我國應(yīng)急管理中的公眾脆弱性問題及其應(yīng)對(duì)研究
——以“11.22中石化黃濰輸油管道泄漏爆炸事故”為例*

楊振姣 郭紀(jì)斐

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

我國應(yīng)急管理中的公眾脆弱性問題及其應(yīng)對(duì)研究
——以“11.22中石化黃濰輸油管道泄漏爆炸事故”為例*

楊振姣 郭紀(jì)斐

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

近年來，我國公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生。面對(duì)突發(fā)事件，公眾作為突發(fā)事件的直接受害者，常常會(huì)出現(xiàn)一系列焦慮、恐慌、不安等脆弱性問題。以青島市燃爆事件為例，分析得出政府在應(yīng)急管理中存在立法、執(zhí)法、組織、監(jiān)督、環(huán)境優(yōu)化這五個(gè)方面的問題。主張通過重視公眾脆弱性的政府應(yīng)急管理，健全突發(fā)事件中公眾脆弱性應(yīng)急管理的法律制度，構(gòu)建政府—社會(huì)援助保障系統(tǒng)，完善信息公開和新聞發(fā)言人制度等手段應(yīng)對(duì)我國應(yīng)急管理中的公眾脆弱性問題。

政府；應(yīng)急管理；公眾脆弱性

近年來，我國各種突發(fā)事件屢屢出現(xiàn)，無論是自然災(zāi)害還是社會(huì)突發(fā)事件都對(duì)政府應(yīng)對(duì)能力提出了更高的要求。例如在我國近10年所發(fā)生的社會(huì)危機(jī)事件：非典時(shí)期搶購板藍(lán)根、日本核泄漏期間的搶鹽風(fēng)波等公共衛(wèi)生事件；在自然災(zāi)害方面，例如近幾年嚴(yán)重的霧霾沙塵、南方暴雪、暴雨、汶川地震等公共安全事件，均不同程度地引起了公眾恐慌和非理性行為的發(fā)生。本文以青島市黃濰輸油管線爆燃事件為例，分析政府在突發(fā)事件中應(yīng)對(duì)公眾脆弱性的應(yīng)急管理行為。

一、“11.22”爆燃事件案例分析

(一)爆燃事件的發(fā)生

2013年11月22日凌晨3時(shí)，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中石化黃濰輸油管線一輸油管道發(fā)生原油泄漏。10時(shí)30分左右，輸油管線在準(zhǔn)備搶修過程中發(fā)生爆炸。爆炸和事故造成62人死亡，9人失蹤，166人受傷。[1]2014年1月10日，國務(wù)院對(duì)青島市“11·22”中石化黃濰輸油管道泄漏爆炸事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)：認(rèn)定這起事故為“特別重大責(zé)任事故”，并對(duì)中石化董事長、青島市市長等相關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)重處理。

青島市衛(wèi)生局派遣多個(gè)批次心理疏導(dǎo)與心理干預(yù)專家和醫(yī)護(hù)人員，前往此次事故中受傷人員所在的醫(yī)院和受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行心理危機(jī)干預(yù)。幾天下來，共慰問400余人。此次事件發(fā)生后，有40余人存在心理問題，總數(shù)比例高達(dá)10%，其中16人存在嚴(yán)重心理問題。

然而，就在中石化輸油管線發(fā)生爆炸后數(shù)日，青島市黃島區(qū)居民聚集到政府門前，要求安置搬遷。參與集會(huì)的居民大都來自于爆炸區(qū)域附近，居民指出，目前雖然水暖已恢復(fù)供應(yīng)，但水體質(zhì)量有問題，更令人恐慌的是為何爆燃事故管道會(huì)在居民區(qū)附近，黃島城區(qū)內(nèi)幾家大型化工廠、煉油廠、礦石碼頭全部緊鄰居民區(qū)和學(xué)校。這種居住環(huán)境使得公眾普遍感到恐慌，要求馬上動(dòng)遷。當(dāng)?shù)卣鰟?dòng)近千名警察，將群眾包圍，黃島區(qū)委副書記曹峰隨后到廣場(chǎng)與群眾對(duì)話，希望大家同心協(xié)力共渡難關(guān)，但居民仍不肯離開?？棺h示威人數(shù)從11月26日的近千人上升到27日的數(shù)千人，民眾舉著“我們要搬遷”的牌子，打著橫幅和標(biāo)語，甚至還在現(xiàn)場(chǎng)擂鼓，扭著秧歌，場(chǎng)面非常大，對(duì)著管委會(huì)大門進(jìn)行示威。[2]一直到12月1日居民抗議請(qǐng)?jiān)敢琅f在繼續(xù)。

(二)爆燃事件中公眾脆弱性圖解

通過對(duì)公眾脆弱性心理與行為層面的界定和分析，我們可以得出心理與行為之間存在密切關(guān)系，心理決定行為，是行為的指南；行為是心理的體現(xiàn)。如圖1所示，環(huán)境的改變或事件的發(fā)生會(huì)使個(gè)人產(chǎn)生一系列的心理應(yīng)激反應(yīng)，這種心理反應(yīng)又決定其將采取何種行為方式。

在黃濰輸油管線爆燃事件中，公眾脆弱性體現(xiàn)在心理和行為兩個(gè)階段。我們可以進(jìn)行如下分析：對(duì)于心理層面的表現(xiàn)而言，管線爆燃這一突發(fā)事件給公眾造成嚴(yán)重的心理沖擊，不僅是作為這起事故直接受害者的現(xiàn)場(chǎng)受傷人員心理存在恐懼，受災(zāi)地區(qū)周圍的居民區(qū)、學(xué)校等間接受害者也出現(xiàn)不同程度的擔(dān)憂心理。由此可見，爆燃事故已在公眾心中造成嚴(yán)重的恐慌、焦慮、緊張、不安等消極反應(yīng)。對(duì)于行為層面的表現(xiàn)來說，面對(duì)公眾日漸加劇的心理危機(jī)，政府未能在第一時(shí)間內(nèi)給予積極地干預(yù)和有效地疏導(dǎo)，而是將全部精力集中于現(xiàn)場(chǎng)救助與事故調(diào)查中。在與市民的信息溝通中，政府也未能滿足公眾的需求，及時(shí)解答公眾對(duì)于爆燃事故管道為何安置在居民區(qū)附近，中石化是否存在瞞報(bào)現(xiàn)象等等質(zhì)疑。因此，過多負(fù)面情緒的累積最終導(dǎo)致公眾采取非理性的行為，到區(qū)政府門前抗議示威，要求搬遷。

圖1 燃爆事件中公眾脆弱性圖解

圖1還原了爆燃事件中公眾脆弱性從產(chǎn)生、表現(xiàn)到演化為群體事件的過程，其中政府在突發(fā)事件期間的不作為是公眾脆弱性狀態(tài)逐步升級(jí)的誘因。黃濰輸油管線爆燃事件發(fā)后，地方政府所關(guān)心的是如何能讓事故的影響降到最小，而此時(shí)的公眾更關(guān)心的則是自己住房的安全，這與政府的工作側(cè)重點(diǎn)形成了沖突，因而加劇了官民之間的矛盾，公眾不能很好地配合政府部門的應(yīng)急管理工作。另一方面，事故發(fā)生原因的調(diào)查工作進(jìn)展十分緩慢，造成各種小道消息四處傳播與蔓延，使公眾對(duì)政府的應(yīng)急管理能力產(chǎn)生質(zhì)疑，從側(cè)面加大了應(yīng)急管理的難度。

政府對(duì)公眾脆弱性的應(yīng)對(duì)不力是導(dǎo)致公眾集體示威抗議的主要原因。[3]這些示威抗議從總體上來說，是公眾自我保護(hù)意識(shí)提高的表現(xiàn)，他們希望通過示威活動(dòng)來集中表達(dá)他們的情緒和主張。這起事件也從側(cè)面折射出公眾對(duì)政府爆燃事件應(yīng)對(duì)不力的一種抗議。宛若一枚硬幣的兩面，這種大規(guī)模的集體抗議活動(dòng)在表達(dá)公眾訴求的同時(shí)也蘊(yùn)藏了一些潛在的危險(xiǎn)。一方面，是給自己與他人正常生活帶來不便，影響社會(huì)秩序；另一方面，也是為群體暴力事件的發(fā)生埋下隱患，危及公共安全。

二、當(dāng)前我國政府在應(yīng)急管理存在的問題

據(jù)我國第八次公民科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查結(jié)果顯示，至2010年為止，具備科學(xué)素質(zhì)的公民比例僅為3.27%。這意味著，我國每一百位公民中，僅有三位具備。黃濰輸油管線爆燃事件發(fā)生后，公眾經(jīng)驗(yàn)主義、從眾心理、非理性、情緒化是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一種習(xí)慣性方式。[4]相較于公眾面對(duì)突發(fā)事件時(shí)科學(xué)素養(yǎng)的缺失，公眾頻發(fā)脆弱性折射出的是政府應(yīng)急管理存在的薄弱點(diǎn)。

(一)立法方面

從我國目前的立法工作來看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只是簡(jiǎn)單地將突發(fā)事件發(fā)生后如何進(jìn)行補(bǔ)救以及如何處置因突發(fā)事件所引起的矛盾和糾紛等問題進(jìn)行說明，對(duì)突發(fā)事件中公眾脆弱性的管理工作依然沒有專門地提及，缺乏一部專門的成文法律，來對(duì)公眾脆弱性管理的操作問題進(jìn)行制度化規(guī)范。[5]政府未能樹立正確的責(zé)任意識(shí)和觀念，將對(duì)公眾脆弱性的管理工作提上議事日程，納入法治軌道，既沒有對(duì)公眾的權(quán)利給予法律上的保障，也沒有依據(jù)法律對(duì)政府的行為進(jìn)行約束與監(jiān)督。不得不說，這是我們立法工作的一個(gè)紕漏。

(二)執(zhí)法方面

1、資源儲(chǔ)備匱乏

突發(fā)事件的處理需要大量的人、財(cái)、物等資源，充足的物資儲(chǔ)備是保障政府突發(fā)事件應(yīng)急管理工作順利開展的基礎(chǔ)。應(yīng)急資源的短時(shí)間迅速籌集工作不僅是對(duì)政府應(yīng)急管理能力的考驗(yàn)，也是政府負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

黃濰輸油管線爆燃事件暴露出政府應(yīng)急資源儲(chǔ)備方式的弊端，即資源集中于少數(shù)特定領(lǐng)域，資源調(diào)度與協(xié)調(diào)性較差，不能實(shí)現(xiàn)互通共享，容易遭遇資源瓶頸，公眾的物質(zhì)需要得不到及時(shí)滿足，不僅加劇公眾恐慌情緒，強(qiáng)化公眾脆弱性程度，也影響政府應(yīng)急管理進(jìn)程。公眾脆弱性的消除需要充足的精神與物質(zhì)層面的資源儲(chǔ)備，做好這些應(yīng)急物資的儲(chǔ)備工作，開展好應(yīng)急物資的調(diào)度工作，成為政府有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中公眾脆弱性的基礎(chǔ)和手段。

2、救災(zāi)保障系統(tǒng)乏力

突發(fā)事件因其所具有的特殊性，容易給公眾的生命和財(cái)產(chǎn)造成損失，同時(shí)也對(duì)公眾的心理造成嚴(yán)重的傷害。此時(shí)，需要政府建立救助保障系統(tǒng)，給公眾生命財(cái)產(chǎn)予以保障，給公眾心理予以慰藉。

政府現(xiàn)有的應(yīng)急救災(zāi)保障系統(tǒng)的主要弊端是主體單一，難以保障公眾物質(zhì)和精神的多樣化需求。[6]黃濰輸油管線爆燃事件的發(fā)生就很好地說明這點(diǎn)，政府在突發(fā)事件中對(duì)于公眾生命財(cái)產(chǎn)的保障工作是有足夠優(yōu)勢(shì)的，然而對(duì)于公眾恐慌的心理情緒和非理性的沖動(dòng)行為的疏導(dǎo)和制止卻是心有余而力不足。政府需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界的力量，形成堅(jiān)固的應(yīng)急救助網(wǎng)絡(luò)，加大對(duì)公眾精神和物質(zhì)的保障力度，以緩解突發(fā)事件中公眾脆弱性的程度，保障公眾正常的工作和生活。

3、公眾應(yīng)急能力薄弱

縱觀近年來各類突發(fā)事件應(yīng)急管理的狀況，不難發(fā)現(xiàn)，政府工作的重點(diǎn)集中于災(zāi)后救援環(huán)節(jié)上，例如上報(bào)災(zāi)情、整合物資、恢復(fù)通訊、組織救援與醫(yī)療工作等。而事實(shí)也證明了災(zāi)后救援的各個(gè)環(huán)節(jié)在功能的發(fā)揮上是有局限性的，比如說信息的傳輸、物資的供應(yīng)等都會(huì)受到各種因素的干擾，不僅阻礙著救援工作的實(shí)施，也無助于公眾進(jìn)行自救，從而貽誤時(shí)機(jī)，造成災(zāi)害損失的擴(kuò)大。災(zāi)后救援工作本身存在的局限性往往會(huì)影響救援工作的及時(shí)開展，因此，災(zāi)民自救能力與心理素質(zhì)的提高便成為突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的關(guān)鍵一環(huán)。[7]我們所熟知的自然災(zāi)害比如地震、洪水等瞬間爆發(fā)的突發(fā)事件，往往導(dǎo)致公眾陷入恐慌之中，缺乏理性的判斷能力，從而誘發(fā)異常行為。廣泛開展災(zāi)前教育，提高公眾的應(yīng)急能力，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，讓公眾能夠冷靜地分析災(zāi)情，充分利用可以利用的工具設(shè)備進(jìn)行自救和救人，對(duì)于減少突發(fā)事件所造成的損失具有重要的意義。

然而，現(xiàn)有的應(yīng)急管理方式缺乏日常的危機(jī)教育和模擬演練，尤其是缺乏針對(duì)公眾心理進(jìn)行的危機(jī)干預(yù)措施。這種管理模式導(dǎo)致公眾缺乏危機(jī)意識(shí)，當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，表現(xiàn)為公眾心理承受力薄弱，缺乏應(yīng)急救助能力，不能有效地規(guī)避危險(xiǎn)。

(三)組織方面

我國政府現(xiàn)有的應(yīng)急管理模式按照行政級(jí)別展開，從中央指揮，到地方執(zhí)行。這種模式的弊端是條塊分割、分工不明確、容易出現(xiàn)有功互相爭(zhēng)搶，有責(zé)互相推諉的現(xiàn)象。近年來，政府在處理突發(fā)事件時(shí)，經(jīng)常采用臨時(shí)組建應(yīng)急小組的辦法，跨部門跨行業(yè)作業(yè)，雖然避免了條塊分割的混亂局面，但由于時(shí)間的緊迫性，部門之間缺乏磨合，工作開展困難，統(tǒng)一協(xié)調(diào)性較差。以上兩種應(yīng)急模式容易貽誤救災(zāi)的最佳時(shí)間，耽誤應(yīng)急管理進(jìn)程，進(jìn)而加劇公眾脆弱性的程度。因此，政府有責(zé)任采取更加有效的應(yīng)急模式來消除政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題在應(yīng)急管理中的弊端。

(四)監(jiān)督方面

在勘定政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)保障的重要形式內(nèi)容的邊界中，監(jiān)督責(zé)任是必不可少的一項(xiàng)。政府的法律、執(zhí)法等責(zé)任不能僅靠行政人員主觀責(zé)任感的驅(qū)動(dòng)，而是需要一個(gè)行之有效的監(jiān)督機(jī)制加以保障。

政府在消除突發(fā)事件中公眾脆弱性的過程中，實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任約束，一方面能夠約束行政人員，使其在突發(fā)事件應(yīng)急管理中正視公眾脆弱性問題的存在及其帶來的嚴(yán)重危害，盡力消除公眾脆弱性產(chǎn)生的根源。與此同時(shí)，對(duì)未能在突發(fā)事件中有效地疏導(dǎo)和控制公眾脆弱性的產(chǎn)生，反而加劇其深化，甚至演變?yōu)槿后w事件，威脅社會(huì)秩序的行政人員進(jìn)行懲罰；另一方面，約束機(jī)制的實(shí)施，尤其是法律的實(shí)施，能夠保障公民的知情權(quán)和話語權(quán)，使公眾能夠?qū)で蠓傻耐緩絹斫鉀Q自身的需求與問題，避免非理性行為的發(fā)生，為政府應(yīng)急管理的順利進(jìn)行貢獻(xiàn)一份力量。然而，黃濰輸油管線爆燃事件的發(fā)生凸顯政府日常的安全生產(chǎn)監(jiān)督責(zé)任履行不到位，對(duì)事件中公眾脆弱性從產(chǎn)生直到演化的過程，政府都沒能及時(shí)有效地同公眾進(jìn)行溝通，排解公眾心中疑慮，缺乏對(duì)行政人員的監(jiān)管。

(五)環(huán)境優(yōu)化方面

突發(fā)事件發(fā)生后，政府需要通過弱化情景來減少其對(duì)公眾的刺激，我們將這種責(zé)任稱之為環(huán)境優(yōu)化責(zé)任，它包括心理環(huán)境優(yōu)化與現(xiàn)實(shí)環(huán)境優(yōu)化兩種。心理層面的優(yōu)化主要指的是將消極的應(yīng)激反應(yīng)轉(zhuǎn)化為積極的反應(yīng)，現(xiàn)實(shí)環(huán)境優(yōu)化則指弱化突發(fā)事件所造成的惡劣環(huán)境。

1、心理環(huán)境優(yōu)化

突發(fā)事件造成的惡劣影響和災(zāi)難性后果不單威脅到公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)公眾的心理也產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響。在黃濰輸油管線爆燃事件中，青島市衛(wèi)生局派遣多個(gè)批次心理疏導(dǎo)與心理干預(yù)專家和醫(yī)護(hù)人員，前往此次事故中受傷人員所在的醫(yī)院和受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行心理危機(jī)干預(yù)。幾天下來，共慰問400余人，存在心理問題的人員達(dá)到40余人，比例高達(dá)10%，其中16人存在嚴(yán)重心理問題。由此可見，政府未能及時(shí)有效地察覺和識(shí)別公眾負(fù)面的心理反應(yīng)，給予適當(dāng)?shù)厥鑼?dǎo)和控制，這種消極的情緒慢慢演化為抑郁、絕望等更為嚴(yán)重的表現(xiàn)。甚至在突發(fā)事件中感染他人，引發(fā)群體性事件。

公眾的行為受環(huán)境的刺激和心理應(yīng)激的指引。因此，對(duì)公眾進(jìn)行心理環(huán)境的優(yōu)化，識(shí)別和控制負(fù)面心理反應(yīng)對(duì)于政府應(yīng)急管理而言至關(guān)重要。[8]突發(fā)事件中公眾脆弱性就要求政府在應(yīng)急管理不僅要給予公眾物質(zhì)幫助，更重視公眾的心理反應(yīng)，將公眾在突發(fā)事件中所產(chǎn)生的消極應(yīng)激反應(yīng)轉(zhuǎn)化為積極的應(yīng)激反應(yīng)，幫助公眾樹立克服心理障礙的信心，引導(dǎo)公眾走出危機(jī)陰影，向社會(huì)傳遞正能量。

2、現(xiàn)實(shí)環(huán)境優(yōu)化

突發(fā)事件中公眾脆弱性程度的大小受環(huán)境刺激的影響，這里所說的環(huán)境指的是危機(jī)的不確定性、危害性。弱化突發(fā)事件的危害性有助于降低公眾的脆弱性程度。政府現(xiàn)有的應(yīng)急管理呈現(xiàn)出一種“臨時(shí)抱佛腳”的模式，從政府的紅頭文件到現(xiàn)場(chǎng)的指揮救災(zāi)都凸顯出一系列問題。[9]一方面，事關(guān)突發(fā)事件的政策性文件，不論是中央的還是各地方各部門的，不管是總體的還是專項(xiàng)的，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容都過于空洞，雖說突發(fā)事件具有不確定性，應(yīng)急預(yù)案不可能量身定制，但現(xiàn)有的流于形式的應(yīng)急預(yù)案勢(shì)必在應(yīng)急管理中成效甚微；另一方面，政府頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的救災(zāi)方式，未能形成實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、事事預(yù)防，經(jīng)濟(jì)建設(shè)多于常規(guī)保障性建設(shè)。

這種應(yīng)急管理模式非但未能弱化突發(fā)事件的危害性，反而強(qiáng)化了突發(fā)事件中公眾的脆弱性程度，這一點(diǎn)在黃濰輸油管線爆燃事件中深有體現(xiàn)。因此，要想從根本上削除公眾脆弱性的源頭，保障應(yīng)急管理的正常進(jìn)程，政府必須采取有效的應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)測(cè)能力，防止公眾脆弱性進(jìn)一步地深化和蔓延。

三、著重于公眾脆弱性的政府應(yīng)急管理策略探討

我國政府應(yīng)以完善政府應(yīng)急管理策略為途徑，弱化公眾在突發(fā)事件中的脆弱性，對(duì)政府應(yīng)急管理存在的問題進(jìn)行深刻反思，并借鑒國外政府成功處理突發(fā)事件中公眾脆弱性的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，充實(shí)和完善政府在處理突發(fā)事件中公眾脆弱性的應(yīng)急管理內(nèi)容，爭(zhēng)取能夠做到積極預(yù)防、妥善處理、全力弱化公眾脆弱性。

(一)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)應(yīng)強(qiáng)化“以人為本”的責(zé)任觀念

責(zé)任意識(shí)和觀念是政府責(zé)任履行的導(dǎo)向和指南，只有培養(yǎng)正確的責(zé)任意識(shí)、樹立正確的責(zé)任觀念，政府的職責(zé)才能更好地履行、公民的需求和利益才能得到更好地回應(yīng)。突發(fā)事件中公眾脆弱性要求政府樹立“以人為本”的責(zé)任觀念。

現(xiàn)有的應(yīng)急管理模式是政府作為純粹的主體，目標(biāo)是減少人員傷亡，保障人員財(cái)產(chǎn)安全。在這種管理模式下，公眾作為受保護(hù)對(duì)象，具有被動(dòng)性，不能更好地表達(dá)自身利益與需求，而政府在此過程中又經(jīng)常會(huì)忽視公眾的感受、利益的表達(dá)。長期以往，公眾在突發(fā)事件中的知情權(quán)、話語權(quán)基本得不到更好地滿足。政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中非但沒能有效地消除引發(fā)公眾脆弱性的矛頭，也未能意識(shí)到公眾脆弱性的存在，不僅侵犯了公眾的切身利益，而且背離了政府存在的意義。

“以人為本”的責(zé)任觀念要求政府時(shí)刻將公眾的利益放在首位，為公眾提供服務(wù)、滿足公眾合理正當(dāng)?shù)囊笫钦嬖诘母?。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，樹立和堅(jiān)持“以人為本”的責(zé)任觀念，不僅以減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，更加注重預(yù)防和消除公眾脆弱性產(chǎn)生的根源，安撫公眾情緒，降低公眾非理性行為的發(fā)生概率，傾聽公眾意見和要求，由此，政府就可以控制公眾脆弱性狀態(tài)的進(jìn)一步蔓延和發(fā)展，防止其演化為群體性事件，危害公共安全。[10]

(二)重視日常教育與訓(xùn)練

政府和社會(huì)公眾如何在日常生活中保持危機(jī)意識(shí)，做到警鐘長鳴，是對(duì)政府應(yīng)急管理能力的一種考驗(yàn)。只有不斷深化常態(tài)化條件下的危機(jī)觀念，公眾才能在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)保持冷靜心態(tài)、從容應(yīng)對(duì)，減輕突發(fā)事件帶給社會(huì)和公眾的脆弱性程度。而危機(jī)意識(shí)和觀念的持久保持則需要政府加強(qiáng)公眾日常的危機(jī)教育與訓(xùn)練工作，使這種觀念和意識(shí)深入公眾骨髓，時(shí)刻鞭策公眾。比方說在英國，政府每個(gè)星期都會(huì)在深夜進(jìn)行危機(jī)預(yù)防與應(yīng)對(duì)的模擬訓(xùn)練，每棟建筑和住宅幾乎都進(jìn)行過危機(jī)實(shí)戰(zhàn)演習(xí)。[11]政府之所以風(fēng)雨無阻、雷打不動(dòng)、不遺余力地進(jìn)行危機(jī)實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，就是為了激發(fā)公眾危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的觀念和意識(shí)，提高應(yīng)對(duì)能力，減輕公眾面對(duì)突發(fā)事件的脆弱性程度。

(三)加強(qiáng)資源儲(chǔ)備

充足的應(yīng)急資源儲(chǔ)備是政府進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和保障。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中公眾脆弱性方面，為了安撫公眾恐慌情緒、預(yù)防非理性行為、及時(shí)回應(yīng)和滿足公眾需求，政府要加強(qiáng)人員、資金、物資等方面的資源儲(chǔ)備與建設(shè)。突發(fā)事件一旦發(fā)生，政府能夠做到有的放矢、調(diào)配自如。

在人員儲(chǔ)備上，政府可以走出一條專業(yè)與業(yè)余相結(jié)合的道路。心理干預(yù)是一項(xiàng)需要經(jīng)過專門的培養(yǎng)與嚴(yán)格的訓(xùn)練，以及技巧性與個(gè)人能力完美結(jié)合的專業(yè)工作。其組成人員一般分為專業(yè)人員與非專業(yè)人員兩種。專業(yè)人員主要是在心理健康機(jī)構(gòu)長期從事心理工作的專家與學(xué)者，他們的主要工作是突發(fā)事件前的預(yù)防和事件后的救助，對(duì)那些心理上有問題的人員進(jìn)行耐心地干預(yù)和疏導(dǎo)，以防更為嚴(yán)重的社會(huì)問題出現(xiàn)。另一類組成人員的性質(zhì)具有非專業(yè)性，主要是一些在突發(fā)事件爆發(fā)后臨時(shí)挑選的經(jīng)過短期培訓(xùn)的志愿者所組成，他們的主要職責(zé)就是配合專業(yè)人員隊(duì)伍進(jìn)行工作，同時(shí)也是為了防止突發(fā)事件后在公眾中可能爆發(fā)的大面積心理危機(jī)。只有這兩類人員相互配合、通力合作、發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，才能使政府的工作萬無一失。

長期以來，政府未能重視對(duì)心理工作者的培養(yǎng)，危機(jī)心理干預(yù)人員的數(shù)量更是嚴(yán)重的不足，各類應(yīng)急救援隊(duì)伍在結(jié)構(gòu)層次、種類、數(shù)量上更是凸顯不合理之處。而這些問題的解決之道就是統(tǒng)籌兼顧，以高校為依托，建立多樣化的人才基地。整合現(xiàn)有的教育資源，培養(yǎng)出一批對(duì)口的實(shí)用的具有高度理論水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的心理學(xué)人才。同時(shí)，注重培養(yǎng)熱衷于心理學(xué)工作并具有心理學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)的兼職工作人員，以便在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)保持充足的人才力量。

在資金儲(chǔ)備上，政府可以建立應(yīng)急管理的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。這些資金將會(huì)主要用于日常的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、日常設(shè)備的維護(hù)、災(zāi)害的預(yù)警、處理相互的突發(fā)事件以及災(zāi)后補(bǔ)償?shù)鹊确矫?。此外，我們需要建立與國家審計(jì)機(jī)關(guān)類似的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保所有的應(yīng)急資金都能用于實(shí)處，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

在物資儲(chǔ)備上，為了能夠確保及時(shí)有效地處理突發(fā)事件，對(duì)于那些常用的物資，政府要廣做儲(chǔ)備?？茖W(xué)布置物資儲(chǔ)備點(diǎn)，事先確定調(diào)運(yùn)方案，舉行年度和季度的應(yīng)急演習(xí)。[12]對(duì)于那些專用的技術(shù)設(shè)備，要勤于保養(yǎng)和維護(hù)，消除一切隱患于未然，確保萬無一失。

四、健全突發(fā)事件中公眾脆弱性應(yīng)急管理的法律制度

我國目前在關(guān)于加強(qiáng)消除突發(fā)事件中公眾脆弱性的法律建設(shè)方面還存在諸多問題，與發(fā)達(dá)國家還存在巨大差距，致使政府不能在突發(fā)事件中有效地緩解和消除公眾脆弱性。因此，政府有責(zé)任健全突發(fā)事件中公眾脆弱性管理的法律法規(guī)體系，明確其在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的法律地位，約束政府積極履行消除公眾脆弱性的法律責(zé)任，保證該項(xiàng)法律貫徹執(zhí)行，維護(hù)公眾在突發(fā)事件中的合法權(quán)益和權(quán)利。

(一)明確公眾脆弱性應(yīng)急管理的法律內(nèi)容

一直以來，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中將大部分精力集中于人員財(cái)產(chǎn)的救助，而忽視公眾的感受，致使公眾消極情緒加重，產(chǎn)生脆弱性。在常態(tài)化條件下，政府又將全部精力集中搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視防災(zāi)救災(zāi)的常規(guī)建設(shè)，更加缺乏對(duì)公眾開展日常的危機(jī)教育，導(dǎo)致公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)心理準(zhǔn)備不足。這些都充分說明政府對(duì)于公眾脆弱性問題重視度不高、認(rèn)識(shí)不足，唯有明確公眾脆弱性應(yīng)急管理的法律內(nèi)容，才能促使政府明確責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真履責(zé)。

西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)中后期就已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)公眾脆弱性應(yīng)急管理的法律建設(shè)，并在實(shí)際應(yīng)用中對(duì)其進(jìn)行不斷的豐富和完善?，F(xiàn)有的法律內(nèi)容詳細(xì)、職責(zé)分工明確，諸如日本的《災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法》，為有效應(yīng)對(duì)公眾脆弱性提供了重要的法律保障。我國現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》缺乏明確的公眾脆弱性應(yīng)急管理內(nèi)容，尤其是在法律上對(duì)突發(fā)事件中所實(shí)施的心理干預(yù)活動(dòng)的范圍未進(jìn)行界定。[13]唯有根據(jù)公眾脆弱性產(chǎn)生的原因、階段以及政府責(zé)任失當(dāng)之處，以法律法規(guī)的形式明文規(guī)定政府在應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和承擔(dān)的后果，設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)，劃定機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、運(yùn)作模式，并設(shè)立起獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)制度來保證該部門的獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，使之逐步制度化和規(guī)范化，公眾脆弱性問題才能得以被重視。

(二)嚴(yán)格公眾脆弱性應(yīng)急管理法律的執(zhí)行

公眾脆弱性的管理有了法律上的明確地位和管理內(nèi)容，接下來就進(jìn)入貫徹執(zhí)行的階段。它是事關(guān)公眾脆弱性管理效果好壞的關(guān)鍵階段，政府必須予以嚴(yán)格的執(zhí)行。長期以來，政府的應(yīng)急管理將主要精力放在人員與財(cái)產(chǎn)救助上面，忽視公眾在突發(fā)事件中的脆弱性。就拿前面的黃濰輸油管線爆燃事件來說，政府在事故現(xiàn)場(chǎng)救災(zāi)時(shí)，并沒有派遣人員對(duì)公眾的情緒進(jìn)行安撫與疏導(dǎo)。事后，也僅僅是到受傷人員所在的醫(yī)院進(jìn)行慰問，而忽視了災(zāi)區(qū)附近的居民區(qū)、學(xué)校等地區(qū)的心理引導(dǎo)和干預(yù)。政府未能在突發(fā)事件發(fā)生后第一時(shí)間對(duì)直接受災(zāi)者與間接受害者進(jìn)行心理干預(yù)，沒有及時(shí)了解公眾的利益訴求，未能意識(shí)到公眾脆弱性問題的存在及其嚴(yán)重的危害性，可以看出，心理干預(yù)機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制沒有執(zhí)行到位，不然也不會(huì)出現(xiàn)爆炸數(shù)日后，公眾大規(guī)模前往政府門前抗議示威，向政府討要說法的現(xiàn)象。

因此，政府必須嚴(yán)格公眾脆弱性應(yīng)急管理法律的執(zhí)行，將消除公眾脆弱性視為衡量政府應(yīng)急管理成效的重要指標(biāo)。在突發(fā)事件發(fā)生后，要盡快對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行恢復(fù)建設(shè)，組織疏散的群眾返回家園，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，迅速制定可行方案，對(duì)被損毀的地區(qū)盡快實(shí)施重建，并對(duì)突發(fā)事件中，由于應(yīng)急所需而征收或征用的私人物品進(jìn)行相應(yīng)賠償或補(bǔ)償。[14]對(duì)于生活困難的群眾實(shí)施救濟(jì)、救援，同時(shí)要組織心理專家，通過心理干預(yù)幫助在危機(jī)中遭受心理傷害的群眾恢復(fù)正常。

(三)時(shí)刻監(jiān)督和約束行政人員

完善的問責(zé)獎(jiǎng)懲與監(jiān)督機(jī)制是現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)管理中必不可少的保障手段。以往這種制度的不完善以及行政官員的違法成本過低等問題，導(dǎo)致部分官員鋌而走險(xiǎn)、消極不作為，這就督促政府必須建立起完善的獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制。

首先，建立完善的問責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于那些在應(yīng)急管理期間成功進(jìn)行心理干預(yù)，安撫公眾情緒，避免非理性行為的發(fā)生，事后又能繼續(xù)跟蹤關(guān)注公眾心理活動(dòng)與感受，確保突發(fā)事件所造成的負(fù)面陰影在公眾心理徹底消除的行政人員予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于在突發(fā)事件事前事后都能加強(qiáng)危機(jī)教育與能力培養(yǎng)，實(shí)行常態(tài)化管理的政府部門予以表揚(yáng)。而對(duì)那些未能在突發(fā)事件中有效降低公眾脆弱性程度，反而加劇社會(huì)恐慌，引發(fā)公共安全事件的行政人員予以嚴(yán)懲。

其次，建立獨(dú)立于地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督系統(tǒng)。這些獨(dú)立于地方的監(jiān)督機(jī)關(guān)通過各自的層級(jí)將其所掌握的信息以及各級(jí)政府官員在社會(huì)管理過程中的表現(xiàn)上報(bào)，以此來監(jiān)督地方政府依法行政。但是，僅僅依靠內(nèi)部監(jiān)督的方式來制約政府官員的行為顯然是不夠的。為此，還必須依靠社會(huì)組織進(jìn)行輔助監(jiān)督。此外，還要借助媒體手段進(jìn)行新聞?shì)浾摫O(jiān)督，它是我國憲法規(guī)定的公民言論自由在法律監(jiān)督領(lǐng)域的具體運(yùn)用。新聞媒體深入公眾中去，第一時(shí)間將事實(shí)情況傳遞給公眾，使突發(fā)事件公開化與透明化。[15]媒體還能對(duì)社會(huì)輿論形成強(qiáng)大的引導(dǎo)作用，從而能夠有效地影響國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，起到其他監(jiān)督形式無可替代的作用。

五、構(gòu)建政府—社會(huì)援助保障系統(tǒng)

前面我們提到過，政府現(xiàn)有的應(yīng)急管理模式的弊端是主體單一，難以保障公眾多層次多方面的需求。因此，政府有必要整合社會(huì)資源，呼吁社會(huì)上的積極力量參與到政府的應(yīng)急管理中，形成政府社會(huì)龐大的救助網(wǎng)絡(luò)。加大對(duì)公眾精神和物質(zhì)的保障力度，以緩解突發(fā)事件中公眾脆弱性的程度，保障公眾正常的工作和生活。

為形成多元主體的救助網(wǎng)絡(luò)，政府需鼓勵(lì)社會(huì)各界力量的廣泛參與。這些力量包括社會(huì)組織、媒體、公眾等等。政府—社會(huì)援助保障系統(tǒng)就是將社會(huì)組織、大眾媒體以及公眾等多元組織、階層各自擁有的資源進(jìn)行整合，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，以資源互換、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的方式進(jìn)行配合與協(xié)調(diào)。在這一網(wǎng)絡(luò)化救助系統(tǒng)中，政府處于主導(dǎo)地位，掌握大量的社會(huì)資源和信息，是突發(fā)事件應(yīng)急管理的責(zé)任者與資源的主要提供者。政府不僅要為應(yīng)急管理提供大量的人力物力等資源保障，還應(yīng)給予其他參與主體制度支持與法律保障。[16]此外，政府及其相關(guān)各部門也要明確各自的職責(zé)范圍，協(xié)調(diào)好中央各部門以及中央與地方機(jī)關(guān)之間、地方政府之間的相互關(guān)系。

社會(huì)組織是突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要補(bǔ)充力量之一，在一些政府難以發(fā)揮作用的地方又往往可以起到主力的作用。社會(huì)組織因具有廣泛的參與性，活動(dòng)范圍遍布應(yīng)急管理各個(gè)階段。社會(huì)組織非官方機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，使得其能夠更加容易地融入公眾，了解公眾的情況，傾聽他們的意見，并將其傳達(dá)給政府有關(guān)部門。在應(yīng)急管理中，政府部門可以利用非政府組織這些特性來推行其政策，而社會(huì)組織能夠監(jiān)督政策的執(zhí)行，將其執(zhí)行情況反饋給政府，并利用自己手中掌握的資源對(duì)公眾的恐慌心理進(jìn)行引導(dǎo)和梳理，使公眾更快地?cái)[脫心理陰影，回到理性的軌道。具體說來，在預(yù)防階段，協(xié)助政府對(duì)公眾進(jìn)行心理教育和危機(jī)常識(shí)的普及；在應(yīng)對(duì)階段，提供所需的資源支持，諸如設(shè)備、物資、人員等，并廣泛動(dòng)員公眾參與應(yīng)急管理中去；在修復(fù)階段，協(xié)助政府進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估。

大眾媒體是政府與社會(huì)溝通的橋梁，是信息溝通的中介。在突發(fā)事件發(fā)生后，媒體要及時(shí)傳遞最新消息、監(jiān)督政府行為、為公眾提供權(quán)益表達(dá)的平臺(tái)。公眾作為突發(fā)事件直接的受害者，不能僅僅是被動(dòng)接受政府與社會(huì)的救助，還應(yīng)提高危機(jī)應(yīng)對(duì)意識(shí)與能力，克服自身脆弱性，自覺參與到政府應(yīng)急管理中去，貢獻(xiàn)自己的一份力量。

應(yīng)急救助網(wǎng)絡(luò)需要全體社會(huì)成員的廣泛參與，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，多主體相互配合與協(xié)作的危機(jī)救助網(wǎng)絡(luò)。[17]但值得注意的是，我國目前公民社會(huì)發(fā)展緩慢，各種社會(huì)力量危機(jī)參與意識(shí)不足，組織化程度和自我管理能力不高，需要政府的政策鼓勵(lì)與大力支持

六、完善信息公開和新聞發(fā)言人制度

現(xiàn)代社會(huì)是信息化社會(huì)，政府的決策與人們的生活學(xué)習(xí)息息相關(guān)。政府有責(zé)任向社會(huì)提供真實(shí)信息，滿足公眾的知情權(quán)。特別是在非常時(shí)期，信息的溝通與傳播至關(guān)重要。真實(shí)有效的信息不僅能夠減輕公眾面對(duì)突發(fā)事件所產(chǎn)生的恐慌心理，還能增強(qiáng)政府公信力，樹立良好的形象。因此，政府有責(zé)任在突發(fā)事件應(yīng)急管理中及時(shí)公布事件進(jìn)展，遏制小道消息的傳播，必要時(shí)請(qǐng)專家、媒體給予協(xié)助，使公眾處于真實(shí)的信息世界之中，減輕心理壓力和恐慌狀態(tài)。

建立和完善新聞發(fā)言人制度是推進(jìn)政府信息公開的手段，是確保公眾知情權(quán)的重要舉措。新聞發(fā)言人制度的規(guī)范可以使公眾實(shí)時(shí)了解突發(fā)事件的進(jìn)展情況，是政府向社會(huì)公開工作的窗口。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，總會(huì)出現(xiàn)一些有違民意的狀況。例如，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門往往會(huì)對(duì)一些敏感問題進(jìn)行過濾，這是對(duì)公眾知情權(quán)的嚴(yán)重侵害。因此，政府部門要嚴(yán)格新聞發(fā)言人制度，規(guī)范行政人員的行為。

但需要注意的是，新聞媒體有其自身的缺陷，政府有必要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。新聞行業(yè)在我國的獨(dú)立性很弱，因?yàn)槲覈鴮?duì)新聞媒體行業(yè)實(shí)行高度集中的管理體制，這就導(dǎo)致新聞媒體快捷、迅速的優(yōu)勢(shì)難以徹底發(fā)揮出來。尤其是在突發(fā)事件發(fā)生后，媒體行業(yè)所報(bào)道的信息必須經(jīng)過嚴(yán)格的審查才能發(fā)布，從而錯(cuò)失良機(jī)，引起公眾不必要的恐慌。為此，政府部門要改變指導(dǎo)思想，放松對(duì)新聞行業(yè)的行政管制，從而使媒體行業(yè)更富效率。[18]以此同時(shí)，媒體必須增強(qiáng)高度的責(zé)任感，在突發(fā)事件發(fā)生后，及時(shí)準(zhǔn)確地將信傳遞給公眾，耐心對(duì)公眾進(jìn)行引導(dǎo)和梳理，切不可為了追求轟動(dòng)效應(yīng)，而對(duì)信息做出失真的宣傳，引起公眾的恐慌和社會(huì)秩序的混亂。

七、結(jié)論

突發(fā)事件中公眾脆弱性的產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上是由多重因素共同作用的結(jié)果，既有突發(fā)事件造成的危害性等環(huán)境因素，公眾心理素質(zhì)不高、危機(jī)意識(shí)與應(yīng)對(duì)能力薄弱等自身因素，也與信息溝通、危機(jī)教育、資源獲取、法律保障等外部條件因素有關(guān)。然而，不論何種因素，政府都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

政府在行政的過程中，只有培養(yǎng)和樹立正確的責(zé)任意識(shí)和觀念，公民的權(quán)益才能得到真正的保障。公眾作為突發(fā)事件直接的受害者，脆弱性狀態(tài)不斷加劇，政府作為突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)者和責(zé)任者，有義務(wù)承擔(dān)起預(yù)防、疏導(dǎo)和控制公眾脆弱性產(chǎn)生與深化的責(zé)任。

西方發(fā)達(dá)國家成功應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中公眾脆弱性的做法，為我國以公眾脆弱性為基點(diǎn)的政府責(zé)任的強(qiáng)化問題提供了借鑒。但必須注意到，與西方國家相比，我國的發(fā)展水平依然落后，公眾脆弱性產(chǎn)生的原因也不完全相同。因此，我們不能全盤照搬西方模式，而是應(yīng)該有重點(diǎn)有選擇性地汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，因時(shí)制宜。在今后的突發(fā)事件應(yīng)急管理中，政府要做到警鐘長鳴，重視公眾脆弱性的存在，采取常態(tài)管理、源頭治理、多元參與的治理模式，將公眾在突發(fā)事件中所產(chǎn)生的消極應(yīng)激反應(yīng)轉(zhuǎn)化為積極的應(yīng)激反應(yīng)，幫助公眾消除脆弱性，引導(dǎo)公眾走出危機(jī)陰影，向社會(huì)傳遞正能量。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

A Study on the Public Vulnerability Problems in Emergency Management and Their Measures in China

Yang Zhenjiao Guo Jifei

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, some public crisis events have occurred now and again in China. In the face of emergencies, the public as the direct victims of unexpected events, often suffer from a series of vulnerable problems such as anxiety, panic and worries. Take the explosive event in Qingdao, we finds that there exist five problems in our emergency management, namely legislation, law enforcement, organization, supervision and environmental optimization. It is suggested that we should pay attention to public vulnerability in government emergency management, improve the legal system of public vulnerability emergency management, construct government-society assistance system, and perfect the information disclosure and news spokesman system to deal with public vulnerability problems in our emergency management.

government; emergency management; public vulnerability

2016-11-04

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目一般項(xiàng)目：“中國海洋生態(tài)安全治理現(xiàn)代化的理論依據(jù)及實(shí)現(xiàn)路徑”(16CZZJ02)階段性成果

楊振姣(1975- )，女，遼寧丹東人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，主要從事國際政治、海洋政策方面研究。

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1672-335X(2017)04-0081-07