依法管好生命之源

喬駿

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。對上海來說，盡管臨?？拷Y源總量較為充沛，但可利用的淡水資源十分有限，大量人口和企業(yè)產(chǎn)生的生活污水和工業(yè)廢水更是帶來了嚴峻的水污染壓力，上海已成為有水不能用的水質(zhì)型缺水城市，如何再現(xiàn)綠水青山的江南水鄉(xiāng)已成為廣大市民的熱切期盼。7月25日上午，《上海市水資源管理若干規(guī)定（草案）》提請市人大常委會一審。這部法規(guī)將著力貫徹落實黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推進生態(tài)文明建設，圍繞水資源管理和水污染防治作出的一系列決策部署，對上海加強水資源管理，確保這座超大城市的經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展意義重大。

立足實際，集成立法

今年6月13日上午，市人大常委會主任殷一璀帶領市人大常委會部分組成人員來到青浦區(qū)金澤水庫，實地查看金澤水庫的建設和管理情況，認真了解水庫如何通過設置生態(tài)綠化節(jié)點等措施來凈化水源，保護水土。隨后，殷一璀一行與市水務局、法制辦及青浦區(qū)相關領導召開座談會，聽取本市水資源管理的若干規(guī)定（草案）立法情況匯報，圍繞立法進行交流研討。這次立法調(diào)研活動充分體現(xiàn)了本次立法的特點，那就是立足上海實際，聚焦水環(huán)境和水安全。

市人大常委會一直重視本市水資源的利用和保護，早在1992年10月就審議通過了《上海市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》（以下簡稱水法實施辦法），對水資源開發(fā)利用、水和水域及水工程保護、防汛抗洪等進行全面規(guī)范，是本市綜合性的水資源管理法規(guī)。之后，本市不斷加強水資源相關法律制度建設，陸續(xù)出臺了供水、灘涂、河道、防汛、飲用水水源保護、地面沉降防治等方面的單行法規(guī)以及節(jié)約用水、取水許可等方面的政府規(guī)章。但隨著時間的推移和本市經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是2002年全國人大常委會全面修訂頒布了新的《中華人民共和國水法》，水法實施辦法客觀上已無法為目前和將來水資源保護、水環(huán)境治理工作提供有效支撐，在實務中基本不再適用，亟待通過廢舊立新，為水資源管理提供更有力的法治保障。

《上海市水資源管理若干規(guī)定》2015年啟動立法調(diào)研，今年被列為市人大常委會正式立法項目。在市人大常委會領導帶領下，市人大城建環(huán)保委員會全程參與調(diào)研、起草工作，積極促進法規(guī)草案盡早成熟。今年6月，在法規(guī)草案基本定稿后，委員會又會同常委會法工委等部門先后召開三個座談會，聽取市政府相關部門、市人大代表、水務專家以及各類用水企業(yè)的意見和建議，并將意見建議及時梳理匯總，督促市政府有關部門進一步修改完善法規(guī)草案。

由于本市水資源領域現(xiàn)行多部法規(guī)為單行法規(guī)，難以一攬子啟動和完成修改。因此，本次立法從節(jié)約立法資源、減少立法成本的角度，探索“立法小集成”，雖然對水法實施辦法進行廢舊立新，但不采取綜合性“條例”的體例，而以“若干規(guī)定”形式，完善相關單行法規(guī)中亟需修改的部分內(nèi)容。

總結(jié)試點經(jīng)驗，全面落實最嚴格水資源管理制度

2010年12月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快水利改革發(fā)展的決定》，提出實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”和用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責任和考核“四項制度”。2012年1月，國務院發(fā)布《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理工作進行全面部署和安排。本市作為全國首批實施最嚴格水資源管理制度的試點城市，在落實“三條紅線、四項制度”等方面作了大量富有成效的探索和實踐。本次立法鞏固試點成果，力求構(gòu)建一套責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的管理機制。另一方面，2016年11月至12月，中央環(huán)保督察組對本市開展了環(huán)保督察，在反饋意見中指出本市在水環(huán)境治理、執(zhí)法監(jiān)管等方面存在一定問題。本次立法也對照中央環(huán)保督察組反饋意見，在法律制度層面予以回應落實，提高本市水資源管理工作標準。

在水資源開發(fā)利用方面，法規(guī)草案明確規(guī)劃水資源論證制度，規(guī)定工業(yè)園區(qū)編制詳細規(guī)劃時由水務部門開展水資源論證；完善水平衡測試制度，將用水單位也納入其中，將測試結(jié)果作為取水評估和核定用水計劃的依據(jù)之一；細化非常規(guī)水資源開發(fā)利用要求，從源頭上明確相關規(guī)劃要求，明確市政、綠化等用水優(yōu)先使用雨水和再生水；總結(jié)本市黃浦江及其上游支流河湖健康評估實踐經(jīng)驗，將河湖健康評估工作法制化；要求市政府將區(qū)政府落實水資源管理制度情況考核結(jié)果作為對區(qū)政府主要負責人和領導班子年度綜合考核的內(nèi)容。

在水資源保護方面，法規(guī)草案理順排水、排污許可管理，嚴格排水水質(zhì)標準，明確市政府可以根據(jù)本市實際，對污水排入城鎮(zhèn)的排水設施水質(zhì)標準，國家未作規(guī)定的項目，制定地方標準；對于國家相關標準中已作規(guī)定的項目，制定嚴于國家標準的地方標準；明確任何單位和個人有權(quán)對監(jiān)管部門及人員的不依法履責等違法行為進行舉報投訴，并規(guī)定了后續(xù)處理要求；針對未取得排水許可證排放污水的行為加大懲處力度，在原處罰基礎上設定了按日連續(xù)處罰條款。

在管理體制機制建設和管理手段完善方面，法規(guī)草案根據(jù)新修改的《中華人民共和國水污染防治法》中關于河長制的規(guī)定，結(jié)合國家和本市要求，將河長制在法規(guī)中予以細化；運用信息化手段加強監(jiān)管，明確水務部門建立完善水資源管理信息系統(tǒng)，對水源地水質(zhì)、供水水質(zhì)、重點水功能區(qū)水質(zhì)等實施動態(tài)監(jiān)管，同時對重點監(jiān)測排水戶提出自動監(jiān)測要求；通過政務公開倒逼管理，不僅要求供水企業(yè)公開供水水質(zhì)、水量、水壓等信息，同時要求水務、環(huán)保等部門按照職責分工，公開水質(zhì)、水量、水壓、河道治理、水環(huán)境狀況等信息；提升從源頭到龍頭的全過程供水安全保障要求，補充了可以根據(jù)保護的需要在飲用水水源保護區(qū)和準保護區(qū)外劃定緩沖區(qū)等內(nèi)容，細化完善了二次供水設施管理單位對設施的定期巡檢、及時維修、安全保障、日常保養(yǎng)、清洗消毒、水質(zhì)檢測等要求。

多方參與，實現(xiàn)共同治水節(jié)水

水資源關系廣大群眾的切身利益，在7月27日下午的分組審議中，市人大常委會組成人員對法規(guī)草案，特別是立法理念提出了進一步修改完善的意見和建議。

市人大常委會副主任鐘燕群指出，級別高的河長可動用的資源更多，但是最為基層的河長承擔了更多的日常工作，在立法中要讓最基層的河長有能力擔負起法規(guī)賦予他的職責。市人大常委會副主任鄭惠強建議法規(guī)草案增加社會監(jiān)督的條款，如明確如何舉報、舉報途徑、媒體參與等內(nèi)容，讓公民有更多參與這項公共事務的機會。市人大常委會副主任薛潮指出法規(guī)要減少行政色彩，體現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一，特別要將兩次供水管理等涉及群眾切身利益的條款寫好。

江小青委員提出，對居民洗衣機排水，其水質(zhì)標準是否要明確規(guī)定，是否對水質(zhì)進行監(jiān)測？對目前洗衣機排水與居民樓雨水管道排水混排的問題又該如何通過立法解決？李克欣委員指出供水中飲用水占比不高，沖廁、洗衣等用量比較大，可以考慮供水分管化，飲用水用專門的管子供水，沖廁和洗衣用水的水質(zhì)可以降低，沒有必要用飲用水的標準。應雪云委員建議讓市民參與開展依法治水，多出現(xiàn)“民間河長”和河道志愿管理者。張辰委員建議取水總量控制引入市場機制，鼓勵企業(yè)之間可以就許可的用水量進行交易和共享，實現(xiàn)共同節(jié)水。陳東委員建議學習外國經(jīng)驗，在新建筑中采用硬水、軟水分離，尤其是可以循環(huán)使用的水，應當有循環(huán)處理水管的標識。陳紅專委員提出洗車用水量很大，國外使用環(huán)保水，我們用自來水，浪費嚴重且污染嚴重，上海作為車輛保有量極大的城市，問題突出，在相關條款中應予以解決。