經(jīng)濟倫理視域下政策客體參與農(nóng)村最低生活保障政策研究

楊延冰

摘 要：經(jīng)濟政策的公正性是保證經(jīng)濟政策有效運行的前提。最低生活保障政策是一項重要的政治和經(jīng)濟政策，在最低生活保障政策運行中，政策客體參與最低生活保障政策能力的強弱，決定著政策的實際效果，影響著政策公正倫理目標的實現(xiàn)。以政策客體參與能力為中心，從政策客體價值需求、政策客體價值表達、政策客體價值綜合、政策客體價值實現(xiàn)等多層面，分析政策客體參與農(nóng)村最低生活保障政策的互動模式的方式與路徑，引導政策客體理性有序參與公共政策過程，促進農(nóng)村最低生活保障政策公正目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟倫理；農(nóng)村最低生活保障政策；政策客體；政策參與

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）19-0037-03

經(jīng)濟倫理學認為，經(jīng)濟制度只有在相對穩(wěn)定安全、比較完善的社會治理結(jié)構(gòu)中才能夠發(fā)揮作用[1]。農(nóng)村最低生活保障制度以及作為制度安排的政策，是一項重要的經(jīng)濟制度或經(jīng)濟政策。在運行中，政策主體與政策客體的互動、配合與協(xié)調(diào)，影響著政策運行的方向。兩者之間相互影響、相互作用，使得政策能夠合理完整地運行。在農(nóng)村最低生活保障政策中，政策客體作為農(nóng)村最低生活保障政策中的目標群體，是最為重要的利益相關(guān)者與政策接受者。從經(jīng)濟倫理的視角，探討低保政策運行中政策客體參與的新路徑、新方式，不僅是保證農(nóng)村最低生活保障政策合理有效執(zhí)行的前提條件，也是符合十八大提出的逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，保證城鄉(xiāng)居民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利的需要。

一、政策客體的有效參與是農(nóng)村最低生活保障政策合理運行的應(yīng)有之義

最低生活保障政策作為一項重要的政治和經(jīng)濟政策，在農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)中，政策執(zhí)行過程所帶來的問題日益增多。一方面與政策主體制定和執(zhí)行過程有關(guān)；另一方面政策客體的參與不足，自身缺乏合理的角色定位，也影響到政策的執(zhí)行成效?？梢哉f，政策客體參與最低生活保障政策能力的強弱，決定著參與決策的實際效果，影響著經(jīng)濟政策公正倫理目標的實現(xiàn)。史密斯（T.B.Smith）是最早研究政策執(zhí)行因素的學者之一。他認為，在政策過程模型中，理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和政策環(huán)境，是四個至關(guān)重要的影響因素[2]。農(nóng)村最低生活保障政策中的政策客體是指在低保政策運行過程中其政策價值目標、政策利益、政策價值行為等方面直接涉及到的目標群體。

在農(nóng)村低保政策運行過程中，不僅是單方面行為，而是各種主體參與的博弈。在這一過程中，不同的政策利益主體為了各自利益最大化而在低保政策制定、政策運行、政策監(jiān)控、政策評估等各個環(huán)節(jié)中展開博弈。政策客體基于自身的需求，一方面，作為政策目標的客體，進行政策參與；另一方面，政策客體在政策目標實現(xiàn)過程中作為獨立的利益主體表達自己的利益訴求。政策客體參與的過程，不僅是參與政策實施過程，也是與政策主體之間進行博弈的過程。通過向政策主體表達利益訴求，進行一定的利益競?cè)『驼邊⑴c，達到一定的利益實現(xiàn)程度。

在農(nóng)村低保政策實施過程中，不僅應(yīng)該考慮到政策的物質(zhì)利益分配，更應(yīng)該考慮到政策價值的權(quán)威性分配[3]。在關(guān)注公共政策分配的研究方面，后行為主義政治學家戴維·伊斯頓做出了貢獻。他在政治系統(tǒng)分析理論中認為“公共政策就是對全社會的價值做有權(quán)威的分配。”[4]這個觀點引發(fā)了學術(shù)界關(guān)于公共政策價值的思考。根據(jù)他的理解，價值不僅包含了資金、實物等物質(zhì)利益方面的價值，還包括權(quán)力、榮譽和服務(wù)等精神利益方面的價值。在公共政策運行中，其價值的分配功能不僅涉及政策主體的價值分配，同時還涉及到政策客體的價值分配。由此，政策主體與政策客體之間相互影響、相互制約，構(gòu)成了政策環(huán)境下的公共政策從制定、運行到實施的全過程。政策客體作為公共政策最重要的目標群體，也是最重要的價值分配的相關(guān)者和接受者。因此，探討政策客體參與的新路徑與新方式，對于政策的合理健康運行，有著重要意義。

二、農(nóng)村最低生活保障政策中政策客體參與的式微

政策運行中由于政策客體在價值需求、利益表達、利益競?cè)　⒄邊⑴c等方面的不足，影響到農(nóng)村低保政策的合理運行，并由此產(chǎn)生了一系列的問題。

（一）政策客體的政策價值需求難以實現(xiàn)

政策客體在低保政策運行中，是政策的目標群體。但是，政策客體在這一過程中獲得信息的不對稱成為普遍存在的客觀問題。尤其在農(nóng)村低保政策執(zhí)行中，政策客體的知情權(quán)尚且不能夠得到有效保障。一些政策主體出于自身的利益需求或者受到某些利益群體的干預(yù)，一些政策主體不愿公開農(nóng)村政策的詳細信息或者只送達到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，且執(zhí)行政策過程中習慣于暗箱操作和利用權(quán)勢操控信息，不能夠完全做到政務(wù)公開。根據(jù)課題組在陜西省南部漢中市民政局的調(diào)研，農(nóng)村社會保障資格認定中對于政策對象的資格認定主要是“以評議為主、測算為輔”的方式，存在一定的主觀隨意性和局限性。操作中，如果遇到家庭人均純收入在保障標準邊緣的情況，則保障資格的認定往往會難以把握，執(zhí)行標準也難以統(tǒng)一。

（二）政策客體政策利益表達機制有限

政策客體參與的成功與否取決于其在與政策主體博弈中能夠有效表達其利益訴求，以及政策主體對其利益訴求的認可程度。在農(nóng)村低保政策運行中，政策客體與政策主體之間難免會發(fā)生矛盾與沖突，而有效的政策利益表達機制就成為保證政策客體有效參與的重要條件。盡管通過村民委員會等組織機構(gòu)可以影響到政策過程，但由于種種原因，這種代理型農(nóng)民參與機制往往會顯得參政、議政不足。政策客體缺乏制度化的政策利益表達路徑和方式，成為制約政策客體參與低保政策過程的主要因素。據(jù)甘肅省的調(diào)查統(tǒng)計，農(nóng)村居民中對于農(nóng)村最低保障制度的認知狀況是：完全了解低保制度的占調(diào)查總數(shù)20%，家中有人參與的占調(diào)查總數(shù)的15%，知道一點兒的占調(diào)查總數(shù)57%，從未聽過的占調(diào)查總數(shù)8%[5]。

（三） 政策客體參與利益競?cè)〉幕A(chǔ)薄弱

目前農(nóng)村低保的主要執(zhí)行主體依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。當政策執(zhí)行中出現(xiàn)不符合實際情況時，政策客體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級很難發(fā)生直接影響，政策客體的參與主要集中于村一級。由于其參與的層級較低，難以對低保政策產(chǎn)生影響，對于政策在自上而下過程中的政策變形，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。盡管近年來一些政策客體對于自身在政策執(zhí)行中的主體地位有了一定的認識，希望能夠有所作為，但是實際參與能力的低下造成其在政策中處于被動的地位。根據(jù)甘肅省農(nóng)村低保對象的界定標準方面的調(diào)查顯示，權(quán)力主體或政府部門確定的占49%，由自己申請的占24%，而民主推薦的則占總調(diào)查人數(shù)的6%，其他對政策標準不清楚[6]。這說明，目前農(nóng)村低保對象的界定標準模糊，在政策客體的認定上仍然有失公平。

（四）政策客體非制度化參與途徑有擴大的趨勢

我國農(nóng)村在低保制度的立法方面仍然不夠完善。目前，尚沒有出臺有關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的全國性法律法規(guī)，主要是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這就使得農(nóng)村低保政策缺乏全局性的指導[7]?，F(xiàn)實中，政策客體一方面參與意識不斷加強，另一方面法律知識欠缺。加之我國司法體系本身的不完善，使得農(nóng)村低保政策運行、實施過程中存在著有法不依、執(zhí)法不嚴的情況，而訴諸法律卻需要政策客體付出高昂的代價。因此，近年來，農(nóng)村低保政策中出現(xiàn)各種群體之間的利益矛盾與糾紛日益增長，政策參與的制度化途徑不能夠滿足政策客體的需求，使得政策客體的正當利益訴求難以獲得合法的解決，這些問題成為一些政策客體尋求非制度參與途徑并從而導致農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)中不穩(wěn)定的主要根源。

（五）政策客體參與政策決策的效能有限

村民委員會作為政策客體參與政策的自治組織，是連接政策主體與政策客體之間的重要環(huán)節(jié)。政策客體參與低保政策過程本身也是其接受與配合政策順利執(zhí)行的過程。通過有效的參與，政策主體可以了解到政策的制定與執(zhí)行的全過程。但是，現(xiàn)實中，政策客體很多時候的參政意愿，很大程度上受到宗族、家族、私人關(guān)系等農(nóng)村社會群體的干擾，政策客體實踐中習慣于通過政策體系中的個人力量而非社會組織之間的互動實現(xiàn)有效的政策參與。這些問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，監(jiān)督機制的缺乏。由于基層缺乏專業(yè)的低保人員，造成信息不對稱，在低保工作中的騙保、漏保、錯保以及人情保，影響到政策的健康運行。另一方面，退出機制的不完善。農(nóng)村低保收入核定困難，動態(tài)監(jiān)測滯后，造成一部人對于低保制度的“依賴”，不愿放棄低保待遇。

三、經(jīng)濟倫理視域下政策客體參與農(nóng)村最低生活保障政策的路徑選擇

（一）樹立公正、合理的經(jīng)濟倫理目標，關(guān)注政策客體價值需求

政策客體將各自的政策需求得到合理的滿足是經(jīng)濟政策制定的首要目標。市場作為配置社會資源的主要方式，正在促使政策客體參與意識的覺醒。關(guān)注各種不同政策客體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益矛盾，使政策客體的價值需求獲得實現(xiàn)，即是低保政策本身的要求，也是實施低保政策所期望的政策價值實現(xiàn)結(jié)果。在這一過程中，應(yīng)當注重政策的整體性和公共性。低保政策即是一項經(jīng)濟政策，同時也是一項重要的公共政策，在有效維護、增進政策客體利益的同時，政策主體出于“經(jīng)濟人”的特征，也會有自身的價值利益追求[6]。如權(quán)力、地位、金錢、特權(quán)等。因此，如何將政策主體的合理利益整合到政策中，防止政策主體不合理的利益侵蝕、避免影響到政策的公共性的發(fā)揮，我國目前正在逐漸通過實行公開聽證制度、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式，來完善政策客體的利益表達機制，實現(xiàn)低保政策公平、公正的價值追求。

（二）進行有效的價值整合，構(gòu)建科學的價值分配與平衡機制

所謂價值整合，就是不同層次、不同價值趨向的政策客體為了實現(xiàn)一定的價值目標，將彼此矛盾進行溝通、協(xié)調(diào)，使之成為一個具有一致價值追求的整體[8]。而價值整合的過程，并非簡單的平衡各政策客體的差距，而是在承認各政策客體存在合理性的同時，充分發(fā)揮公權(quán)力的調(diào)控功能，保證符合條件的政策客體能共享改革發(fā)展成果，從低保政策中獲益?，F(xiàn)實中，必須構(gòu)建公平、正義的權(quán)力分配和制約機制，解決社會機會均等與政策客體自身能力不均衡之間的矛盾，充分保證農(nóng)村最低生活保障政策公共性的實現(xiàn)。

（三）規(guī)范政策客體參與的組織機制，提升政策保障的組織化水平

規(guī)范政策客體的參與機制就是指在政策基礎(chǔ)上，使政策客體尤其是低保政策中的邊緣群體的利益訴求也能夠得到關(guān)注甚至滿足。為了更好地實現(xiàn)和維護政策客體的有效參與，一方面，可以通過制度化的渠道讓政策客體提出自己的需求。另一方面，可以引入政策代理人機制，為政策客體的政策價值需求開展政策辯論，提供政策咨詢，將分散的個體需求聚合為一致明確的組織意見，進行協(xié)商。同時，在這一過程中，必須規(guī)范政策主體的表達方式，保護合法的方式，更多保護農(nóng)村政策弱勢群體，使他們的訴求獲得更多的關(guān)注。

（四）改善政策環(huán)境，保障政策科學運行

政策環(huán)境包括低保政策運行中的硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。硬環(huán)境包括政策實施過程中所需要的人員、資金、技術(shù)手段等條件，為政策運行提供有力的保障。軟環(huán)境包括政策條件是否能夠傳遞到政策客體內(nèi)心，并主動提升政策客體對于政策主體的信任，在政策的宣傳、組織、運行、監(jiān)督、實施等環(huán)節(jié)中均能夠保證政策能夠科學合理運行。同時，政策環(huán)境的優(yōu)化不僅依賴于政策主體的推動，同時也需要政策客體的主動參與和實踐。近年來，在農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中，由于農(nóng)村社會矛盾的日益多元化，政策客體間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)檎呖腕w與政策主體、政策客體與農(nóng)村社會組織的矛盾。這些矛盾不僅影響到農(nóng)村低保政策的順利實施，對政策環(huán)境也具有潛在的危害。因此，在農(nóng)村低保政策運行中，應(yīng)該將政策矛盾化解在農(nóng)村基層，降低農(nóng)村低保政策執(zhí)行產(chǎn)生的消極影響，以便為農(nóng)村低保政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

總之，最低生活保障政策只有保障政策價值公平才會顯示出政策活力。在經(jīng)濟倫理視域下，對于政策客體參與農(nóng)村低保政策的過程進行動態(tài)過程分析，在多種利益群體的不同價值追求中有效保障政策客體的合理有序參與，平衡政策主體和政策客體之間的相互關(guān)系，成為經(jīng)濟倫理視域下低保政策需要深入研究的一項課題。

參考文獻：

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[6] 漢中市統(tǒng)計局.漢中市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2017-03-13.

[7] 漢中市統(tǒng)計局.漢中市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2016-03-29.

[8] 李淑妍.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的背景分析[J].遼寧行政學院學報，2013，（1）.

[責任編輯 吳高君]