旅游地撤縣設市內在邏輯分析

阮皓雅

[提要] 撤縣設市是深化行政區(qū)劃改革的重要手段以及黨和國家推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要舉措。本文通過引入江西省九江市星子縣進行撤縣設市的案例，從可行性、影響因素、形成機理等方面，闡述旅游地撤縣設市的內在邏輯。

關鍵詞：撤縣設市；旅游地；行政區(qū)劃改革

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月23日

一、“撤縣設市”發(fā)展歷程

（一）“撤縣設市”的內涵?！俺房h設市”一般意義上有兩種解釋：第一種是“切塊設市”，指對于具備人口較大、實力較強條件的非縣城所在地的鎮(zhèn)為中心城區(qū)，將周邊一定空間范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出單獨設縣；第二種是“整體設市”，將一個縣級行政單位整體改為縣級市，將廣大農村區(qū)劃為主的縣改為平級的以城市區(qū)劃為主的縣級市，包括由一個縣直接升格或者幾個縣整體合并。本文主要討論旅游地撤縣設市的是第二種“整體設市”的情況。

（二）撤縣設市的標準?！俺房h設市”即“縣級市”的出現(xiàn)是為了適應經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設水平提高的現(xiàn)狀，雖然從行政級別上說縣與縣級市是同級，但二者功能上各有側重，縣的工作重心是農業(yè)問題，但市的主要功能是工業(yè)與城市建設等。民政部在1993年對于非民族地區(qū)撤縣設市的主要指標調整后歸結為表1。從表1可以看出，對于人口密度不同的地區(qū)，撤縣設市的各項指標數(shù)值有所不同，縣“升級”為縣級市所需要的財政資源、工業(yè)產值要求基本與縣規(guī)模呈正相關。撤縣設市的審批流程復雜，需要經由地方上報，再由上層層審批。（表1）

二、案例引入

（一）星子縣概況。星子縣，原為江西省九江市下轄縣。2016年5月，撤銷星子縣，設立縣級廬山市。廬山市由省直轄，九江市代管，全縣人口28.08萬人。其中農業(yè)人口18.01萬人。星子縣利用其背倚廬山、面臨鄱陽湖、北與廬山管理局山體相連的豐富旅游資源加大對于旅游業(yè)的投入，到2014年，星子縣已經成為省重點旅游產業(yè)集群。表2反映出，星子縣在近五年來第三產業(yè)的比重呈上漲趨勢，且旅游收入漲勢較快，縣政府將旅游業(yè)作為重點產業(yè)發(fā)展。（表2）

（二）廬山區(qū)概況。廬山是國家5A級旅游景區(qū)并入選世界文化遺產，包括廬山主要風景區(qū)及山上牯嶺鎮(zhèn)在內的區(qū)域曾經劃歸九江市轄區(qū)廬山區(qū)。目前，廬山區(qū)戶籍人口總數(shù)達22.59萬人，其中非農業(yè)人口10.87人，將近一半。由表3可以看出第三產業(yè)逐漸成為廬山區(qū)的主導產業(yè)，城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，廬山區(qū)在三產業(yè)比、居民人均可支配收入及旅游附加值層面都遠遠超出星子縣。（表3）

（三）星子縣撤縣設市“風波”。2013年10月15日，中國共產黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市”。隨后，國務院民政部立即按照《決定》制定新的設市標準，其中擬決定一批地點進行設市，其中就包括江西省九江市星子縣。2016年4月8日，有記者從江西省相關部門獲得證實，將調整撤銷星子縣，設立廬山市，而廬山區(qū)更名為濂溪區(qū)。但江西省民政廳相關人士在接受記者采訪時表示，目前還沒有收到國務院批復的正式文件，對于星子縣會不會成建制地變?yōu)閺]山市以及區(qū)劃的具體調整尚未得到具體回復。隨后各大網站的相關報道及百度百科詞條內容全部被撤銷，使得星子縣撤縣設市一事變得“懸而未決”。

其實，星子縣要撤縣設市的傳聞早在2010年的時候就在民間引起過一陣討論，在其中關注此事的民眾出現(xiàn)了截然不同的態(tài)度。對于星子縣的居民而言，縣城變?yōu)椤笆小?，從此個人身份也由縣域居民而“升格”為市民是一件可喜的事情；而九江市民對此表示不以為然，認為星子縣離開九江發(fā)展不起來，撤縣設市是對廬山旅游收入的浪費。二類群體出現(xiàn)網絡罵戰(zhàn)，一時間網絡氛圍較為緊張，但此事沒有官方正式批復。在2014年，星子縣進行撤縣設市的傳言又出，時至今日才定。

三、撤縣設市的內在邏輯分析：案例的視角

（一）星子縣撤縣設市可行性。撤縣星子縣建立廬山市，在現(xiàn)實操作中具有一定可行性，主要體現(xiàn)在指標、后續(xù)影響兩個方面。其一，星子縣的各項指標均符合撤縣設市標準，星子縣總面積894平方公里，到2014年，人口達26萬人，人口密度達290.87人/km2，按照民政部1993年公布的修改版撤縣設市標準，星子縣的經濟指標達到了撤縣設市的標準；其二，星子縣作為著名旅游資源豐富地區(qū)，撤縣設市的行政區(qū)劃改制是重要的外生變量，能有效地促進基礎設施建設和旅游業(yè)發(fā)展之間的良性循環(huán)。九江市區(qū)附近僅有的動車站為星子縣境內的“廬山站”，其設立已經成為了一個吸引游客的標志，也成為了其行政區(qū)劃改革必要的信號。進行撤縣設市采取城市管理模式可以促進城鎮(zhèn)化與旅游經濟的互動，推動星子縣基礎設施建設與旅游業(yè)發(fā)展良性循環(huán)。

（二）推動撤縣設市的因素分析。在本文中，將推動撤縣設市的因素簡要分為政治利益與經濟利益兩個方面，其具體內容總結如表4所示。（表4）

1、經濟利益因素分析

（1）促進本地區(qū)的經濟發(fā)展。根據部分學者的實證分析，撤縣設市能為當?shù)貛斫洕降脑鲩L。黃亮雄等（2013）基于廣東73個縣（市）的實證分析發(fā)現(xiàn)：相比于沒有發(fā)生撤縣建市的縣，發(fā)生撤縣建市的縣域獲得了更高的經濟增長；常黎對于河南省經濟區(qū)劃與經濟發(fā)展進行研究發(fā)現(xiàn)：行政區(qū)劃調整與市域GDP增長呈現(xiàn)明顯相關性，且經濟總體發(fā)展水平較低的市域，縣改市的經濟促進作用更明顯。經濟利益的增長是星子縣選擇推進撤縣設廬山市進程的最直接原因。

（2）經濟權限增加。撤縣設市根源在于中國城市的行政主導模式，這種模式的本質就是權力干預資源配置?！俺房h設市”促進本地區(qū)經濟增長的作用機制是通過行政地的經濟權限增加來實現(xiàn)的?？h級市政府經濟決策權和自主權適當擴大，往往擁有“副地級市”的審批權，由省里給予的優(yōu)惠政策更為明顯與易得。

根據相關學者的研究，可以得出經濟權限增加的作用傳導機制體現(xiàn)在以下三個方面：（1）在政府稅費方面，縣升級為縣級市后，城市維護建設稅的地方財政計提比例由5%提高至7%； （2）在市政建設用地規(guī)劃方面，縣級市在城鎮(zhèn)的基礎設施建設上比縣的自主權要大，政府可以獲得更多的土地出讓收入；（3）在行政職權范圍方面，縣級市有權開設國有銀行支行，在外貿和投資項目審批上也有更大權力，可以吸引更多的外商投資，一般情況縣僅能審批100萬美元以下的建設項目，縣級市的審批權限擴大了幾乎30倍。在成為省內計劃單列市后，縣級市有權直接向省政府申報投資項目。

而在顯性、公共的經濟利益之外，還存在官員個人基于權力增長所獲得的灰色收入，如在招商引資過程中的政府尋租收入、貪污腐敗收入等，除此還有官員個人政治地位提升獲得其他單位待遇、聲譽等隱形的、間接的收益。

2、政治利益因素分析

（1）集體政治利益。地方政府的利益意識逐漸膨脹，撤縣設市除了經濟利益之外，還存在基于權力自肥的“行政功利”，隨著管理職能的擴大，可以多設一些機構、多安排一些編制人員名額，且公務員的行政級別與工資補貼都會得到提高。對于當?shù)卣块T而言，整體的政治利益都得到增長。

（2）官員個人升遷。官員任免制度是中國政治體制的重要特征，晉升激勵作為政治激勵促使地方政府官員去推動地方經濟發(fā)展?？h級市的行政區(qū)劃變動通過民政部報經國務院批準能夠成功在很大程度上說明中央對于當?shù)亟洕l(fā)展的肯定；成為縣級市后，衡量政府工作效能的標準提高，而達到績效考核標準的官員更容易受到上級肯定?？h級市的書記較多由副廳級官員如地級市的市委常委等兼任，成為縣級市的領導人在某種程度上可以加快政治晉升與提拔進程。

（3）民眾自豪感。僅從名稱上看，當星子縣改為“廬山市”后，由于“廬山”的聲名遠播，本地的知名度會相應增加，“市民”的稱呼更加體面、更有聲譽，地方民眾對于本地的自豪感會增加，對于當?shù)卣男湃胃幸矔鄳鲩L。

（三）內在邏輯——政治錦標賽倒逼機制。從上文的分析中可以看出撤縣設市地區(qū)能帶來明顯的政治與經濟收益，這是促進撤縣設市的最直接原因，但是促使其產生的根本原因在于政治錦標賽式行政機制倒逼官員進行行為選擇。中國政治體制中有顯著的錦標賽特征，即以GDP為主的政績考核體制和官員任免制度掛鉤，以考核施加競爭壓力。周黎安（2004）提出了一個具有錦標賽特征的政治晉升博弈的簡單模型，認為我國地方官員具有雙重特征：一方面是經濟參與人，即像任何經濟主體一樣關注經濟利益；另一方面是政治參與人，關注政治晉升和政治收益。因此，地方政府的優(yōu)先目標是地方經濟發(fā)展，因為這不僅直接關系到地方政府的財政收入，還關系到政治官員的政治收益。正是在這樣一種機制下，行政區(qū)劃的改革成為了地方政府謀求發(fā)展的一種手段。撤縣設市作為一項政治制度，以其資源配置（行政審批權、招商引資規(guī)模等）對地方官員進行了經濟與政治的雙重激勵。

四、結論

旅游地撤縣設市的內在邏輯在于，在政治競標賽式的行政機制中，以考核和晉升為壓力促使官員不得不促進本地經濟的發(fā)展，以增進地方利益和提高地方政府官員收益。為了獲取更多的政策支持與資源下放，一些達到撤縣設市標準、經濟較為發(fā)達的地區(qū)如旅游地爭取行政區(qū)劃的改革如撤縣設市，而這又能夠促進不論是官員個人還是當?shù)匕l(fā)展的政治與經濟利益增長。但對于撤縣設市過程中地方政府之間相互制約行為選擇分析還有待具體的實證探究。

主要參考文獻：

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