難放、難花、難補給

騰格里一案5.69億的判罰創(chuàng)下了公益訴訟的紀(jì)錄。2015年環(huán)保法修訂后，環(huán)境公益訴訟數(shù)量飆升，環(huán)境損害責(zé)任人也付出了動輒百萬乃至上億元的巨額賠償金。

就已經(jīng)判罰的案例來看，錢的主要去處還是當(dāng)?shù)卣O(shè)立的兩種方式：地方政府專門為案子設(shè)立的專項資金，或直接劃入財政已有的專項資金。

泰州環(huán)境公益金賬戶目前只有那一筆1億元賠償金，且已經(jīng)有定向支出。等剩余的五千余萬元撥付給泰興市政府，泰州環(huán)境公益金賬戶也將暫時成為“無米之炊”。

南方周末特約撰稿 楊凱奇

南方周末實習(xí)生 章紫璇

2017年8月28日，備受關(guān)注的寧夏騰格里沙漠污染公益訴訟系列案一審調(diào)解結(jié)案，8家被訴企業(yè)承擔(dān)五億多元用于修復(fù)和預(yù)防土壤污染，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬元。

騰格里一案5.69億的判罰創(chuàng)下了公益訴訟的紀(jì)錄。2015年環(huán)保法修訂后，環(huán)境公益訴訟數(shù)量飆升，環(huán)境損害責(zé)任人也付出了動輒百萬乃至上億元的巨額賠償金。

中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱綠發(fā)會）副秘書長馬勇對南方周末表示，五億多元是企業(yè)已經(jīng)治理或計劃治理的部分，600萬將打入法院的執(zhí)行賬戶。

但與高額的賠償金形成鮮明對比的是，環(huán)保組織無錢訴訟、企業(yè)無錢賠償?shù)染骄成写?。業(yè)內(nèi)人士憧憬這些賠償金能夠在實踐“污染者付費”原則的同時，豐富環(huán)境領(lǐng)域資金格局。

骨感的現(xiàn)實卻是，不惟流入財政系統(tǒng)的賠償金難以使用，由于目前法律、司法解釋對環(huán)境公益訴訟資金的性質(zhì)和使用并未作出明確規(guī)定，各地已有諸多探索，卻依然面臨重重阻礙。

用錢慎之又慎

就已經(jīng)判罰的案例來看，錢的主要去處還是當(dāng)?shù)卣O(shè)立的兩種方式：地方政府專門為案子設(shè)立的專項資金，或直接劃入財政已有的專項資金。

下述被許多受訪人士稱為“那起天價案件”的，屬于第一類。

2014年，因江蘇省泰興市（泰州市下轄的縣級市）常隆農(nóng)化等6家企業(yè)傾倒廢酸，污染了河流，泰州市環(huán)保聯(lián)合會提起了環(huán)境公益訴訟，最終判罰6家企業(yè)共賠償1.6億元環(huán)境修復(fù)費。在“騰格里沙漠污染案”之前，這是環(huán)境公益訴訟史上賠償金額最高的一起案件。

因為此案，泰州市專門成立了環(huán)境公益訴訟資金。

錢很多，也很燙手。民事公益訴訟的法院判決賠償金不能直接撥給政府，也不可能付給原告——這是設(shè)立專項賬戶的邏輯起點。泰州環(huán)保局法規(guī)處工作人員包俊向南方周末介紹：“公益金賬戶是財政局設(shè)立的，但是掛在環(huán)保局上。需要從賬戶中撥款時，環(huán)保局審核，財政局撥付。”

“最終到賬的錢是一億多一點?！边@些企業(yè)為降低環(huán)境風(fēng)險付出的技術(shù)改造費用，可以抵扣40%的賠償金。

賠償金的另一種政府歸宿，是沉淀進財政系統(tǒng)管理的已有的種種“專項賬戶”“專項資金”。

這兩類資金點對點、用途明確又自帶環(huán)保屬性，用起來則慎之又慎。

泰州1億賠償金被用來修復(fù)6家公司污染的水環(huán)境，修復(fù)方案的制定者和操作者是泰興市政府。市政府制定修復(fù)方案后，先由環(huán)保局審核方案，得到泰州市分管環(huán)保的副市長點頭同意，才能交給公檢法備案。備案之后，才能開始修復(fù)工程。

修復(fù)工程工期兩年，泰州市環(huán)保局牽頭，聯(lián)合泰州市財政局、審計局對修復(fù)工程進行年度核查和審計。第一年，修復(fù)款只撥了一半，審計通過后，剩下的錢才能到泰興市政府的賬上。

賠償金納入已有的專項資金后，流程更加謹(jǐn)慎。貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭是中國首個環(huán)保法庭，庭長羅光黔談到動用這類專項資金的具體流程：“要走財政部門的審核流程，還要到發(fā)改委交立項申請。這就很難辦。”

清鎮(zhèn)環(huán)保法庭曾想用一筆賠償金在貴陽紅楓湖修建一塊人工濕地。為了規(guī)避從專項資金撥款的難題，清鎮(zhèn)環(huán)保法庭曾經(jīng)和市財政局單獨商定，“這筆錢就要用在這個方面，以財政部門的招投標(biāo)方式，由環(huán)保部門實施”。羅光黔坦言，這其實是一種非常規(guī)的操作方式。

除了此兩類專項資金外，有一些案件中，環(huán)境功能性損害暫時無法修復(fù)、賠償金無特定受益人，賠償金也就成為了一筆無明確用途的資金。

這類賠償金的使用難度更大。

用途單一，補給難

公益訴訟案件在增多，但提起訴訟的環(huán)保組織其實不多。其中一個重要原因就是“缺錢”。

環(huán)保組織需要在訴訟前付出大量費用：律師費、差旅費、環(huán)境損害鑒定費，其中鑒定費數(shù)額甚至可達(dá)百萬元之巨。

“前期的費用，一般來說，勝訴都可以由對方來承擔(dān)。差旅費可以讓被告報銷，法院也會讓被告承擔(dān)我們合理的律師費用。至于什么額度是‘合理，每個法院的理解不一樣?！杯h(huán)保組織自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓說。

但是一旦敗訴，這些費用往往就要環(huán)保組織自己承擔(dān)，由此，資金較弱的環(huán)保組織就難以提起訴訟。葛楓呼吁，以環(huán)境損害賠償金為基礎(chǔ)，支持環(huán)境公益訴訟。

實際上，一些地方政府對于賠償金的使用規(guī)定已包括了這一項。

設(shè)立于2010年的昆明環(huán)境公益訴訟救濟專項資金為全國最早。該專項資金管理暫行辦法就規(guī)定，救濟對象包括“提起環(huán)境公益訴訟的單位、環(huán)保組織”。

1億元賠償金所在的泰州市，2016年印發(fā)的環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法亦將環(huán)境損害修復(fù)費用、支持環(huán)保組織律師費、評估鑒定費等費用納入支出范圍。

但是，2017年8月22日，南方周末從昆明市中級人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長楊越處了解到，專項資金運行7年來，還沒有環(huán)保組織申請過公益訴訟救助。

事實上，在昆明發(fā)起的環(huán)境公益訴訟數(shù)量本來就不多。2013年后，昆明市中院環(huán)境資源審判庭沒有受理過一起環(huán)境民事公益訴訟案件，時任昆明中院環(huán)資庭庭長的王向紅在接受光明日報采訪時表示，地方干擾和環(huán)保組織積極性不高，是“無案可審”部分原因。

各地成立的專項資金雖然都配套了詳盡的使用辦法，但是現(xiàn)實中的用途都非常單一，基本只用于當(dāng)初判罰的案件。

“目前專項資金共支出520萬，剩下的是一些零頭和利息?！睏钤秸f。支出的520萬也都用于賠償金支付方的環(huán)境異地修復(fù)，并沒有用于其他案件。她表示，專項資金的運行達(dá)到了當(dāng)初設(shè)立的目的，“也就是保證?？顚Ｓ谩薄?/p>

南方周末了解到，大部分有明確用途、用于修復(fù)被損害環(huán)境的專項資金賬戶都得到了嚴(yán)格的執(zhí)行。如泰州公益金般謹(jǐn)慎的使用流程，也一定程度上杜絕了專項資金挪用的可能。

但是相比單一的用途，資金的補給更難。

楊越坦言，面臨的最大難題是資金來源單一，后續(xù)資金保障不足。這也是他們正在研究的方向。運轉(zhuǎn)7年，來源只有三筆污染企業(yè)支付的賠償金。除了賠償金，專項資金的來源本應(yīng)包括財政補貼，卻也未能見到蹤影。

包俊表示，泰州環(huán)境公益金賬戶目前只有那一筆1億元賠償金，且已經(jīng)有定向支出。等剩余的五千余萬元撥付給泰興市政府，泰州環(huán)境公益金賬戶也將暫時成為“無米之炊”。南方周末查詢到的另一起公益訴訟賠償款175萬元也將納入此賬戶，但目前尚未到賬。

“錢沒有地方放”

進入地方政府專項資金的錢，環(huán)保組織很難監(jiān)督，這讓辛辛苦苦贏下訴訟的環(huán)保組織很苦惱。葛楓向南方周末表示：“我們希望能在賠償金的管理和使用上承擔(dān)監(jiān)督者的角色，但是沒有參與的渠道。”

2016年“自然之友”訴山東金嶺化工大氣污染公益訴訟一案，雙方達(dá)成調(diào)解，被告同意賠償生態(tài)環(huán)境治理費300萬元。

“法院稱這筆錢先進入了一個專項賬戶。后來我們與法院溝通過，但這筆錢到了財政，就要納入預(yù)算統(tǒng)一管理，我們就完全無從了解了?！边@起案件中自然之友的訴訟負(fù)責(zé)人馬榮真說。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)告訴南方周末，流入財政的賠償金，除了有明確用途且法院判決授予監(jiān)督職能外，環(huán)保組織基本不能參與賠償金的使用。

多位受訪人士呼吁以基金的方式管理賠償金，這樣賠償金的管理和使用由基金管委會負(fù)責(zé)，不僅不用跟財政部門商量一個個案、規(guī)避專項資金復(fù)雜流程帶來的行政成本，還能信息公開，便于接受社會監(jiān)督。

但無論是用款麻煩補款難的專項資金還是基金，想在政府內(nèi)部成立，已經(jīng)非常困難。

“據(jù)我們了解，要設(shè)立一個新的基金，哪怕有政府背景，要過國務(wù)院審批也很困難?！绷_光黔表示。

中辦、國辦印發(fā)的《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》明確提出，一般不新設(shè)政府性基金和專項收入項目。個別需要新設(shè)立政府性基金或?qū)ｍ検杖腠椖康?，?yīng)有明確的法律、行政法規(guī)依據(jù)或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

王燦發(fā)對此認(rèn)為，財政部不希望建立太多基金，“這樣不好進行統(tǒng)籌管理”。

財政資金趨于統(tǒng)籌使用，開設(shè)專項資金既受到限制，又被環(huán)保組織詬病“易進難出”。另外，財政部門管理這筆錢，還需要考慮人員配置，付出一定的行政成本。在環(huán)保部組織的一次內(nèi)部培訓(xùn)會上，一名想成立基金的地方環(huán)保官員發(fā)愁說：“錢沒有地方放?！?/p>

新出路：第三方和省級基金

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心主任於方也贊同對環(huán)境損害賠償金采用基金的管理模式。

她曾提出過一套完整的環(huán)境損害基金方案：對于責(zé)任主體明確的損害，可由環(huán)境責(zé)任保險或責(zé)任企業(yè)成立專門的行業(yè)環(huán)境基金進行賠付。這種環(huán)境基金的管理者，既可以是政府，也可以是第三方的基金管理機構(gòu)。

第三方的基金會模式打理生態(tài)損害賠償金并非新生事物。美國就針對污染場地修復(fù)與石化產(chǎn)業(yè)泄漏爆炸事故設(shè)立了“超級基金”與石油信托基金，管理者既有官方的代表——美國環(huán)保局，也有第三方的基金管理機構(gòu)。

日本則設(shè)立了政府型大氣污染健康公害賠償基金，由作為獨立行政法人的日本環(huán)境再生保全機構(gòu)負(fù)責(zé)基金的核算與支出管理。這幾類基金的共同點是都能對環(huán)境損害受害者的需求做出快速響應(yīng)，資金來源也更加多元。

國內(nèi)已有嘗試。有著基金會性質(zhì)的綠發(fā)會曾經(jīng)和清鎮(zhèn)環(huán)保法庭合作，通過接收來自中華環(huán)保聯(lián)合會訴訟判決下的一筆約5萬元的賠償金，共同成立了生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項基金。

“既然新設(shè)基金不行，那么我們就尋求跟現(xiàn)有的一些信用度高的公募基金平臺進行合作，把錢交給他們管理?！绷_光黔解釋清鎮(zhèn)環(huán)保法庭與綠發(fā)會合作的初衷。

綠發(fā)會與環(huán)保法庭合作的基金，由管理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管和把控。

“我們在設(shè)立委員會的時候，原被告雙方、人大代表、法學(xué)界和環(huán)保界的一些專家等都在委員會中。”馬勇介紹，“專項基金設(shè)立后，貴州有項目，委員會對項目進行審查，符合其使用方向，做出撥款決議，然后報法院進行司法確認(rèn)，法院經(jīng)過討論確認(rèn)后，再對其撥款。全程信息公開。”

一年之內(nèi)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項基金接收到的三筆賠償金都被花了出去。但馬勇稱，繼續(xù)開展這一合作機制的難度非常大，“資金問題很敏感，法院不敢把賠償金交給（我們）基金會”。

這是由于綠發(fā)會也常常成為環(huán)境公益訴訟原告，這種屬性受到最高法的質(zhì)疑，擔(dān)心資金被挪作他用。

除了最高院質(zhì)疑外，障礙還有兩點。“第一，法院覺得綠發(fā)會是民間組織，如果把巨額資金交給他們，會不會有安全隱患。第二，綠發(fā)會管理這個基金，是否要一些管理費，這個管理費可能跟基金的公益性相沖突?！绷_光黔解釋。

目前，生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項基金沒有新的資金補充，進入停滯狀態(tài)。但馬勇覺得，從賠償金的運轉(zhuǎn)效果上看，“專項基金是一次成功的嘗試”。

除了與第三方公募基金開展合作，貴州還在探索新的模式。

在2015年底印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中，貴州省是試點之一。試點地方省級政府可作為本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，擁有與生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人磋商的權(quán)力，磋商未果的，可向義務(wù)人提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟。

這意味著省級政府有權(quán)決定與污染單位磋商或訴訟得來的賠償金該怎么花。貴州的辦法是，設(shè)立貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會，這在各個試點省份中還是頭一份兒——生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)、應(yīng)急處置、支持環(huán)境公益訴訟活動及調(diào)查取證、評估鑒定等相關(guān)合理費用都將取之于此。

羅光黔還透露，省政府磋商收到的，政府、檢察院提起的環(huán)境公益訴訟判決得來的，以及環(huán)保組織提起公益訴訟判決下來的賠償金，未來可能都將放到這個基金里。“但這個基金正在籌備階段，還沒有最后落實?！?/p>