區(qū)域治理理論與中國(guó)外交定位

郭樹勇

[關(guān)鍵詞]區(qū)域政策；國(guó)家治理；全球治理；周邊外交；和平發(fā)展

[摘要]本文定義了區(qū)域治理的概念和特征，認(rèn)為區(qū)域治理是國(guó)家治理的條件、是國(guó)家參與全球治理的途徑、與國(guó)家治理及全球治理具有聯(lián)動(dòng)性和同向性；闡述區(qū)域治理的歷史、安全、經(jīng)濟(jì)與文化等四個(gè)維度；分析中國(guó)在區(qū)域治理格局中的外交定位，指出中國(guó)仍然主要是一個(gè)區(qū)域性大國(guó)，應(yīng)該采取區(qū)域治理為主、全球治理為輔的外交政策，并認(rèn)為經(jīng)過(guò)兩個(gè)三十年的區(qū)域政策和區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)踐，我國(guó)在第三個(gè)三十年的區(qū)域戰(zhàn)略重點(diǎn)確定中，應(yīng)當(dāng)更加重視區(qū)域文化和區(qū)域生態(tài)合作，以使得國(guó)內(nèi)各方資源可支撐，國(guó)際公共物品不透支，區(qū)域治理與國(guó)家治理以及全球治理相協(xié)調(diào)、可持續(xù)。

[中圖分類號(hào)]D815 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0257-2826（2014）12-0047-08

一、國(guó)家治理、區(qū)域治理與全球治理的概念及其特征

治理是一個(gè)政治社會(huì)學(xué)的概念，主要是指一個(gè)社會(huì)內(nèi)包括政府在內(nèi)的多個(gè)行為體處理共同事務(wù)的總和。國(guó)家治理主要是指某一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平后，該國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量以及其他行為體對(duì)國(guó)家事務(wù)以及與國(guó)家事務(wù)密切相關(guān)的其他事務(wù)實(shí)施的共同管理。國(guó)家治理有幾個(gè)方面的特征：第一，國(guó)家治理與政治現(xiàn)代化相關(guān)。在生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的革命性變化推動(dòng)下，傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治轉(zhuǎn)變，統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變，管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。政治發(fā)展層次較低，或者政治專制、政治僵化、政治偏執(zhí)的國(guó)家，缺乏現(xiàn)代政治的主體與程序，談不上國(guó)家治理。第二，國(guó)家治理需要完善民族國(guó)家治理框架。從傳統(tǒng)的意義上講，國(guó)家管理的一個(gè)重要方面是民族統(tǒng)治，即由主體民族對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行治理。二戰(zhàn)之后，民族問(wèn)題依然對(duì)治理產(chǎn)生著重要影響。在統(tǒng)一的多民族國(guó)家，國(guó)家治理需要完善民族區(qū)域自治制度，增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同；在無(wú)主體民族的多民族國(guó)家，國(guó)家治理需要增強(qiáng)作為整體的民族認(rèn)同。在單一民族國(guó)家，國(guó)家治理需要強(qiáng)化國(guó)際合作，調(diào)適民族主義。第三，國(guó)家治理對(duì)于社會(huì)建設(shè)有著較為嚴(yán)格的要求。國(guó)家治理要求社會(huì)力量積極參與治理，社會(huì)力量有著較強(qiáng)的自主能力，因此，對(duì)于社會(huì)力量發(fā)育程度低的國(guó)家，推進(jìn)國(guó)家治理需要有一個(gè)社會(huì)建設(shè)的過(guò)程。第四，國(guó)家治理發(fā)生在較為充分的國(guó)際社會(huì)化、民主化和法治化的環(huán)境中。社會(huì)開(kāi)放是國(guó)家治理的基本條件，開(kāi)放條件下國(guó)內(nèi)社會(huì)與國(guó)際社會(huì)交融，推動(dòng)全球一體化，公權(quán)力與其他行為體實(shí)行民主協(xié)商，治理得到多數(shù)人的共識(shí)和認(rèn)可，社會(huì)力量發(fā)生、發(fā)展和發(fā)揮作用有了外在的保障，多行為體的共治、規(guī)制和法治成為可能，國(guó)家創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新自然而生。

區(qū)域治理主要是指某一國(guó)際區(qū)域內(nèi)的主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織以及其他國(guó)際關(guān)系行為體對(duì)區(qū)域事務(wù)的共同管理。區(qū)域治理有幾個(gè)特征：第一，區(qū)域治理是與地緣政治密切相關(guān)的概念。區(qū)域與領(lǐng)域不同，區(qū)域強(qiáng)調(diào)區(qū)位，這個(gè)區(qū)域首先是指地理上的區(qū)位。我們平時(shí)講的歐盟也好，東亞也好，中東也好，都首先而且大多部分是指地理區(qū)位。因此，地理因素在區(qū)域治理中居于基礎(chǔ)性的地位，地理考慮成為區(qū)域戰(zhàn)略的基本考慮，地理因素天然帶來(lái)的局限性、穩(wěn)定性和保守性，對(duì)于政治產(chǎn)生了根本性的影響；與此同時(shí)，地理上的便利性容易降低交往成本，同一區(qū)域內(nèi)文化上的相似性有助于國(guó)家間溝通，比較容易促進(jìn)地區(qū)國(guó)際社會(huì)形成。第二，區(qū)域治理的主體是多元分層的。區(qū)域治理的主體，既有傳統(tǒng)意義的國(guó)家，也有該地區(qū)的政府性國(guó)際組織，還有影響日隆的非政府間國(guó)際組織甚至個(gè)人。具有全球影響力的國(guó)家或者國(guó)際組織，也是區(qū)域治理的重要主體，比如當(dāng)今的美國(guó)，聯(lián)合國(guó)以及國(guó)際法院等。從區(qū)域治理的主體層次來(lái)看，區(qū)域大國(guó)、全球主導(dǎo)性大國(guó)、聯(lián)合國(guó)、區(qū)域國(guó)際組織是區(qū)域治理中作用較大的力量。第三，區(qū)域治理主要針對(duì)有國(guó)際影響力和關(guān)注度的國(guó)際區(qū)域。區(qū)域治理的對(duì)象是涉及兩個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)的具有較明顯的國(guó)際影響力與關(guān)注度的國(guó)際區(qū)域，比如海灣地區(qū)、東北亞地區(qū)等等。寬泛地講，由于地理與歷史文化傳統(tǒng)等影響，區(qū)域不僅是一個(gè)政治地理概念，還是一個(gè)文化地理概念，甚至是一個(gè)歷史概念，這樣的話，區(qū)域治理也可能包含有主權(quán)爭(zhēng)議的地帶的治理，或者超出一國(guó)治理能力之外的但在一國(guó)名義管轄權(quán)之內(nèi)的特定區(qū)域，比如，克什米爾地區(qū)、北方四島等等。第四，區(qū)域治理追求共同防務(wù)和經(jīng)濟(jì)合作，同時(shí)對(duì)文化共建和價(jià)值觀聯(lián)通提出了要求。區(qū)域治理從本源上講是一種危機(jī)管理策略，從解決本國(guó)經(jīng)濟(jì)困難、對(duì)外貿(mào)易赤字和避免與鄰國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，久而久之上升為一種發(fā)展與合作的策略，當(dāng)進(jìn)入發(fā)展與合作的深度之后，文化整合的要求就時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。

全球治理是更高層次的治理，主要是指主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織以及其他國(guó)際關(guān)系行為體對(duì)全球事務(wù)的共同管理，它以人類整體發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向，以全球性危機(jī)為問(wèn)題導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)全球公共利益最大化為目標(biāo)導(dǎo)向。全球治理有幾個(gè)特征：一是全球治理主要是領(lǐng)域治理而不是區(qū)域治理。全球治理中的領(lǐng)域是IMF改革、聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)的組成、世界氣候變化應(yīng)對(duì)等具有全球影響的政治經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域。雖然區(qū)域治理中也有金融問(wèn)題，但是全球性金融問(wèn)題是全球治理的領(lǐng)域而不是區(qū)域治理的對(duì)象。當(dāng)然，當(dāng)某個(gè)區(qū)域問(wèn)題上升為全球性問(wèn)題之后，它本身也主要成為全球治理的對(duì)象而不是區(qū)域治理的對(duì)象，比如中東和平，因?yàn)樗暮藬U(kuò)散問(wèn)題、國(guó)際恐怖主義問(wèn)題、文明沖突與融合問(wèn)題、石油問(wèn)題等等，都是全球性問(wèn)題。因此，從本質(zhì)上講，全球性問(wèn)題不是區(qū)域治理的對(duì)象，而是全球治理的對(duì)象，但是這種全球治理要以區(qū)域治理為基礎(chǔ)，否則任何的全球治理努力都會(huì)以失敗告終。二是全球治理不是民族治理而是國(guó)際社會(huì)治理。國(guó)家統(tǒng)治主要依靠主體民族的力量，區(qū)域治理主要依托有利的地緣條件，而全球治理的主要支撐則是國(guó)際社會(huì)。全球治理依靠整個(gè)國(guó)際社會(huì)的力量，其核心是能夠代表世界秩序和國(guó)際社會(huì)意志的主導(dǎo)國(guó)家，以及當(dāng)代國(guó)際法、國(guó)際組織和國(guó)際制度的樞紐性機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)。由于國(guó)際社會(huì)治理既缺乏中央政府式權(quán)威中心，也沒(méi)有低交往成本和同質(zhì)文化支持，不如民族治理那樣具有較強(qiáng)的凝聚力、協(xié)調(diào)性和爆發(fā)力，因而呈現(xiàn)出明顯的非權(quán)威性、不穩(wěn)定性和柔性。三是全球治理的主要方式是大國(guó)協(xié)調(diào)、國(guó)際組織管理和國(guó)際法治。20世紀(jì)國(guó)際聯(lián)盟成立特別是聯(lián)合國(guó)成立之后，國(guó)際組織管理在全球治理中逐漸扮演了重要角色，而且成為大國(guó)協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)，雅爾塔會(huì)議確定的大國(guó)一致原則，實(shí)質(zhì)上將大國(guó)協(xié)調(diào)與國(guó)際組織對(duì)全球安全的管理通過(guò)世界性機(jī)制安排融合在一起。全球安全治理的重大決定都是由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決定的，而全球治理的其他領(lǐng)域如文化、教育、婦女、氣候應(yīng)對(duì)等也多是由以聯(lián)合國(guó)為代表的權(quán)威性的全球性國(guó)際組織或者地區(qū)國(guó)際組織擔(dān)負(fù)。而與此同時(shí)，國(guó)際法治越來(lái)越成為全球治理的基本方式。人權(quán)保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等全球治理領(lǐng)域，都得到了國(guó)際公約的高度關(guān)注，并納入了各式各樣的國(guó)際法律制度之中。endprint

二、關(guān)于區(qū)域治理與國(guó)家治理、全球治理的關(guān)系

首先，國(guó)家治理是區(qū)域治理的基礎(chǔ)，區(qū)域治理是國(guó)家治理的條件。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家是國(guó)際政治的基本單位，是國(guó)際關(guān)系的最主要的行為體，足夠的國(guó)家治理能力是保證國(guó)家在國(guó)際政治中履行行為體功能的必要前提。一方面，國(guó)家治理是區(qū)域治理的基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家只有治理能力足夠、治理意愿足夠，才有可能參與正常的國(guó)際交往，擔(dān)負(fù)起與其國(guó)家實(shí)力相符的區(qū)域治理責(zé)任，比如，2008年?yáng)|南亞金融危機(jī)發(fā)生后，整個(gè)東亞陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的威脅之中，中國(guó)作為東亞地區(qū)的大國(guó)，依靠強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和負(fù)責(zé)任的態(tài)度，向泰國(guó)等東南亞國(guó)家提供了超過(guò)40億美元的經(jīng)濟(jì)援助，為穩(wěn)定東南亞甚至世界的金融秩序做出了重要的貢獻(xiàn)。因此國(guó)家治理是區(qū)域治理的基礎(chǔ)，它為區(qū)域治理提供國(guó)家參與相鄰區(qū)域治理的物質(zhì)支持、公共物品、交往平臺(tái)和制度選擇。另一方面，區(qū)域治理也成為國(guó)家治理的重要條件。無(wú)論是西歐還是北美，都是二戰(zhàn)以后區(qū)域治理較為成功的例子，不但沒(méi)有戰(zhàn)亂，而且區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由、旅游發(fā)達(dá)、金融便利，在社會(huì)、司法、防務(wù)等方面實(shí)行了一體化的政策，這種區(qū)域治理?xiàng)l件不僅為區(qū)域內(nèi)的國(guó)家治理減少行政成本、發(fā)展貿(mào)易提供了制度保障，而且為區(qū)域外的相鄰國(guó)家的國(guó)家治理提供了參照范式和良好環(huán)境。

其次，區(qū)域治理是國(guó)家參與全球治理的必由之路，全球治理是國(guó)家治理與區(qū)域治理協(xié)同發(fā)展的必然結(jié)果。第一，現(xiàn)代國(guó)家不可能逃避參與全球治理的使命。糧食、金融、生態(tài)環(huán)境、反恐、毒品、核武器等問(wèn)題已經(jīng)把各國(guó)聯(lián)成了一個(gè)命運(yùn)共同體，離開(kāi)了對(duì)外貿(mào)易絕大部分國(guó)家的經(jīng)濟(jì)都會(huì)迅速崩潰，離開(kāi)了人員流通整個(gè)國(guó)際社會(huì)就窒息，離開(kāi)了金融合作整個(gè)世界就陷入無(wú)序。沒(méi)有一個(gè)國(guó)家不在國(guó)際組織之中，像中國(guó)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的依存度已接近50%，參加的國(guó)際組織越來(lái)越多。第二，國(guó)家參與區(qū)域治理是參與全球治理的必經(jīng)之路。從大國(guó)成長(zhǎng)的規(guī)律來(lái)看，全球性大國(guó)都是由區(qū)域性大國(guó)發(fā)展而來(lái)的，區(qū)域性大國(guó)都是一般國(guó)家發(fā)展而來(lái)的，而從可操作性看，區(qū)域的多邊管理體系比全球治理體系更容易建立，因此，對(duì)于一般國(guó)家而言，囿于戰(zhàn)略目標(biāo)所限、國(guó)力所限、發(fā)展階段所限以及議事日程的輕重緩急，不可能不把區(qū)域合作放在優(yōu)先位置，比如，美國(guó)在大國(guó)成長(zhǎng)初期，就把美洲治理作為重點(diǎn)，并于1823年提出以保護(hù)區(qū)域利益為要旨的“門羅主義”宣言。近100年后，美國(guó)才挾一戰(zhàn)戰(zhàn)勝國(guó)之威提出“十四點(diǎn)”和平計(jì)劃，開(kāi)始了全球治理的步伐。地區(qū)性大國(guó)實(shí)際上堅(jiān)持了區(qū)域第一的政策，比如德國(guó)、印度、伊朗，都把發(fā)展區(qū)域合作作為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略任務(wù)。第三，全球治理是國(guó)家治理與區(qū)域治理協(xié)同發(fā)展的必然結(jié)果。全球治理是多中心的治理，它的運(yùn)行既需要若干國(guó)力強(qiáng)盛、有國(guó)際責(zé)任和使命感的大國(guó)的主動(dòng)行為，也需要強(qiáng)大的聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作，還需要包括NGO在內(nèi)的全球治理志愿者的自覺(jué)行動(dòng)，而全球金融的穩(wěn)定，地區(qū)和平的維護(hù)，以及有效的地區(qū)性國(guó)際組織支持也是不可或缺的。這些都是國(guó)家治理與區(qū)域治理的共同領(lǐng)域。

最后，國(guó)家治理、區(qū)域治理與全球治理具有聯(lián)動(dòng)性。國(guó)家治理與區(qū)域治理、全球治理從邏輯上有一個(gè)由內(nèi)而外、逐級(jí)推進(jìn)的關(guān)系，但在經(jīng)濟(jì)全球化與經(jīng)濟(jì)區(qū)域化交融發(fā)展、國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治密切聯(lián)系、國(guó)內(nèi)社會(huì)與國(guó)際社會(huì)連成一體、內(nèi)政與外交統(tǒng)籌考慮的新形勢(shì)下，國(guó)家治理與區(qū)域治理、區(qū)域治理與全球治理具有強(qiáng)烈的聯(lián)動(dòng)性。第一，大國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策本身包含著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作甚至全球經(jīng)濟(jì)合作的考慮。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)越來(lái)越聯(lián)通交融的情勢(shì)下，區(qū)域性大國(guó)的對(duì)外貿(mào)易和金融政策既是外交政策，也是治國(guó)之策，同時(shí)對(duì)本國(guó)與周邊區(qū)域的市場(chǎng)發(fā)生聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)。第二，某些重大治理難題需要國(guó)家、區(qū)域和全球三個(gè)層面的密切合作。一類難題發(fā)生于一國(guó)國(guó)內(nèi)，但為整個(gè)國(guó)際社會(huì)所反對(duì)，比如種族隔離或滅絕行為，它構(gòu)成了國(guó)際犯罪，必須在三個(gè)治理層面上加以懲治。一類難題發(fā)生于一國(guó)國(guó)內(nèi)或某個(gè)區(qū)域，但不容于國(guó)際社會(huì)，比如侵犯人權(quán)，由于不同的國(guó)家對(duì)于侵犯人權(quán)有不同的理解，需要區(qū)域與全球?qū)用嫔系膮f(xié)調(diào)行動(dòng)。還有一類同時(shí)發(fā)生在國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用?，比如，全球氣候?yīng)對(duì)或大面積的環(huán)境污染，需要國(guó)際社會(huì)與世界各國(guó)共同商議，拿出最低合作綱領(lǐng)。第三，區(qū)域性國(guó)際組織帶動(dòng)了國(guó)家治理與全球治理。在“千里之行、始于足下”邏輯的影響下，大國(guó)從事多邊外交時(shí)首先想到國(guó)家利益與區(qū)域利益。區(qū)域性國(guó)際組織既能考慮成員國(guó)國(guó)家利益、地區(qū)的區(qū)域利益，又能考慮到全球治理的一般原則，成為國(guó)際政治中的樞紐性組織。正是由于區(qū)域性國(guó)際組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，其動(dòng)議容易得到國(guó)家治理機(jī)構(gòu)與全球治理機(jī)構(gòu)的認(rèn)同。在這方面，歐盟在國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)方面的努力就是明顯的例子，它出臺(tái)的防止溫室氣體排放的一系列標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，不僅對(duì)其成員國(guó)法律有著重要的影響，對(duì)國(guó)際社會(huì)的有關(guān)會(huì)議文件也產(chǎn)生了重大的影響。

三、關(guān)于區(qū)域治理的幾個(gè)維度

首先，關(guān)于區(qū)域治理的歷史維度。區(qū)域治理是國(guó)際社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。第一，區(qū)域國(guó)際社會(huì)的形成是區(qū)域治理的開(kāi)始。區(qū)域國(guó)際社會(huì)比起一般性的國(guó)際社會(huì)而言，更加真實(shí)、更具有權(quán)威性，這是因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相似，文化相似性比較明顯，區(qū)域內(nèi)的交往頻率也比較高，因此，區(qū)域內(nèi)各國(guó)對(duì)于區(qū)域國(guó)際社會(huì)的認(rèn)知與認(rèn)同度較高。從這個(gè)意義上講，有些地區(qū)，比如戰(zhàn)亂頻發(fā)的地區(qū)，政治和經(jīng)濟(jì)極端落后的地區(qū)，國(guó)家之間存在著戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的地區(qū)，就沒(méi)有區(qū)域治理的問(wèn)題，或者說(shuō)尚未發(fā)展到區(qū)域治理的歷史階段。第二，區(qū)域治理的歷史類型。區(qū)域治理可分為幾個(gè)歷史類型，即前區(qū)域治理階段、區(qū)域治理初級(jí)階段、區(qū)域治理高級(jí)階段。東北亞、中東、東亞等地區(qū)屬于前區(qū)域治理階段，這些地區(qū)沒(méi)有形成地區(qū)性國(guó)際社會(huì)，沒(méi)有結(jié)束整體上的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，沒(méi)有形成相對(duì)穩(wěn)定的治理形態(tài)，因此，還談不上區(qū)域治理。東盟、俄羅斯東歐中亞、拉美地區(qū)、海灣地區(qū)屬于區(qū)域治理初級(jí)階段，這些區(qū)域形成了一定的國(guó)際社會(huì)，建立了全區(qū)域的國(guó)際組織，取得了區(qū)域治理的積極效果。歐盟地區(qū)屬于區(qū)域治理高級(jí)階段，歐盟本身就是一個(gè)有著悠久歷史的國(guó)際社會(huì)，國(guó)際規(guī)范治理與國(guó)際組織治理的程度比較發(fā)達(dá)，一體化程度非常高，區(qū)域治理結(jié)構(gòu)比較健全，“區(qū)域”具備了“國(guó)家”的功能，有人稱之為“區(qū)域國(guó)家”，區(qū)域治理從安全治理、經(jīng)濟(jì)治理向司法治理、社會(huì)治理拓展，在某些領(lǐng)域具備了國(guó)家治理的水平。endprint

其次，關(guān)于區(qū)域安全治理。區(qū)域安全治理，主要是指向區(qū)域內(nèi)的成員國(guó)提供安全公共物品。區(qū)域內(nèi)國(guó)家實(shí)行國(guó)家間聯(lián)合，最初的領(lǐng)域可能是經(jīng)濟(jì)，但背后的因素可能是應(yīng)對(duì)來(lái)自某些方面的安全威脅。我們都知道，歐共體產(chǎn)生的一個(gè)重要因素是為了對(duì)付蘇聯(lián)威脅以及保證法德永不再戰(zhàn)。上海合作組織的主要?jiǎng)訖C(jī)是糾正美日同盟帶來(lái)的東亞安全格局失衡，維護(hù)中俄等國(guó)的共同安全。區(qū)域安全治理最低目標(biāo)是避免區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)生；最高目標(biāo)是形成區(qū)域安全共同體。區(qū)域安全治理的經(jīng)常性形式包括處理地區(qū)性國(guó)際危機(jī)、開(kāi)展地區(qū)戰(zhàn)略與安全對(duì)話、舉行聯(lián)合軍事演習(xí)、大國(guó)間情報(bào)交換與信息互通、共同打擊恐怖主義等。目前，世界各地的區(qū)域安全治理參差不齊，不少地區(qū)面臨著共同的難題，一是新型的地區(qū)安全觀念尚未形成。較多國(guó)家注重傳統(tǒng)安全觀以及國(guó)家安全戰(zhàn)略，對(duì)于互惠性、共生性、開(kāi)放性的安全觀念認(rèn)同度不高。二是區(qū)域安全熱點(diǎn)問(wèn)題層出不窮。隨著勘探和挖掘技術(shù)的提高，以及可再生資源的大量消耗，各國(guó)運(yùn)用戰(zhàn)略手段爭(zhēng)奪資源的斗爭(zhēng)越來(lái)越強(qiáng)烈。區(qū)域外力量對(duì)區(qū)域內(nèi)的干預(yù)也是區(qū)域安全熱點(diǎn)不斷的重要原因。三是安全治理受到傳統(tǒng)觀念和區(qū)域政治格局的影響。歷史上，美國(guó)與蘇聯(lián)相互對(duì)抗的“兩強(qiáng)格局”，使得美國(guó)放手支持西歐聯(lián)合防務(wù)，對(duì)于歐洲安全共同體的建設(shè)起了很大的作用。在當(dāng)前“一超多強(qiáng)”的世界格局中，地區(qū)安全治理往往面臨霸權(quán)國(guó)的“算計(jì)”。因?yàn)榘踩卫沓潭仍礁?，霸?quán)國(guó)的控制難度就越大。

再次，關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理。區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理主要有三個(gè)領(lǐng)域。一是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序特別是金融秩序。在當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)中，金融秩序是一切經(jīng)濟(jì)秩序的中心，而維護(hù)地區(qū)金融秩序的主要手段是保持與美元的良好關(guān)系，建立起與國(guó)際貨幣基金組織及世界銀行的銜接關(guān)系，建立地區(qū)投資銀行和開(kāi)發(fā)銀行，制訂地區(qū)性金融合作機(jī)制與規(guī)則，實(shí)行與良好金融秩序相關(guān)的財(cái)政政策等等。二是建立開(kāi)放有度的地區(qū)性貿(mào)易安排。貿(mào)易是地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的生命線，區(qū)域貿(mào)易治理往往對(duì)區(qū)域內(nèi)是增加開(kāi)放性，提高自由化和便利化程度，但對(duì)區(qū)域外增加可控性，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以期獲得貿(mào)易保護(hù)的優(yōu)勢(shì)，并在全球貿(mào)易談判中占據(jù)有利地位。三是提高地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作效率。它重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織是否建立起健全的經(jīng)濟(jì)合作決策和規(guī)則體系？在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的組織與協(xié)調(diào)中是否扮演了中心作用？在執(zhí)法和仲裁方面是否比較有效？

最后，關(guān)于區(qū)域文化治理。重視區(qū)域文化治理或者文化戰(zhàn)略，主要有以下考慮：一是推進(jìn)區(qū)域社會(huì)一體化的需要。文化是社會(huì)的靈魂，是民族（國(guó)家）意識(shí)形態(tài)中最頑固最深厚的內(nèi)容，加強(qiáng)文化合作，對(duì)于順利推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的區(qū)域合作十分必要。二是維護(hù)區(qū)域文化自主權(quán)的需要。區(qū)域治理往往發(fā)生在一個(gè)特定的語(yǔ)言文化圈中，維護(hù)這個(gè)語(yǔ)言文化圈的生存與發(fā)展是區(qū)域治理的基本利益所在。三是維護(hù)世界文化多樣性的需要。世界文化多樣性是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，全球文化的多樣性要靠各區(qū)域文化治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前區(qū)域文化治理有幾種方式：一是推行對(duì)外文化軟實(shí)力戰(zhàn)略，在對(duì)外系統(tǒng)中融入文化要素，加強(qiáng)區(qū)域外交的質(zhì)量，提升區(qū)域合作的可靠性與可持續(xù)性；二是支持特定的文化行動(dòng)和文化項(xiàng)目；三是將文化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。

四、在區(qū)域治理中發(fā)揮更大作用應(yīng)成為中國(guó)外交的基調(diào)

首先，中國(guó)的國(guó)際責(zé)任仍應(yīng)主要是區(qū)域治理責(zé)任。擔(dān)負(fù)與國(guó)力相符、國(guó)際身份相符的國(guó)際責(zé)任，是大國(guó)社會(huì)性成長(zhǎng)的基本規(guī)律。由于當(dāng)前條件下國(guó)際責(zé)任的實(shí)質(zhì)是為國(guó)際社會(huì)提供公共物品，因此，國(guó)際責(zé)任的重點(diǎn)不應(yīng)是雙邊的，而是多邊的。又考慮到多邊外交有區(qū)域多邊和全球多邊之分，因此，就有必要研究核定國(guó)際責(zé)任的主要因素有哪些？從中國(guó)的主要國(guó)際身份、國(guó)際實(shí)力對(duì)比、國(guó)際社會(huì)狀況以及中國(guó)傳統(tǒng)文化心態(tài)等因素看，中國(guó)本質(zhì)上而且在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍是區(qū)域性大國(guó)，因而中國(guó)主要擔(dān)負(fù)地區(qū)治理的責(zé)任。當(dāng)前，中國(guó)提出的一帶一路戰(zhàn)略，主要針對(duì)中國(guó)如何參與東亞、東南亞、南亞以及中亞等周邊區(qū)域治理的戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)上是區(qū)域戰(zhàn)略而不是全球戰(zhàn)略。

其次，全球治理的主要責(zé)任在美國(guó)，中國(guó)只是配合國(guó)。美國(guó)不僅是當(dāng)今世界綜合國(guó)力最為強(qiáng)大的國(guó)家，而且是當(dāng)今世界秩序的主要設(shè)計(jì)者和維護(hù)者，對(duì)于全球治理的重要主體聯(lián)合國(guó)也有著舉足輕重的影響力，同時(shí)也是現(xiàn)有全球秩序的最大受益者，因而顯然是全球治理的最大責(zé)任者。從權(quán)力轉(zhuǎn)移理論來(lái)看，中美關(guān)系處于全球主導(dǎo)國(guó)家向地區(qū)性大國(guó)移交國(guó)際治理權(quán)力的初期，美國(guó)仍然是唯一的全球性大國(guó)，理應(yīng)對(duì)全球治理負(fù)主要的責(zé)任；而中國(guó)仍然主要是地區(qū)性大國(guó)，應(yīng)當(dāng)在做好地區(qū)治理的同時(shí)，配合美國(guó)為全球治理作出貢獻(xiàn)，主要利用安理會(huì)、G20等全球協(xié)商平臺(tái)為世界和平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

再次，發(fā)展中國(guó)家的身份決定了中國(guó)主要精力仍在于國(guó)家治理和區(qū)域治理。中國(guó)不是經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面發(fā)達(dá)的國(guó)家，這是中國(guó)的基本國(guó)情。就經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化而言，我們?cè)谌司鵊DP、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與結(jié)構(gòu)調(diào)整、金融自由化、貿(mào)易便利化等方面需要進(jìn)一步縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。就政治現(xiàn)代化而言，關(guān)鍵要把一百多年前民主革命先輩們開(kāi)創(chuàng)的民族國(guó)家重建任務(wù)完成好，包括實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一、推進(jìn)民主與法治制度化、中央與地方關(guān)系合理化等。就文化現(xiàn)代化而言，最主要的是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文化的銜接與轉(zhuǎn)換，形成符合國(guó)情、黨情和世情，為全國(guó)人民公認(rèn)的社會(huì)主義核心價(jià)值體系，建立起滿足人民日益增長(zhǎng)的文化需求的多層次的公共文化服務(wù)體系，建立起與國(guó)際社會(huì)接軌的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系等等。

又次，“守成之國(guó)”的文化屬性塑造了中國(guó)外交的地區(qū)偏好。從文化傳統(tǒng)上講，中國(guó)主要是一個(gè)“守成之國(guó)”，形成這個(gè)傳統(tǒng)不僅因?yàn)橹袊?guó)的思想體系中包含大量的不要擴(kuò)張的訓(xùn)誡，而且也是古代中國(guó)千百年來(lái)治理周邊地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。中國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期是世界上最強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體，但并沒(méi)有建立橫跨亞歐大陸的世界帝國(guó)，這里面有區(qū)域統(tǒng)治的偏好問(wèn)題。產(chǎn)生這個(gè)區(qū)域偏好，既符合中國(guó)傳統(tǒng)政治哲學(xué)中的中庸之道，中國(guó)既不追求世界帝國(guó)，也不放棄一定程度的開(kāi)疆拓土，是有為之治與無(wú)為之治的良好結(jié)合；也符合中國(guó)國(guó)家統(tǒng)治的禮治原則，它符合中國(guó)文化中的以德治國(guó)的規(guī)則，東亞、東南亞等地區(qū)在文化上與大陸相似，便于開(kāi)展以禮治國(guó)；還符合中國(guó)“圈序”交往的傳統(tǒng)，以中國(guó)為核心的東亞、東南亞、東北亞地區(qū)國(guó)際關(guān)系體系，滿足了核心國(guó)、附屬國(guó)、依附國(guó)和遠(yuǎn)交國(guó)由內(nèi)而外、由親而疏、遠(yuǎn)近咸宜、自成一體的“統(tǒng)治美感”，而不必從更大的地理擴(kuò)張中獲得這種“統(tǒng)治美感”。endprint

最后，在大國(guó)依托區(qū)域崛起的時(shí)代，中國(guó)應(yīng)提升周邊外交在總體外交中的地位。大國(guó)借助區(qū)域崛起而崛起主要有三個(gè)原因，一是崛起中的大國(guó)不能進(jìn)行傳統(tǒng)上的殖民，只好轉(zhuǎn)向深化本區(qū)域的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)同樣的目標(biāo)；二是戰(zhàn)爭(zhēng)不再是可以頻繁使用的增加國(guó)家財(cái)富的工具；三是大國(guó)與鄰國(guó)之間不僅經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互依存度大大增加，而且再分離的脆弱度也大大增加。目前中國(guó)外交的重點(diǎn)是為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)營(yíng)造有利的國(guó)際環(huán)境，首先是營(yíng)造有利的周邊環(huán)境。不僅要發(fā)展針對(duì)與日、韓等國(guó)的東亞區(qū)域外交，以六方會(huì)談為基本依托的與美俄日朝韓等國(guó)家合作的東北亞區(qū)域外交，還要發(fā)展與東盟的東南亞區(qū)域外交，通過(guò)上海合作組織開(kāi)展好與俄羅斯中亞等國(guó)的區(qū)域外交，以及與印度等國(guó)的南亞區(qū)域外交等。近年來(lái)由于美國(guó)的亞洲再平衡戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)周邊環(huán)境出現(xiàn)重大起伏，這一方面固然是美國(guó)蓄意挑起紛爭(zhēng)的結(jié)果，另一方面也暴露了區(qū)域戰(zhàn)略的弱點(diǎn)，催促反思已有戰(zhàn)略，正視民族復(fù)興對(duì)于區(qū)域合作的戰(zhàn)略需求，進(jìn)一步提升周邊外交或者區(qū)域外交在總體外交中的地位。

五、新中國(guó)實(shí)行區(qū)域戰(zhàn)略的歷史經(jīng)驗(yàn)與戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移

首先，亞洲事務(wù)由亞洲人管理的觀念和睦鄰友好的方針是一條中國(guó)區(qū)域政策的總路線。新中國(guó)把鞏固政權(quán)、穩(wěn)定周邊、睦鄰友好作為重中之重，這里面既包括采取“一邊倒”的戰(zhàn)略與鄰國(guó)蘇聯(lián)建立了戰(zhàn)略關(guān)系，也包括堅(jiān)決維護(hù)中國(guó)的周邊安全不受帝國(guó)主義和霸權(quán)主義的干擾。1950年10月朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，毛澤東提出“全世界各國(guó)的事務(wù)應(yīng)當(dāng)由各國(guó)人民自己來(lái)管，亞洲的事務(wù)應(yīng)由亞洲人民自己來(lái)管，而不應(yīng)由美國(guó)來(lái)管。美國(guó)對(duì)亞洲的侵略，只能引起亞洲人民廣泛的和堅(jiān)決的反抗?！边@實(shí)際上就表明了中國(guó)主張亞洲自己管理亞洲的區(qū)域思想。另一方面，中國(guó)極力實(shí)踐睦鄰友好的區(qū)域政策。有兩個(gè)例子比較典型。日本對(duì)中國(guó)的長(zhǎng)期侵略曾給中華民族帶來(lái)深重的災(zāi)難，但是新中國(guó)從地區(qū)和平與中日友好大局出發(fā)，放棄了對(duì)日本的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款要求，與之締結(jié)了和平友好條約。另外，1962年印度支持達(dá)賴集團(tuán)從事分裂活動(dòng)，并且武裝入侵我國(guó)西藏，我軍在打敗印軍之后立即停止進(jìn)攻，退回實(shí)際控制線，并且歸還印軍武器裝備。這說(shuō)明，中國(guó)政府對(duì)于周邊形勢(shì)理性對(duì)待，希望建立一個(gè)睦鄰友好的周邊環(huán)境。

其次，新中國(guó)前三十年的區(qū)域戰(zhàn)略重點(diǎn)。從1949年至1979年的三十年，由于地緣政治、歷史等原因，國(guó)家將國(guó)家安全重心確定為“北重南輕”，將較大的關(guān)注度放在了經(jīng)營(yíng)北部周邊的安全環(huán)境。由于我國(guó)采取了“一邊倒”的方針，一方面，中國(guó)的國(guó)際地位因?yàn)榧尤颂K聯(lián)陣營(yíng)和旗幟鮮明地反對(duì)美帝國(guó)主義、支持被壓迫民族的解放運(yùn)動(dòng)而迅速得以提升，另一方面，卻因不健康的中美關(guān)系以及對(duì)世界秩序的堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度而被長(zhǎng)久地排斥在世界市場(chǎng)之外，造成綜合國(guó)力的持續(xù)下降。我國(guó)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主義陣營(yíng)的支持，與美國(guó)等國(guó)進(jìn)行對(duì)峙，向美國(guó)控制比較薄弱的地帶主動(dòng)進(jìn)行意識(shí)形態(tài)宣傳，掀起全球范圍內(nèi)的民族解放運(yùn)動(dòng)的高漲，對(duì)亞非拉地區(qū)的某些國(guó)家進(jìn)行了大量的經(jīng)濟(jì)援助，這些做法固然有全球國(guó)際主義的考慮，但基點(diǎn)是分散美國(guó)對(duì)我周邊安全的壓力，確保新政權(quán)的安全。后來(lái)隨著“文化大革命”的開(kāi)展逐漸偏離了理性的方向，把守成和適度的區(qū)域政策變成了過(guò)于“積極”的地區(qū)政策，特別是20世紀(jì)60年代后期中國(guó)不斷地向亞非拉地區(qū)投放與國(guó)力不符的物質(zhì)力量與非物質(zhì)力量，對(duì)國(guó)內(nèi)支持造成了很大壓力?？傊?，這個(gè)時(shí)期，我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略本質(zhì)上是追求區(qū)域和平共處，對(duì)東亞政策是中日和好，對(duì)印度等南亞國(guó)家和平共處，對(duì)東南亞國(guó)家支持它們的反抗美國(guó)等國(guó)家的侵略政策。為了確保這種區(qū)域戰(zhàn)略，中國(guó)主動(dòng)在區(qū)域外支持全球范圍內(nèi)的反對(duì)霸權(quán)主義的政策。最終，由于經(jīng)濟(jì)力量特別是財(cái)力不足，中國(guó)無(wú)力支撐這種區(qū)域戰(zhàn)略。

再次，新中國(guó)第二個(gè)三十年的區(qū)域戰(zhàn)略重點(diǎn)。20世紀(jì)70年代末至本世紀(jì)第一個(gè)十年的三十年間，是新中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策、實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)變、大幅度融入國(guó)際社會(huì)的重要時(shí)期。由于黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國(guó)家安全重心與區(qū)域戰(zhàn)略的目標(biāo)也隨之作了相應(yīng)調(diào)整，逐步形成了“東南重西北輕”的力量布局，既發(fā)展與日本、韓國(guó)以及其他亞洲“四小龍”的關(guān)系，也發(fā)展與東盟、歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)等區(qū)域的關(guān)系。隨著中美關(guān)系實(shí)現(xiàn)了正?；覈?guó)加入了幾乎所有重要的全球性和區(qū)域性國(guó)際組織，中國(guó)在中美蘇（俄）大三角中取得了相對(duì)有益的地位，我國(guó)的國(guó)際地位大為提高。在區(qū)域外力量投放方面，注重把自己的事情做好，埋頭苦干、韜光養(yǎng)晦，把區(qū)域政策的重心放在區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和安全合作上，比如，建立健全了中國(guó)與東盟自由貿(mào)易區(qū)的機(jī)制，建立和發(fā)展了上海合作組織，加強(qiáng)了中日韓經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，謀求東亞經(jīng)濟(jì)共同體的籌建等。對(duì)于區(qū)域外主要開(kāi)展全方位、大尺度的貿(mào)易往來(lái)，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)相互依存度，將中國(guó)與世界的發(fā)展緊緊地聯(lián)結(jié)在一起，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造條件。這種區(qū)域戰(zhàn)略，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效果和政治效果，配合、帶動(dòng)和呼應(yīng)了國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，資源也日益吃緊，資源消耗型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以為繼，環(huán)境污染和生態(tài)惡化造成了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活與社會(huì)生活的一系列矛盾。總之，這個(gè)時(shí)期，我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略本質(zhì)上是追求區(qū)域和平發(fā)展，區(qū)域戰(zhàn)略與對(duì)外總戰(zhàn)略基本一致，通過(guò)發(fā)展貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作，建立區(qū)域的命運(yùn)共同體和國(guó)際的命運(yùn)共同體，進(jìn)而增強(qiáng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)權(quán)。這種以經(jīng)濟(jì)合作為核心的區(qū)域戰(zhàn)略，無(wú)論對(duì)于生態(tài)資源、人力資源，還是能源資源等，都有著較高的要求，久而久之，資源不足的問(wèn)題日益突出，生態(tài)文明的矛盾日益惡化，我國(guó)需要再一次調(diào)整和完善區(qū)域戰(zhàn)略重點(diǎn)。

最后，展望新中國(guó)第三個(gè)三十年的區(qū)域戰(zhàn)略重點(diǎn)。本世紀(jì)第二個(gè)十年，是我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)人新時(shí)期、經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍居世界前列、新型國(guó)際關(guān)系逐步建立、區(qū)域戰(zhàn)略面臨新形勢(shì)新挑戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，區(qū)域戰(zhàn)略在我國(guó)外交戰(zhàn)略格局中的地位越來(lái)越重要。這個(gè)時(shí)期區(qū)域戰(zhàn)略的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是區(qū)域和平復(fù)興。中國(guó)與美國(guó)的關(guān)系，將處于結(jié)構(gòu)性權(quán)力轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵時(shí)刻，雖然經(jīng)濟(jì)總量上能夠?qū)γ绹?guó)構(gòu)成挑戰(zhàn)，但是在其他大部分國(guó)力指標(biāo)上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)；我國(guó)的國(guó)際地位得到重大提升，但是在國(guó)際治理、國(guó)際文化軟實(shí)力、國(guó)際制度、國(guó)際形象等領(lǐng)域還不居世界前列。這個(gè)時(shí)期的區(qū)域外力量投放樣式需要作相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)由過(guò)去的經(jīng)濟(jì)合作和貿(mào)易往來(lái)為主，改變?yōu)榻?jīng)貿(mào)合作、文化合作和生態(tài)合作為主，以區(qū)域外的文化、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等合作帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)相關(guān)合作和國(guó)內(nèi)建設(shè)，減輕長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)資源支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大壓力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化均衡發(fā)展，將國(guó)家治理、區(qū)域治理與全球治理統(tǒng)一起來(lái)。

[責(zé)任編輯 劉蔚然]endprint