湖南省株洲縣“十三五”精準(zhǔn)脫貧路徑探討

劉建文　張丹

摘 要：精準(zhǔn)脫貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝方略，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是“十三五”時期必須完成的硬性任務(wù)，至2015年底株洲縣有貧困戶3184戶、9553人，貧困發(fā)生率2.71%，打贏攻堅戰(zhàn)必須要貫徹落實中央、省、市關(guān)于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的要求，凝聚力量、統(tǒng)一思想、對癥下藥、落實責(zé)任、攻堅克難，刻畫全面細(xì)化的“七個一批”脫貧攻堅路徑圖，最終實現(xiàn)株洲縣小康建設(shè)。

關(guān)鍵詞：株洲縣 精準(zhǔn)脫貧 七個一批 攻堅路徑 小康建設(shè)；

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）08-00-03

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，而貧困現(xiàn)狀依然不容樂觀，貧困人口脫貧是全面建成小康社會的關(guān)鍵和最終目標(biāo)。脫貧攻堅戰(zhàn)的勝負(fù)直接關(guān)系到中國數(shù)千萬貧困人口的福祉，關(guān)系到我黨百年目標(biāo)是否實現(xiàn)。對株洲縣而言，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是“十三五”時期必須完成的硬性任務(wù)，也是株洲縣社會和經(jīng)濟發(fā)展的首要目標(biāo)。在扶貧過程中，根據(jù)株洲縣實際情況，分析貧困結(jié)構(gòu)、原因，劃分貧困類型，提出應(yīng)對策略，做到具體問題具體剖析具體解決，以此進行一對一幫扶，切實幫助貧困群眾拔掉窮根、振興產(chǎn)業(yè)、促進增收，將脫貧攻堅戰(zhàn)略落到實處并積極探討“十三五”精準(zhǔn)脫貧路徑具體實踐意義。

一、株洲市株洲縣的基本情況

1.地理位置

株洲縣，地處湘中部偏東，境內(nèi)淥水東來，湘江北去，故雅稱"淥湘"。地理位置優(yōu)越，歷史悠久，自然資源豐富，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，社會與經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好。

2.貧困現(xiàn)狀

株洲縣按照2800元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，至2015年底全縣有貧困戶3184戶、9553人，貧困發(fā)生率2.71%。

3.精準(zhǔn)脫貧成果

株洲縣在“十二五”期間，積極落實國家脫貧開發(fā)政策，按照國家精準(zhǔn)扶脫貧政策的戰(zhàn)略部署，以貧困片區(qū)為主戰(zhàn)場，整合產(chǎn)業(yè)扶貧、項目扶貧、整村扶貧、移民扶貧和社會扶貧等資源，強力推行了農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)扶貧易地搬遷扶貧、教育培訓(xùn)扶貧和社會保障扶貧等，有力推動扶貧工作并促進了株洲縣經(jīng)濟發(fā)展。

二、精準(zhǔn)脫貧存在的問題

1.脫貧數(shù)量大

到2020年全縣需脫貧困戶數(shù)3184戶、9553人，平均每年要減貧約2000人；脫貧越到尾聲越困難，建檔立卡貧困人口文化水平總體偏低、勞動能力低下和因病致貧的貧困家庭，往往“無力脫貧”。

2.脫貧對象復(fù)雜

在脫貧過程中，很少甚至沒考慮到不同貧困家庭的不同貧困情況，在建檔環(huán)節(jié)中未提前對貧困人員進行有序分類，往往對所有貧困人員一概而論。

3.脫貧項目選實難。

扶貧項目往往在選擇上盲目模仿不切實際，選定項目后也會遇到資金匱乏是得扶持周期長，背離了脫貧的遠(yuǎn)期目標(biāo)。

4.“等靠要”思想嚴(yán)重

精神脫貧是脫貧攻堅戰(zhàn)中重要一環(huán)，政府、社會群體及個人在幫扶過程中缺乏對貧困人員在思想上的正確引導(dǎo)，只簡化為資金或物資直接給予幫扶，而非關(guān)心貧困戶創(chuàng)收問題。

5.生態(tài)補償不足

生態(tài)脆弱是致貧的重要因素，而貧困會反加劇生態(tài)退化，在生態(tài)脫貧過程中政府政策保障乏力，治理主體單一化，生態(tài)補償資金使用方式創(chuàng)新力度不夠，補償渠道較窄。

6.脫貧體制機制不完善

政府考核評估、督查巡查、資金監(jiān)管等制度不健全，減貧問責(zé)工作落后。

三、精準(zhǔn)脫貧攻堅路徑探討

黨的十八大以來，對實施精準(zhǔn)扶貧方略，健全精準(zhǔn)扶貧工作機制，加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧做出了全面部署。精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧。首先是要瞄得準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)識別。[1]再者是要精準(zhǔn)配置扶貧資源，各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的路徑。[1]探索株洲縣“十三五”精準(zhǔn)脫貧的路徑（見圖1）。

1.推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧一批

產(chǎn)業(yè)脫貧充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)的功能性、生態(tài)性，實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游有機融合，加快市場化運行，從而達到產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)收益上的脫貧。在“十三五”期間，株洲縣共有3137人可以通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動脫貧（見路徑1）。

1.1發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧

帶領(lǐng)全縣有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困人口走“四跟四走”的脫貧發(fā)展道路，重點發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，如：優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)水稻、有機茶葉、油茶、大棚蔬菜、生豬、菜牛、黑山羊、高山生態(tài)雞等，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，配置和扶持龍頭企業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)生產(chǎn)與加工一體化，培育出地域品牌，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)基地，形成特色產(chǎn)業(yè)體系。

1.2鄉(xiāng)村旅游與特色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

支持生態(tài)資源豐富、人文歷史悠久村莊，以優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境為前提，開發(fā)具有鮮明地標(biāo)的“山珍”產(chǎn)品，為鄉(xiāng)村旅游奠定物質(zhì)吸引力基礎(chǔ)，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。逐步推行農(nóng)產(chǎn)品促銷增收，發(fā)展農(nóng)事體驗旅游，組織自駕游樂聚會和創(chuàng)新“認(rèn)養(yǎng)農(nóng)業(yè)+旅游業(yè)”的新型扶貧旅游業(yè)態(tài)，達到貧困人口脫貧致富目的。

1.3創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)脫貧

利用“互聯(lián)網(wǎng)+”新型經(jīng)營模式，加大品牌宣傳，拓寬銷售渠道，打造具有地域特色的網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，從而提升了地域知名度；借機可大力發(fā)展新型能源產(chǎn)業(yè)（光伏發(fā)電），既利用了當(dāng)?shù)氐目罩觅Y源，也可使貧困村、貧困戶長久受益，減少了鄉(xiāng)村污染源和碳排放，貧困戶通過合理的信貸投資、開發(fā)綠色通道，最終完成貧困村資產(chǎn)收益脫貧。

2.開展貧困勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批

就業(yè)脫貧是通過開發(fā)崗位、勞務(wù)協(xié)作、技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、權(quán)益維護等措施，幫助未就業(yè)貧困勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、已就業(yè)貧困勞動力穩(wěn)定就業(yè)、貧困家庭未升學(xué)初、高中畢業(yè)生就讀技工院校畢業(yè)后實現(xiàn)技能就業(yè)，最終帶動貧困人口脫貧。[2]

2.1組織職能培訓(xùn)就業(yè)

株洲縣以就業(yè)為導(dǎo)向，制定全縣職業(yè)技能培訓(xùn)計劃，對各貧困待業(yè)群眾進行全方位職業(yè)培訓(xùn)。提高培訓(xùn)的精準(zhǔn)度，對全縣貧困勞動力進行免費職業(yè)培訓(xùn)。鼓勵貧困家庭子女接受教育培訓(xùn)，并對參加集中培訓(xùn)的貧困家庭勞動力提高培訓(xùn)補貼；從而提高貧困勞動力就業(yè)能力，實現(xiàn)就業(yè)脫貧。

2.2拓寬就業(yè)轉(zhuǎn)移渠道

明確就業(yè)途徑，增強全縣就業(yè)供需信息對接工作，配置和扶持本地龍頭企業(yè)，提升企業(yè)吸納貧困勞動力就業(yè)能力。積極組織全縣貧困勞動力實現(xiàn)勞務(wù)協(xié)作對外輸出就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展就地就近就業(yè)、居家靈活就業(yè)、自主創(chuàng)新就業(yè)、中介組織介紹就業(yè)和開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)。

3.完善易地搬遷模式脫貧一批

易地扶貧搬遷，是政府在新時期實施脫貧開發(fā)的一項重要舉措，是推進城鎮(zhèn)化進程、實現(xiàn)消除貧困、生態(tài)恢復(fù)、社會進步的有效途徑。[3]

3.1明確搬遷安置主要模式

株洲縣以易地脫貧搬遷實踐結(jié)果為基點，明確“十三五”脫貧搬遷總目標(biāo)，依托搬遷貧困戶意愿，制定以分散安置為主的易地脫貧搬遷模式。

3.2穩(wěn)妥安置搬遷群眾

在明確搬遷戶數(shù)的基礎(chǔ)上，積極落實搬遷政策、政府扶持資金；完善搬遷地的道路硬化、水利電力、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以此確保全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)搬遷民眾（共432人）生產(chǎn)生活條件、收入水平有所改善、就業(yè)機會增多、增收渠道拓寬、生態(tài)環(huán)境得到提升。

4.穩(wěn)步發(fā)展教育脫貧一批

2015年11月下旬，總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上特別強調(diào)指出“教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。貧困地區(qū)教育事業(yè)是管長遠(yuǎn)的，必須下大力氣抓好。扶貧既要富口袋，也要富腦袋。”[4]教育脫貧是保障和實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)工程。

4.1全面改善貧困地區(qū)教育辦學(xué)水平

株洲縣貧困地區(qū)面臨教育資源匱乏、教育實施結(jié)果有限等問題，急需建立以政府為主導(dǎo)，社會力量廣泛參與的多元化的農(nóng)村辦學(xué)體制，不斷提升基礎(chǔ)教育水平，體現(xiàn)出貧困地區(qū)教師在教育脫貧的特殊作用。并加速推動貧困村學(xué)校教育信息化對接工作，開展網(wǎng)絡(luò)聯(lián)校，到2017年底，貧困村學(xué)校實現(xiàn)教育信息化。

4.2完善就學(xué)就業(yè)資助服務(wù)體系

通過發(fā)展學(xué)前教育、鞏固提高義務(wù)教育、普及普通高中教育和繼續(xù)實施高效學(xué)生傾斜政策降低貧困學(xué)生就學(xué)負(fù)擔(dān)；對建檔立卡的貧困學(xué)生實行“一對一”動態(tài)管理和就業(yè)服務(wù)，減輕就業(yè)壓力。扶助貧困大學(xué)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)和提高“幫、包、?！本蜆I(yè)聯(lián)動援助制度保障，為特貧困家庭學(xué)生提供求職創(chuàng)業(yè)補貼和培訓(xùn)補貼。

4.3加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育

依據(jù)《湖南省農(nóng)村中等職業(yè)教育攻堅計劃（2015-2017）》，在2016年職業(yè)教育建設(shè)達標(biāo)的基礎(chǔ)上，進一步完善縣級職教中心建設(shè)，提升辦學(xué)水平，根據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平適時有效調(diào)優(yōu)專業(yè)，提高學(xué)校的核心競爭力，保障教育脫貧達1410人。

5.加強健康救助脫貧一批

據(jù)入戶實地調(diào)查顯示，在株洲縣9553名貧困人口中，因病致貧、因病返貧的有2840人。因病致貧是各地區(qū)致貧源頭中位居榜首的。習(xí)近平總書記指出，要建立健全醫(yī)療保險和醫(yī)療救助制度，對因病致貧或返貧的群眾給予及時有效救助。

5.1建立完善有效的健康脫貧系統(tǒng)

實施健康脫貧，提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。首先健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村衛(wèi)生計生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓群眾“看得上病”；其次加強縣級公立醫(yī)院能力建設(shè)，讓群眾“看得起病”；再者加強基層衛(wèi)生人員培養(yǎng)，建立醫(yī)院遠(yuǎn)程會診體系，保障群眾“看得好病”；最后向群眾倡導(dǎo)健康的生活方式，使群眾“更好防病”。[5]

5.2重點建設(shè)醫(yī)療保障體系

實施健康脫貧，提高醫(yī)療保障服務(wù)水平。加大宣傳及財政扶持力度，提高貧困人群參合率；逐步完善醫(yī)療補償制度，減輕貧困人口就醫(yī)負(fù)擔(dān)；落實大病保險政策，徹底消除貧困群眾由治療病痛，尤其是大病而造成致貧返貧的現(xiàn)象。

5.3統(tǒng)籌推進公共衛(wèi)生服務(wù)和疾病防御

實施健康脫貧，加強疾病預(yù)防控制和提高公共衛(wèi)生服務(wù)條件。隨著推行貧困人口和計劃生育特殊家庭人口精準(zhǔn)健康服務(wù)管理、婦幼健康服務(wù)、重點疾病防控等工程，結(jié)合各民生實施項目，對貧困村人口及計劃生育特殊家庭人口進行免費體檢、產(chǎn)檢，全面落實各重大疾病救治救助工作，提供免費預(yù)防、治療，保障健康脫貧總?cè)丝谶_到2181人。

6.打造生態(tài)補償亮點脫貧一批

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“堅持保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展呢。牢固樹立青山綠水就是金山銀山的理念，把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，扶貧開發(fā)不能以犧牲生態(tài)為代價。探索生態(tài)脫貧新路子，讓貧困人口從生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中得到更多優(yōu)惠?！盵6]全面實施生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動綠色生態(tài)保護減貧。

6.1加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度

推動生態(tài)修護，改善區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。整治并鞏固農(nóng)村環(huán)境，依據(jù)現(xiàn)有資源，規(guī)模化種植經(jīng)濟草木，推行封山育林，切實安排各貧困村參與退耕還林、荒山造林等項目，促使貧困群眾在進行生態(tài)維護的同時，又增收脫貧。依據(jù)規(guī)劃在2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村生活垃圾、生活污水得到高效治理，農(nóng)村面源污染得到有效控制。

6.2建立健全生態(tài)補償機制

推行生態(tài)補償，提高區(qū)域貧困人口參與度及收益水平。生態(tài)補償機制是計算生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的消費方對生產(chǎn)方的一種補償機制。[7]貧困地區(qū)主要通過國家政策及財政支持，加大貧困群眾參與力度，選擇合適地域設(shè)定貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，并借機安排發(fā)展經(jīng)濟項目，落實補貼，使得生態(tài)補償成為貧困群眾重要收入來源。積極與碳排放重點企業(yè)溝通，建立森林碳匯扶貧、脫貧機制，有效開展碳匯林建設(shè)。

6.3創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)和生態(tài)資金使用方式

推進生態(tài)創(chuàng)新，著力運用新穎的生態(tài)建設(shè)投入方式。轉(zhuǎn)變脫貧理念，認(rèn)清新形勢下脫貧攻堅戰(zhàn)任務(wù)，在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，調(diào)動企業(yè)、群眾團體和社會組織等力量的積極性共同致力于生態(tài)脫貧策略。通過扶持生態(tài)型龍頭企業(yè)、休閑農(nóng)場等，將參與形式從“點”拓寬到“面”，使貧困群眾在得到政府提供工作機會和資金補貼的同時，如生態(tài)護林員，也能感受到社會對其的關(guān)注，獲得更多實惠；保障4355名貧困群眾通過綠色發(fā)展實現(xiàn)生態(tài)脫貧（見路徑6）。

7.推進社會保障兜底脫貧一批

依據(jù)湖南省政府辦公廳頒布的《社會保障兜底脫貧對象認(rèn)證工作方案》，經(jīng)入戶調(diào)研明確需兜底保障扶貧對象2684人；通過拓寬農(nóng)村低保政策與脫貧政策之間對接領(lǐng)域與范圍，提高社會保障水平，有效劃定脫貧基準(zhǔn)線和低保基準(zhǔn)線，實現(xiàn)“兩線融合”，完成社會保障脫貧。

7.1充分發(fā)揮社會救助的作用

社會救助是兜底線、救急難、保民生的基本制度[7]。在與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的新形勢下，需進一步提高底線民生保障水平，以240元/人.月標(biāo)準(zhǔn)進行兜底救助，完善低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，確保到2017年底農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不低于城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的60%，到2020年逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化。

建立“一門受理、協(xié)同辦理”快速響應(yīng)機制，打造救助受理“綠色通道”，對“支出型”、“急難型”貧困群眾，給予500至5000元的急難救助；提高重特大疾病救助水平，降低醫(yī)療救助自付費，簡化救助程序，提高醫(yī)保水平，加強臨時救助與其他救助相銜接，發(fā)揮出綜合救助效應(yīng)。

7.2加快健全特困人員供養(yǎng)制度

全面建立特困供養(yǎng)人員標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，提高特困人員供養(yǎng)保障標(biāo)準(zhǔn)；以政府為主導(dǎo)，積極引導(dǎo)貧困人口參加養(yǎng)老保險，并加強特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)件建設(shè)與管理，不斷提高集中供養(yǎng)能力。

7.3構(gòu)建“三留守”人員關(guān)愛服務(wù)體系

“三留守”人員表示留守兒童、留守老人及農(nóng)村留守婦女。做好“三留守”人員信息采集、健康狀況監(jiān)測、義務(wù)教育保障、醫(yī)療救助等工作，強化留守兒童健康教育工作，提高留守老人享受基本醫(yī)療保障水平和基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平，開展留守婦女生理和心理咨詢服務(wù)，逐步完善留守人員關(guān)愛服務(wù)體系。

四、結(jié)論及建議

1.結(jié)論

為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，株洲縣以政府為主導(dǎo)，社會團體及個人積極參與破解脫貧難題、集中脫貧要害，探索“七個一批”脫貧攻堅路徑，制定了符合實際的創(chuàng)新精準(zhǔn)脫貧的發(fā)展戰(zhàn)略，為“十三五”脫貧任務(wù)做主充分準(zhǔn)備。

2.建議

2.1強化規(guī)劃引領(lǐng)

充分體現(xiàn)脫貧攻堅規(guī)劃戰(zhàn)略意圖，依靠政府及各相關(guān)部門為主體，全面落實重點脫貧領(lǐng)域的有關(guān)重大項目，進一步完善相關(guān)配套政策，通過政策導(dǎo)向，資金補助，從實際著手切實處理好實際問題，做到求實實用。

2.2堅持分類推進

深入推進貧困人口“七個一批”精準(zhǔn)脫貧，根據(jù)農(nóng)村實際和農(nóng)民意愿，分類推進產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧到戶到人。

2.3更新體制機制

更新資金投入機制，整合使用財政扶貧資金，調(diào)整本級財政支出結(jié)構(gòu)；更新保險機制，加大各保險機構(gòu)推新保險產(chǎn)品支持力度，參與和支持精準(zhǔn)扶貧工作；更新幫扶責(zé)任機制，落實干部結(jié)對幫扶責(zé)任制；更新脫貧對象退出機制，堅決防止假脫貧、被脫貧和“數(shù)字脫貧”；更新脫貧開發(fā)工作督查考核機制，嚴(yán)格督查考核，排名公示。

2.4加大政策支持

通過加大金融政策支持，扶持龍頭企業(yè)，有效引導(dǎo)市場主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)，合理運用土地政策支持，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

參考文獻

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作者簡介：劉建文（1964-），男，湖南衡山人，教授、博士，研究方向：低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、環(huán)境工程。

張丹，女，四川南充人，在校碩士研究生，研究方向：低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)境。