(jù)，以減少盲目性。

（二）重組管網(wǎng)改造的直系機(jī)構(gòu)

1、前期建設(shè)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)化組建。為實(shí)現(xiàn)延安市老城管網(wǎng)的統(tǒng)籌管理，促進(jìn)各類管線集規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)于一體的規(guī)范化、系統(tǒng)化發(fā)展，延安市政府有必要建立地下綜合管廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來(lái)作為老城管網(wǎng)建設(shè)管理的總管單位，同時(shí)再下設(shè)六個(gè)小組，分別為項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)組、項(xiàng)目預(yù)決算評(píng)審組、項(xiàng)目工程招標(biāo)組、項(xiàng)目工程監(jiān)管組、項(xiàng)目工程驗(yàn)收組和項(xiàng)目工程審計(jì)組，如圖1所示，以確定分工、明晰職責(zé)。其中，規(guī)劃設(shè)計(jì)工作由規(guī)劃局牽頭，預(yù)決算評(píng)審工作由財(cái)政局牽頭，工程招標(biāo)工作由住建局牽頭，工程監(jiān)管工作由工商局和質(zhì)監(jiān)局牽頭，工程驗(yàn)收工作由發(fā)改委牽頭，工程審計(jì)工作由審計(jì)局牽頭。（圖1）

2、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化組建。基于延安市的Y型特殊分布格局，老城管網(wǎng)的后續(xù)運(yùn)營(yíng)可以實(shí)行條段式管理，而為縮減管理成本，提高管理效率，可基于現(xiàn)有的三個(gè)街道辦來(lái)實(shí)現(xiàn)分片、分區(qū)、分條管理。在三個(gè)街道辦下各設(shè)置一個(gè)綜合管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)部門，作為轄區(qū)內(nèi)管網(wǎng)后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的牽頭單位，統(tǒng)一隸屬于城管局，主要負(fù)責(zé)管網(wǎng)開挖修復(fù)時(shí)的障礙協(xié)調(diào)、市民管網(wǎng)訴求的上傳、政府管網(wǎng)改造的民調(diào)以及管網(wǎng)的定期檢查、實(shí)時(shí)修復(fù)和信息集合等工作，如圖2所示。（圖2）

（三）推進(jìn)管網(wǎng)改造的科學(xué)運(yùn)作

1、管網(wǎng)前期建設(shè)的科學(xué)化管理。延安市老城管網(wǎng)的前期建設(shè)管理應(yīng)在成立延安市地下綜合管廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并明確其作為老城管網(wǎng)建設(shè)管理總管單位地位及發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)作用的基礎(chǔ)之上，通過下設(shè)各組及各個(gè)部門間的分工合作來(lái)實(shí)現(xiàn)老城管網(wǎng)前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)的統(tǒng)籌管理，主要流程如圖3所示。（圖3）

2、管網(wǎng)后續(xù)運(yùn)營(yíng)的科學(xué)化管理。管網(wǎng)投入運(yùn)營(yíng)之后，在三大街道辦下設(shè)立綜合管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)部的基礎(chǔ)之上，通過協(xié)調(diào)組織部門內(nèi)各成員的聯(lián)動(dòng)合作以及街道所轄社區(qū)和市民間的無(wú)縫對(duì)接，來(lái)實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)后續(xù)運(yùn)營(yíng)的精細(xì)化條段式管理。

（四）填補(bǔ)管網(wǎng)改造的現(xiàn)有盲區(qū)

1、多渠道引進(jìn)資金。針對(duì)老城管網(wǎng)當(dāng)前資金缺乏保障的現(xiàn)狀，老城有必要改觀管網(wǎng)資金主要依賴于政府財(cái)政單打獨(dú)斗的局面，進(jìn)行試點(diǎn)合理引入社會(huì)化資金。如引進(jìn)合理的PPP模式來(lái)為管網(wǎng)的改造提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)后盾，試點(diǎn)嘗試用BOT模式來(lái)減輕管網(wǎng)前期項(xiàng)目建設(shè)的投資成本或試點(diǎn)嘗試用托管運(yùn)營(yíng)模式節(jié)約管道后期的維護(hù)成本。

2、靈活化處理污水。針對(duì)老城管網(wǎng)當(dāng)前污水處理能力有限、覆蓋面不廣的現(xiàn)狀，為改善延安市老城的人居環(huán)境，老城有必要直面現(xiàn)狀，積極作為。一方面老城可以擴(kuò)容與新建廠區(qū)并舉，以切實(shí)提升老城的污水處理能力，滿足老城的日常處理需要；另一方面可以集中處理與分散處理相結(jié)合，通過生態(tài)去污以及其他可行方式處理管外污水，以切實(shí)增加老城的污水處理覆蓋面。

3、加速健全制度。針對(duì)老城管網(wǎng)當(dāng)前各類制度缺失的現(xiàn)狀，老城有必要構(gòu)建較為完整的管網(wǎng)法規(guī)體系，建立健全管網(wǎng)項(xiàng)目的監(jiān)管制度、追責(zé)制度、審批制度、信息綜合制度等，并在此基礎(chǔ)之上建立健全管網(wǎng)的統(tǒng)籌管理制度和條段式管理制度。

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