特朗普打開中美貿(mào)易戰(zhàn)的潘多拉魔盒

李巍++宋亦明

特朗普及其主要閣僚所信奉的理念和言論充分表明了此次“301調(diào)查”

來勢洶洶，從根本上有別于先前的5次調(diào)查。它很有可能不局限于“調(diào)查”和談判，

而更可能是行將爆發(fā)的中美全面“貿(mào)易戰(zhàn)”的先聲

8月18日，美國貿(mào)易代表萊特希澤正式宣布，根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301條款，將對“中國貿(mào)易行為”展開調(diào)查，涉及技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新領(lǐng)域的法律、政策和行為；四天之前，美國總統(tǒng)特朗普則在白宮高調(diào)簽署了授權(quán)萊特希澤開展專門針對中國的“301調(diào)查”的行政備忘錄。這一切距中美首輪全面經(jīng)濟對話在華盛頓結(jié)束尚且不足一個月。

如果說分歧明顯且成果寥寥的首輪全面經(jīng)濟對話表明中美經(jīng)濟再平衡路遠(yuǎn)且艱，那么美國揮起“301巨斧”則意味著特朗普政府已經(jīng)絲毫不顧雙方在過去半年里所營造起來的“友善氣氛”，執(zhí)意打開中美貿(mào)易戰(zhàn)的潘多拉魔盒。

美國“301調(diào)查”溯源

“301條款”是20世紀(jì)70年代之后美國經(jīng)濟衰退和貿(mào)易保護主義回潮的產(chǎn)物，長期充當(dāng)了美國通過單邊手段處理貿(mào)易問題、扭轉(zhuǎn)貿(mào)易劣勢的一柄“巨斧”。它的誕生和強化也標(biāo)志著美國從戰(zhàn)后的“自由貿(mào)易”政策全面轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”政策。

20世紀(jì)70年代，美國經(jīng)歷了自“大蕭條”以來最為嚴(yán)重的經(jīng)濟衰退，不僅石油危機引發(fā)的通貨膨脹吞噬著美國經(jīng)濟增長的實際成果，凱恩斯主義幾乎完全失靈，從而帶來了長達十年的經(jīng)濟“滯脹期”。此外，面對歐洲和日本的崛起，美國的貿(mào)易劣勢也逐漸顯現(xiàn)，貿(mào)易赤字不斷攀升。

為了安撫國內(nèi)“經(jīng)濟民族主義”，美國出臺了自1934年以來最具有保護主義色彩的《1974年貿(mào)易法》，設(shè)立了明確的針對貿(mào)易伙伴的報復(fù)性條款，即301條款。這一條款要求，如果美國貿(mào)易代表認(rèn)定其他國家的貿(mào)易行為或貿(mào)易政策與兩國簽訂的貿(mào)易協(xié)定相抵觸，或造成了不公平的貿(mào)易結(jié)果，那么可以依照總統(tǒng)指示采取單邊報復(fù)措施，迫使對方遵守貿(mào)易協(xié)定或調(diào)整其貿(mào)易行為。

此后，《1988年貿(mào)易法》進一步強化了美國單面貿(mào)易報復(fù)的手段，提出了“特別301條款”與“超級301條款”。前者要求美國貿(mào)易代表對沒有充分保障知識產(chǎn)權(quán)的國家和地區(qū)發(fā)布評估報告并依據(jù)評估結(jié)果采取不同的報復(fù)措施；后者針對其他國家設(shè)置的針對美國的貿(mào)易障礙，查證此類國家的貿(mào)易政策并對其中的重點國家進行談判。

美國曾多次向其貿(mào)易伙伴發(fā)起“301調(diào)查”，但大多數(shù)調(diào)查以雙方談判和解告終。換句話說，雖然美國多次高高揮起“301調(diào)查”這柄巨斧，但這柄巨斧大多并未真正落下。

歐盟、巴西、泰國、韓國、日本以及德國等均遭受過“301調(diào)查”，例如20世紀(jì)90年代以來美國與歐洲圍繞香蕉、牛肉和鋼鐵等商品接連出現(xiàn)了貿(mào)易爭端，與日本在汽車貿(mào)易方面爆發(fā)了貿(mào)易戰(zhàn)，期間美國均針對上述商品的進口展開了“301調(diào)查”。但美國發(fā)起“301調(diào)查”后，歐盟和日本分別與美國開展了馬拉松式的談判，重新明確了上述商品的貿(mào)易規(guī)則并約束了雙方的貿(mào)易行為。最終，美國對歐盟和日本的“301調(diào)查”均停留在了調(diào)查和談判階段，沒有演變?yōu)槊绹魇請髲?fù)性關(guān)稅。

總之，美國充分利用“301調(diào)查”以及可能征收報復(fù)性關(guān)稅為威脅，向其貿(mào)易伙伴發(fā)出了強烈而可信的報復(fù)信號，迫使后者作出必要的改變和妥協(xié)，“301調(diào)查”成為了美國最為強有力的貿(mào)易權(quán)力工具，旨在扭轉(zhuǎn)美國的貿(mào)易劣勢。

美國曾先后5次開展針對中國的“301調(diào)查”，5次調(diào)查均以兩國進行艱難談判、簽署貿(mào)易合作備忘錄或協(xié)議，然后美國鳴金收兵而告終。

在中國還不是世貿(mào)組織成員的20世紀(jì)90年代，美國貿(mào)易代表分別于1991年、1994年和1996年，就知識產(chǎn)權(quán)保護先后對中國發(fā)起了3次“特別301調(diào)查”，并公布了價值數(shù)十億美元的報復(fù)性關(guān)稅征收清單。隨后中國與美國分別開展了異常緊張的談判，先后簽訂了3個知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議，承諾完善國內(nèi)立法并堅決打擊侵權(quán)行為，而這3個協(xié)議的簽署幾乎都是在美國設(shè)置的報復(fù)期限的最后幾個小時里達成的，可見當(dāng)時中美知識產(chǎn)權(quán)談判之激烈。后來擔(dān)任主管貿(mào)易事務(wù)的中國副總理吳儀當(dāng)時就是這3輪談判的中方代表。

此外，1991年，美國還就市場準(zhǔn)入的不公平壁壘向中國發(fā)起了“301調(diào)查”，并且公布了總價39億美元的報復(fù)性關(guān)稅征收清單，中美歷經(jīng)4論談判最終簽署了關(guān)于市場準(zhǔn)入的諒解備忘錄，承諾在5年時間內(nèi)取消許可證、配額、管制等進口壁壘。最近一次的“301調(diào)查”是在2010年。美國貿(mào)易代表辦公室根據(jù)美國鋼鐵工人聯(lián)合會提交的指控材料，對中國清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)起了“301調(diào)查”，最終中美在世界貿(mào)易組織爭端解決機制下達成諒解，中國承諾取消可能造成不公平貿(mào)易的補貼或項目。

針對中國開展的5次“301調(diào)查”表明：首先，美國發(fā)起“301調(diào)查”并非完全是要采取征收高額關(guān)稅等懲罰性措施，而是希望以此提出要價，施壓中國與之談判，“301調(diào)查”并不必然導(dǎo)致兩國最終發(fā)生真槍實彈的貿(mào)易戰(zhàn)。

其次，美國對中國的“301調(diào)查”多集中于20世紀(jì)90年代前半期，也是中國努力“復(fù)關(guān)”的關(guān)鍵時期。20世紀(jì)90年代中期之后，美國的IT革命使得美國重新恢復(fù)信心，美國不再針對中國展開“301調(diào)查”。另外一個原因就是，世界貿(mào)易組織于1995年正式建立后，美國對貿(mào)易伙伴開展“301調(diào)查”的頻度明顯降低，美國希望支持世界貿(mào)易組織的爭端解決機制發(fā)揮解決貿(mào)易爭端的核心作用，從而約束了自身使用單邊政策工具的沖動。而在中國入世之后，中美貿(mào)易摩擦主要從具體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向宏觀匯率問題。

最后，就美國而言，“301調(diào)查”是一項非常行之有效的貿(mào)易施壓工具，中國和美國的其他貿(mào)易伙伴都不得不就“301調(diào)查”所涉及的領(lǐng)域進行改革和規(guī)范，以避免代價高昂的貿(mào)易報復(fù)。

統(tǒng)計數(shù)字夸大了中美貿(mào)易的“不平衡”

這次特朗普一反常態(tài)，堅決重新啟動針對中國的“301調(diào)查”程序，有著深刻的根源。

特朗普執(zhí)政以來，中美貿(mào)易外交的核心議題在于“縮減美國對華貿(mào)易逆差”。美國商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年，中國向美國出口4628億美元，從美國進口1158億美元，美國對華逆差為3470億美元，占美國逆差總額的47%。日本、德國和墨西哥分別為美國貿(mào)易逆差的第二、第三和第四大國，美國對上述三國的貿(mào)易逆差分別為689億美元、649億美元和632億美元，遠(yuǎn)低于對中國的逆差額。

在特朗普看來，降低對中國的貿(mào)易逆差是兌現(xiàn)其保護美國制造業(yè)工人的競選承諾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。兩國雖然在首輪全面經(jīng)濟對話中達成了縮減美國對華貿(mào)易逆差這一原則共識，但在如何縮減美國對華貿(mào)易逆差的具體方式上，仍存有明顯的分歧。

特朗普及其主要閣僚認(rèn)為中美貿(mào)易“不平衡”的根源在于中國通過不正當(dāng)貿(mào)易行為獲取了貿(mào)易優(yōu)勢，因而有必要對中國開展“301調(diào)查”，以“貿(mào)易戰(zhàn)”的威脅來迫使中國大幅讓步。然而實際上，美國對華貿(mào)易“不平衡”的產(chǎn)生遵循著下述三個邏輯：

首先，從生產(chǎn)的邏輯來看，中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的“世界工廠”地位從根本上決定了中國在國際貿(mào)易中也必將成為重要出口國。中國生產(chǎn)了美國所需的玩具、鞋襪、機電以及電子產(chǎn)品，其低廉的價格和良好的性能使得美國企業(yè)和消費者大量進口，由此帶來了貿(mào)易逆差。

其次，從貿(mào)易政策的邏輯看，美國對華高科技產(chǎn)品的出口限制是美國對華貿(mào)易逆差的又一重要原因。當(dāng)前美國限制包括導(dǎo)航系統(tǒng)、集成電路、光學(xué)纖維在內(nèi)的二十類，近兩千余種高科技產(chǎn)品的對華出口?？▋?nèi)基國際和平基金會的報告稱，如果美國將對中國的高科技產(chǎn)品出口管制降低至法國的水平，那么會降低1200億美元的貿(mào)易逆差。

最后，從統(tǒng)計的邏輯來看，美國對華貿(mào)易逆差的統(tǒng)計數(shù)字扭曲中美貿(mào)易的真實情況，夸大了兩國貿(mào)易的“不平衡”。中國除了對美出口玩具、鞋襪等“本土制成品”外，還大量出口了在全球生產(chǎn)但在中國最后組裝的“全球制成品”。換句話說，中國對美貿(mào)易逆差的統(tǒng)計數(shù)字夸大了中美貿(mào)易的“不平衡”。當(dāng)前，“全球制成品”在中國對美出口中近乎占據(jù)了半壁江山，如排除此類商品，美國對華貿(mào)易逆差也將大幅降低。

從根本上有別于先前的5次調(diào)查

面對美國對華發(fā)起“301調(diào)查”和中美貿(mào)易戰(zhàn)“山雨欲來”的不利局面，中國需要未雨綢繆，靈活應(yīng)對。

第一，做好長期與美國進行“貿(mào)易戰(zhàn)”的思想準(zhǔn)備。特朗普及其內(nèi)閣多位高官信奉貿(mào)易保護政策，主張通過發(fā)起針對中國的貿(mào)易戰(zhàn)來降低兩國貿(mào)易逆差。

特朗普奉行“美國優(yōu)先”，其施政“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，在貿(mào)易領(lǐng)域強調(diào)“保護國內(nèi)市場、擴大對外出口”，并且將諸多國內(nèi)問題歸咎于中國，中美貿(mào)易關(guān)系必將長期面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

此外，美國貿(mào)易代表萊特希澤則又是一位強硬的貿(mào)易保護主義者，其多次批評中國通過“操縱貿(mào)易偷走了美國的工作崗位”；剛剛離任的白宮戰(zhàn)略顧問班農(nóng)高調(diào)宣稱“與中國的貿(mào)易戰(zhàn)決定一切，而且贏者通吃”，盡管班農(nóng)已經(jīng)離開，但他的思想?yún)s并沒有離開白宮；而曾就鋼鐵貿(mào)易與中國開展過“斗爭”的商務(wù)部長羅斯也在近期高呼“中國正對美國的知識產(chǎn)權(quán)發(fā)起猛烈攻勢，美國的天才正遭受中國的攻擊”。

特朗普及其主要閣僚所信奉的理念和言論充分表明了此次“301調(diào)查”來勢洶洶，從根本上有別于先前的5次調(diào)查。它很有可能不局限于“調(diào)查”和談判，而更可能是行將爆發(fā)的中美全面“貿(mào)易戰(zhàn)”的先聲。因此，中國在思想上需要做好充分的應(yīng)對大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

第二，做好反制美國貿(mào)易戰(zhàn)的策略準(zhǔn)備。一方面，中國相關(guān)部門需要制定具有針對性的反制預(yù)案，保證能夠?qū)χT如美國的教育、電影、民用客機等產(chǎn)業(yè)和部門進行貿(mào)易反制，為“以戰(zhàn)促和”做好充分的準(zhǔn)備；另一方面，重視利用世界貿(mào)易組織爭端解決機制應(yīng)對美國的“301調(diào)查”，盡可能充分且主動地與美國保持接觸，嘗試主導(dǎo)雙邊貿(mào)易摩擦談判，力求避免“301調(diào)查”快速滑向大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)。

第三，通過加大從美國的進口來動員美方對中國的支持力量。具體來說，從長遠(yuǎn)來看，中國需要適時、適度、適當(dāng)擴大從美國進口的規(guī)模，力求在力所能及的范圍內(nèi)控制美國對華貿(mào)易逆差。中國可以大幅加強與美國在能源和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域的合作，擴大從美國進口液化天然氣和石油的規(guī)模，增加對美國牛肉和谷物的進口量。這樣既滿足了國內(nèi)日益增長的能源和糧食消費需求，又降低了美國對華貿(mào)易逆差，安撫了美國國內(nèi)的“怨憤”情緒。

以石油進口為例，當(dāng)前中國每天從美國進口的原油僅為10萬桶，如進口量提升至每天50萬桶，全年將會降低100億美元的貿(mào)易逆差，進而緩和美國國內(nèi)對高額的對華貿(mào)易逆差的憂懼。

而中美液化天然氣貿(mào)易更是潛力巨大。國家能源局局長白克力在最近表示，2016年，在世界一次能源消費結(jié)構(gòu)比重中，石油約占33%，天然氣約占24%，核電和新能源約占15%。中國的石油、天然氣、核電和新能源占一次能源的消費結(jié)構(gòu)比重分別約為18.3%，6.4%和13.3%，差距最大、發(fā)展?jié)摿σ沧畲蟮木褪翘烊粴狻?016年中國首次進口了美國液化天然氣，總計3船19.9萬噸，但在中國當(dāng)年進口液化天然氣2610萬噸的總量中連一個零頭都不到。2017年，如果中美能夠共同做大液化天然氣這塊蛋糕，無疑將成為中美扭轉(zhuǎn)貿(mào)易失衡的新的增長點。

總之，針對此次美國發(fā)起的“301調(diào)查”，中方需要高度重視并做好充分的準(zhǔn)備，切不可大意和輕視。因為此次“301調(diào)查”很有可能并非貿(mào)易領(lǐng)域的技術(shù)性調(diào)查，而是特朗普發(fā)動對華全面 “貿(mào)易戰(zhàn)”的第一槍，這是遲來的也是必然會響起的槍聲。

（李巍系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，宋亦明系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究助理）