基于國庫集中支付制度下的高校資金管理

李霞　羅昊

摘要：國庫集中支付制度的實施為高校的財務(wù)管理帶來了驅(qū)動，不但提高了高校的預(yù)算管理水平，提升了高校的財務(wù)管理水平，也加強了高校的資金使用的監(jiān)督，對高校而言具有積極的作用。但是隨著制度實施的深入，對高校資金管理活動也產(chǎn)生了一些負面效應(yīng)，包括對銀行賬戶、現(xiàn)金管理，對資金使用的自主權(quán)和時間性等都有影響，本文提出了積極完善溝通機制，合理安排預(yù)算，多渠道籌資拓寬資金來源以及通過信息化水平的提升，促進高校的資金合理調(diào)度和管理等措施，期望對高校的資金管理有一定的作用。

關(guān)鍵詞：國庫；集中支付；制度；高校；財政撥款；資金

我國實施國庫集中支付制度已近二十年，作為財政管理改革的一大重點內(nèi)容，國庫集中支付制度的實行為我國公共財政體制建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，也是我國公共財政管理走向規(guī)范化和制度化必不可缺的部分。對于高校，國庫集中支付制度的實施略微晚一些，各省的情況不同，以云南省為例，省屬高校是在2004年實施的，各地州高校實施的時間則各不相同。近15年的實施，使得云南省省屬高校的資金管理模式發(fā)生了深刻的變化，也較大的影響著高校的資金管理。高校在實施的過程中也積累了一些經(jīng)驗和教訓，尤其在資金管理方面，通過不斷優(yōu)化預(yù)算、合理安排預(yù)算，配合財政進行國庫零余額賬戶的管理，為學校的發(fā)展提供資金保障和支撐。

一、國庫集中支付制度在高校的實施和推進

（一）國庫集中支付制度的特點

國庫集中支付制度是以國庫集中支付為資金撥款主要方式的財政國庫管理制度，在這種制度下，政府將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是整個財政管理制度改革的有機組成部分和主要內(nèi)容①。在這種方式之下，財政資金的使用有直接支付和授權(quán)支付兩種。這與原來層層下?lián)苜Y金的方式大不相同，高校原有的資金管理是通過財政部門下?lián)艿浇逃姓鞴懿块T，再由教育行政主管部門下?lián)艿礁咝?，這種模式下，資金的層層劃撥首先需要時間，其次需要真正的貨幣資金，在一定程度上也制約了高校對資金的需求，使得財政管理資金的成本負擔加重，資金到高校后，高校的使用又脫離了財政的監(jiān)督，而國庫集中支付制度則剛好可以避免出現(xiàn)這些問題，或者說減少問題的矛盾，不論對財政部門，還是高校來說都是有利的。

（二）國庫集中支付制度對高校的意義

國庫集中支付制度的施行，對高校來說有積極的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.提高了高校的財務(wù)管理水平

我國公立高校的辦學經(jīng)費，70%以上來自于政府財政的撥款，財政撥款方式由分散式變?yōu)榧惺?，也為高校提高財?wù)管理意識和水平提供了契機。在國庫集中支付制度下，財政首先審核的是高校的用款計劃，對于沒有計劃的支付、不合規(guī)的支付則制止，這種全方位的監(jiān)督對高校財務(wù)管理的要求也隨之提高，有利于高校財務(wù)加強與財政、代理銀行之間的制約和監(jiān)督，有利于高校全過程管理財政撥款資金，加強資金使用的管理，杜絕不合理的經(jīng)費開支，提高資金使用效率，也提升學校的財務(wù)管理的規(guī)范性和科學性，從而提高財務(wù)管理的水平，切實為高校的資金管理。

2.從源頭上控制，加強了資金使用的監(jiān)督

國庫集中支付制度下，高校的用款計劃需要先由財政進行審核，發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)需要支付時，財政部門的監(jiān)控系統(tǒng)可以與理銀行的支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，不論是直接支付，還是授權(quán)支付，每一筆支付活動都可以進行實時監(jiān)控，包括收款人、金額等信息，這樣有利于及時發(fā)現(xiàn)問題。同時財政部門還有一些措施，如對樓堂館所的支付在3萬元以上，高校之間的轉(zhuǎn)賬支付超過10萬元的，都需要提供詳細的依據(jù)，報教育主管部門和財政部門審批，從源頭上對高校的資金使用進行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。這與分散方式下，高校同時是資金使用的決策者和辦理著，有著很大的區(qū)別，加一層防范措施，在一定程度上對高校的資金使用進行監(jiān)督，從源頭上控制，為財政資金的使用構(gòu)筑防線。

3.有利于提高高校預(yù)算的管理，規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行

國庫集中支付制度下，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝＃歉鶕?jù)部門預(yù)算，按照高校申報的用款計劃，以零余額資金用款額度的方式將財政資金的使用額度下達到高校。高校預(yù)算編制的準確性和精細化的要求，較分散支付方式之下就更高了，尤其是在高校的學費收入九月份之后才有，前幾個月的支出都依賴于規(guī)范的財政撥款預(yù)算，沒有準確的預(yù)算，學校運行的經(jīng)費保障就會出現(xiàn)問題，對高校的經(jīng)濟活動較為不利。所以，國庫集中支付制度的實施，對高校加強預(yù)算管理，準確編制預(yù)算，對預(yù)算項目的編制和實施進行精細化的管理，區(qū)分財政撥款和非財政撥款資金，對相應(yīng)的項目實行財政直接支付或者授權(quán)支付，對年末財政收回余額進行跟蹤管理和返還管理，進一步提高預(yù)算的主動性和嚴肅性都具有積極的作用和意義。

二、國庫集中支付制度對高校資金管理的影響

國庫集中支付制度的實行有有利的一面，但是因為該制度設(shè)計之初是為行政單位考慮和打造的，但是高校與政府部門不同，其規(guī)模龐大，教職工人數(shù)在數(shù)千人以上，學生人數(shù)超過萬人，甚至還有附屬幼兒園、小學、中學等，其管理模式更為特殊和復(fù)雜，其會計核算、資金運行與行政單位大不相同，所以在高校的實施也存在一定的不利影響，主要表現(xiàn)在：

（一）對高校資金使用時間和效率的影響

高校的財政撥款包括基本支出撥款和項目支出撥款，此外，還有經(jīng)批準的學費住宿費收入返還。以云南省省級高校為例，前者是納入財政國庫支付系統(tǒng)中管理，財政部門直接將用款計劃下達到高校的國庫支付網(wǎng)上，然后高校根據(jù)需要采用直接支付方式或者授權(quán)支付方式，將款項進行支付；后者則暫時未納入，是由學校收繳后，統(tǒng)一上繳財政專戶，再由學校向財政申請返還。

對于基本支出的財政撥款，由學校按照批復(fù)的預(yù)算分季度進行申報，財政主管處室批準后，用款額度下達到銀行零余額賬戶，學校就可以使用資金；對于項目支出的財政撥款，則根據(jù)財政和教育部門的安排進行項目申報評審?fù)ㄟ^后，由財政部門按照部署進行撥款。與此同時，撥款額度的使用則有進度的要求，若達不到經(jīng)費執(zhí)行進度要求，則有被收回的風險。而對于學費住宿費收入，則按要求實行“收支兩條線”管理。這三類經(jīng)費占了高校收入的80%以上，涵蓋了高校的基本運行、項目建設(shè)等方方面面的支出，而高校的資金需要基本上—前三個季度使用財政資金，最后一個季度使用財政返還事業(yè)收入。然而在國庫集中支付制度下，整個年度都可能有財政授權(quán)支付額度，整個年度又都可能會出現(xiàn)額度不足以使用的情況，如此一來，加大了高校資金使用的時間限制和影響，對高校協(xié)調(diào)資金使用的能力是一大考驗。

按照財政的要求，國庫集中支付的基本流程是：從高等院校將用款計劃分月（季度）向教育主管部門申請，再到財政教科文處（科、股）進行審核，預(yù)算批復(fù)下達后再由國庫執(zhí)行機構(gòu)辦理下達使用額度，銀行收到額度到賬后，再通知高校財務(wù)部門，高校根據(jù)直接支付和授權(quán)支付的要求，向銀行發(fā)出支付通知，銀行再行支付。在這個過程中，涉及的部門多，時間長，效率自然會影響，對一些急事和特殊的事情則更受影響，所以國庫集中支付制度下，高校資金的使用效率會收到相當大的影響。

（二）對高校資金使用的自主權(quán)的影響

按照我國的《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學校自批準之日起取得法人資格，依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任”，可見，高校是具有獨立的法人地位的，其辦學、辦人民滿意的大學的權(quán)利和義務(wù)是對等的，但是，將高校的經(jīng)費納入國庫集中支付的范疇，在一定程度上必定會影響高校資金使用的自主權(quán)和財務(wù)自主權(quán)。

隨著國庫集中支付制度的實施，各種要求層出不窮，這些要求中不乏影響高校資金使用自主權(quán)的，如零余額賬戶不可以向本單位的其他賬戶和所屬下級單位賬戶劃撥資金，然而我們知道，由于高校自身的辦學特點，其存在著不少的下級單位，包括基建部門、后勤部門等，在這一規(guī)定下，高校無法向其劃撥資金，對學校內(nèi)部的交易無法通過零余額賬戶進行支付，對高校資金使用的自主權(quán)必定產(chǎn)較大影響。又如一級預(yù)算單位下的二級預(yù)算單位之間轉(zhuǎn)款限額10萬以內(nèi)，超過需報批，如確實需要必須按要求層次審批，但是高校之間的資金往來是在所難免的，也是頻繁的，此外高校強強聯(lián)合申報項目已是一種趨勢，然而這一規(guī)定無疑會給高校使用資金帶來不便，影響高校及時、自主的使用資金。

在國庫集中支付制度下，高校收到的是國庫劃撥的零余額用款額度，而非實有資金，待高校發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)需要支付時，由銀行代墊資金支付至用款單位后，銀行再與國庫進行結(jié)算，所以高校銀行賬戶中并沒有實實在在的貨幣資金。而高校的發(fā)展除了財政供給外，仍然有一定量的資金需求是財政不能完全滿足的，如基建工程，特別是在中西部高校，這種情況更為明顯，這就需要銀行貸款來予以支撐。但是在國庫集中支付制度下，高校沒有或者較少的擁有可以自由掌控的銀行存款，銀行也會考慮到高校的還款能力而控制、減少對高校的貸款，必會使得高校降低籌資能力，進而使學校的發(fā)展受資金的制約而緩慢。

在國庫集中支付制度下，對高校的年末結(jié)余資金也有較大的影響。按照規(guī)定，不但下達的額度執(zhí)行有時間限制，分季度的限制額度的使用進度，且在年末對沒有使用完的用款額度還會由財政收回?；局С鰮芸顒t不再返還學校，專項支出撥款則在一定的時間內(nèi)可以再重新向財政部門申請。對于不再返還學校的經(jīng)費，學校完全失去了使用權(quán)，既使工作沒有完成；對于返還學校的專項撥款經(jīng)費，從申請到返還少不了幾個月的時間，必然對高校的資金使用有影響，同時按照規(guī)定兩年之內(nèi)沒有使用完或者三年未使用，則一律由財政收回。

（三）對銀行賬戶和現(xiàn)金管理的影響

實行國庫集中支付制度后，高校由財政部門為其在指定的銀行開設(shè)賬戶—零余額賬戶，該賬戶取代了原有的實有資金基本戶，成為高校的基本賬戶，該賬戶中沒有資金，只有財政下達高校的用款額度，在此額度內(nèi)，高校按照相關(guān)規(guī)定進行支付，每日終了，由代理銀行與財政部門結(jié)算，財政國庫部門直接將資金劃撥到代理銀行。這就意味著，學校的財政撥款資金僅僅只是經(jīng)費使用的額度而已，在銀行的賬戶上并沒有形成資金沉淀，這對高校的銀行貸款必然形成不利影響，因為這樣的賬戶對貸款銀行沒有吸引了。雖然說各級政府都在嚴控高校的貸款，但是就高校自身的發(fā)展來說，尤其是債務(wù)規(guī)模不大的高校，銀行貸款無疑是一個很好的撬動點。

而學校則不能從零余額賬戶向存款戶轉(zhuǎn)撥資金的限制，不僅影響著高校的銀行賬戶管理，也影響著資金的調(diào)度和使用。而對于現(xiàn)金的提取也要事前審批和金額的限定；支取現(xiàn)金，無論金額大小，高校還需要出具相關(guān)證明材料，盡管銀行可以提供上門服務(wù)，但是不可能每天都辦理，這較之原來的銀行賬戶的使用有諸多的不便，同時對高校這樣的動輒就是數(shù)以萬計的師生的實體來說，各種突發(fā)事件隨時會發(fā)生的情況之下，現(xiàn)金的限制也影響著學校處理突發(fā)事件的能力。

三、國庫集中支付制度下高校的資金管理對策

（一）積極建立溝通機制，促進經(jīng)費管理者、使用者之間的信息及時完整

由于財政資金的執(zhí)行有進度的要求，高校作為財政資金的接收者和使用者，對上聯(lián)系著財政部門，對下聯(lián)系著資金使用人，對財政資金信息的“上情下達”，負有著絕對的責任和義務(wù)。在信息化高度發(fā)達的現(xiàn)今，高校應(yīng)該建立有效的信息溝通渠道，為財政資金的撥款和使用創(chuàng)建有效的溝通機制，從而保障財政撥款的及時、有效使用。

高校應(yīng)該與財政部門隨時保持密切聯(lián)系，掌握財政資金撥款的動向和要求，未雨綢繆，為學校使用財政資金創(chuàng)造條件。高校對于部門預(yù)算的填報要及時、準確，保證預(yù)算的準確性；對于項目資金的申報要“有料”可報，確保把資金用在刀刃上……這些都離不開有效的信息溝通。同時，高校應(yīng)當積極與零余額資金的管理銀行進行溝通和協(xié)調(diào)，保障收入和支付的信息暢通，確保額度支付及時，為財政資金的執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

目前，高校的財政撥款都有時間使用要求，財政部門不僅要在年末收回的財政零余額資金，而且每個季度對專項資金的都有執(zhí)行進度的要求，因而一旦有資金下達，就要及時通知用款部門和經(jīng)費使用者，使得他們對資金的到位和使用時間、內(nèi)容等有清晰的認識，以便統(tǒng)籌安排資金的使用，不能因為信息傳達的不及時而給學校造成不必要的損失。同時，高校應(yīng)當對申報并立項的財政專項資金建立“備案制”，以便財政零余額支付額度下達后，及時通知經(jīng)費負責人，督促其及早進行專項資金的使用。高校在“大數(shù)據(jù)”建設(shè)的背景之下，可以切實整合相關(guān)信息，不但可以為政府采集信息提供可靠的依據(jù)，也能夠為高校隨時提供準確的信息；高?？梢岳镁W(wǎng)絡(luò)辦公，甚至是QQ、微信等信息手段，隨時隨地與上級部門保持聯(lián)系溝通，及時傳達財政資金的相關(guān)信息給學校內(nèi)部的經(jīng)費使用者；高校可以通過學校網(wǎng)站，利用靈活且易于為老師、學生接受的方法，如Flash等來宣傳財務(wù)業(yè)務(wù)知識、報銷程序要求、經(jīng)費使用要求等。高校只有建立了有效的信息傳送溝通機制，不斷促進財政撥款的信息的及時傳達，加強零余額資金使用額度的及時支付，才能有效促進高校資金的使用，加快財政資金的執(zhí)行。

（二）合理安排預(yù)算，并及時申報合理使用財政撥款

國庫集中支付制度下，財政撥款是按照預(yù)算來下達經(jīng)費使用額度的，額度下達后就有執(zhí)行進度的要求，環(huán)環(huán)緊扣。如果預(yù)算環(huán)節(jié)沒有做好，集中支付的環(huán)節(jié)就會出現(xiàn)難以適應(yīng)實際需求的問題，為管理帶來不便。高校的預(yù)算安排和申報就顯得尤為重要。高校的財政資金使用預(yù)算環(huán)節(jié)較為重要，只有實現(xiàn)對各項支出細化預(yù)算、剛性執(zhí)行，才能使得國庫集中支付時按計劃進行，對于無預(yù)算、超預(yù)算的支出則實行剛性管理，堅持“先有預(yù)算，后有支出”的基本原則，使所有經(jīng)費的使用都建立在預(yù)算的基礎(chǔ)之上，從而使得高校的零余額資金的使用更加高效。

高校對本校的基本支出預(yù)算應(yīng)該實行“零基預(yù)算”編制，建立科學的定額標準和支出標準，進行預(yù)算的安排；并結(jié)合往年的使用進度情況和本年的工作任務(wù)，做好分季度的預(yù)測和預(yù)算上報工作。雙管齊下，方能對學校的預(yù)算執(zhí)行和零余額賬戶用款額度進行更為有效的管理。同時高校對項目支出預(yù)算可以實行滾動編制，確保預(yù)算編制的質(zhì)量，并根據(jù)項目進度進行精細化分解，確保資金使用的針對性，使執(zhí)行的預(yù)算和上報的預(yù)算，從內(nèi)容和形式上實現(xiàn)逐步對接，促使學校合理使用財政零余額用款額度，促進財政撥款資金更加有效執(zhí)行。

當然，因為各地的財力不同，財政管理的要求也不盡相同，財政預(yù)算指標的下達難免會出現(xiàn)滯后的問題，這也給高校的資金管理帶來了一定的問題。我國的《預(yù)算法》第條規(guī)定“可以跨年編制預(yù)算”，所以建議高校的預(yù)算改為跨年制，對于沒有下達或者下達較晚，而高校來不及使用的預(yù)算額度留到第二年繼續(xù)使用，同時也可以避免第二年年初由于高校預(yù)算沒有批準之時而產(chǎn)生的用款矛盾。

（三）積極拓寬經(jīng)費的來源渠道，使經(jīng)費來源多樣化

2016年6月，教育部提出高校要進行“一流大學”和“一流學科”的“雙一流”建設(shè)，這對高校來說是個非常好的契機。而高校的建設(shè)離不開資金的支持，就目前的情況來看，高校經(jīng)費來源中，財政撥款的比重已經(jīng)開始下降，從原來的60%-70%下降至50%左右，甚至更低。盡管財政撥款還是占了高校資金來源的半壁江山，但是其他經(jīng)費來源已呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢。高校應(yīng)該把握好發(fā)展的契機，積極拓寬資金來源的渠道，多方面籌集資金。

高?？梢苑e極爭取各種捐贈資金。隨著社會的進步，人們意識的提高，在教育部門、財政部門以及地方政府的鼓勵支持下，社會各界對高等教育的捐款也在逐年增加。2015年復(fù)旦大學110周年校慶，收到捐款10億元；今年5月浙江大學120周年校慶之際，收到校友捐款11億元；今年6月京東集團首席執(zhí)行官劉強東捐贈給母校中國人民大學3億元。單就校友捐款來看，自1990年至今，高校校友捐款前十名高校收到的捐款過百億元。這些捐款無疑為高校的發(fā)展提供了有力的支持。所以高校應(yīng)當采取各種有效措施，積極爭取包括來自校友的社會各界的捐贈，通過吸收捐贈資金改善高校的收入結(jié)構(gòu)，為學校的建設(shè)發(fā)展服務(wù)。

高?？梢苑e極爭取銀行貸款資金。近十多年來，我國的高校發(fā)展十分迅猛，在高校新校區(qū)建設(shè)等方面，在政府財力不能支持的地方，銀行貸款起到了重要的作用。隨著高?！半p一流”建設(shè)的開展、辦學進度的加快，高校與商業(yè)銀行之間的聯(lián)系會更加緊密。因此，盡管政府在嚴控高校的債務(wù)規(guī)模，但是高校的建設(shè)發(fā)展還是需要高校去增進與商業(yè)銀行之間的合作，積極爭取銀行的優(yōu)惠貸款來緩解高校發(fā)展中出現(xiàn)的資金不足的需求。

高?？梢苑e極爭取校企合作。高校履行著教學、科研和服務(wù)社會的職能，在社會的職能中，校企合作也是一種很好的方式，高校可以為企業(yè)提供優(yōu)秀人才、提供技術(shù)服務(wù)和支持，企業(yè)可以為高校轉(zhuǎn)換科研成果提供平臺，可以吸收學生就業(yè)，更可以實現(xiàn)企業(yè)反哺高校。如某企業(yè)出資給湘潭大學設(shè)立學院，這是校企合作的典型。這種方式可以使得學生、企業(yè)和學校多方受益，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，也可以助推高校的發(fā)展。

（四）提升信息化管理水平，合理安排資金

國庫集中支付的順利進行，離不開信息化水平和技術(shù)手段的支持。國庫支付信息系統(tǒng)要滿足財政預(yù)算資金管理全過程的需求，需要財政部門、預(yù)算單位和銀行的共同參與，共同解決出現(xiàn)的問題，尤其是數(shù)據(jù)交流、資金監(jiān)督和數(shù)據(jù)安全的問題。一般的行政事業(yè)單位通過正常的網(wǎng)絡(luò)就可連接財政和銀行的支付系統(tǒng)，但是高校的體量較大，尤其在年末，支付經(jīng)常因為網(wǎng)絡(luò)問題而出現(xiàn)異常，導致支付不及時，甚至無法支付的情況出現(xiàn)。建議采用專門的網(wǎng)絡(luò)通道，以保證支付的安全性和穩(wěn)定性。對計算機設(shè)備和打印設(shè)備也要按需要進行配置，因為在季末、年末支付量比較大的時候，經(jīng)常會出現(xiàn)系統(tǒng)受阻，無法支付的情況。同時學校也要加強與國庫管理部門和銀行之間的協(xié)調(diào)溝通，以實行信息報送及時、批復(fù)下達及時、支付及時的目標，確保財政撥款的收付準確、安全和及時。通過信息化水平的提高，分析資金的需求，合理安排資金的使用，保障學校的資金需求。

四、結(jié)論

在高校的管理中，財務(wù)管理的地位和作用不言而喻，而高校的資金管理則是財務(wù)管理的重中之重。財政國庫集中支付制度是高校必須面對的政府財政改革的一個重要內(nèi)容，已經(jīng)對高校的資金管理產(chǎn)生了巨大的影響，它在推動高校預(yù)算管理，加強高校資金使用的監(jiān)督以及提升財務(wù)管理水平等方面產(chǎn)生了積極作用。但是不可否認的是，國庫集中支付制度的實施也給高校資金的銀行賬戶、現(xiàn)金管理，資金使用的自主權(quán)、資金使用的時間性等方面帶來了消極作用。所以高校在這一制度下，應(yīng)該進一步加強其自身的資金管理，從積極完善溝通機制，合理安排預(yù)算，多渠道籌資拓寬資金來源以及通過信息化水平的提升等多方面，促進資金的合理調(diào)度和使用，進一步規(guī)范資金的管理，才能夠為高校的建設(shè)發(fā)展提供有力的經(jīng)費支持和保障。

注釋：

① http：//baike.baidu.com/link？url=bvlkTCCbUzh_2NXrBC411HBK0Ukug3EgJ06Y2NFG-sUwgzyCnxVMwN2fPbZ-0fefcR07GhmzPkqVRzIwm8RAPUy_SlNrC6KEB9N9VEUSG77kynbH27eTx_2b_aMKTGmaaHGvoku-_Yxf5R7STERoHsQQak_53JBg9fFrqmGJSr91zJHob66SX17UD0lhqs1Q

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（作者單位：云南大學）