從首爾到世宗：韓國遷都小考

王付東

今年上半年，位于韓國中西部的小城——世宗市的房價漲幅在韓國一枝獨秀。這與共同民主黨候選人文在寅選情看好有密切關(guān)系。文在寅在競選中承諾，將推動從首爾向世宗市的行政首都搬遷工作，重新點燃了韓國冷卻已久的遷都議題。從李氏朝鮮王朝至今，首爾（舊稱漢城）作為首都已有600多年的歷史，可以說兼具正統(tǒng)性和合理性。那么，韓國為何提出遷都？提出過何種方案？遷都過程中又出現(xiàn)了哪些問題？

遷都的深層考慮

首先是消除韓國經(jīng)濟和社會痼疾，再造“新韓國”的迫切要求。上世紀(jì)七八十年代，韓國依靠威權(quán)資本主義的發(fā)展模式實現(xiàn)經(jīng)濟起飛，成長為亞洲四小龍之首。在威權(quán)資本主義模式下，財閥和企業(yè)逐權(quán)力而居，韓國的首都圈借此一舉超越傳統(tǒng)上更加富裕的釜山地區(qū)。包括首爾、仁川和京畿道在內(nèi)的首都圈聚集了韓國絕大部分的人才、企業(yè)、醫(yī)療、教育、資本等優(yōu)良資源。首爾僅占韓國國土面積的0.6%，人口約為1050萬，占全國的21%，每平方公里多達(dá)17000人的人口密度名列全球前茅。首都圈僅占全國面積的12%，人口卻多達(dá)2500萬，超過全國人口的50%。一半以上的制造業(yè)企業(yè)集中在首都圈，三星、LG、現(xiàn)代、起亞等大財閥的總部都設(shè)在首爾，眾多跨國公司、國際組織也大都在首爾設(shè)立分支機構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了一系列社會問題，如交通堵塞、住宅擁擠、房價畸高和不動產(chǎn)投機嚴(yán)重、物價昂貴、貧富差距拉大、社會階層日益固化等。近年來，韓國日益加深的社會危機與首都圈的大城市病密切相關(guān)。與首都圈的過熱發(fā)展形成對比的是，韓國中部和西南部經(jīng)濟發(fā)展遲緩，特別是全羅道和忠清道地區(qū)與首爾的經(jīng)濟差距巨大，地域發(fā)展不均導(dǎo)致了嚴(yán)重的地域?qū)αⅰ?997年亞洲金融危機后至今，韓國一直在推動經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，試圖打破政治權(quán)力主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式，推行公平競爭、合理分配的市場經(jīng)濟，但始終未能消除財閥壟斷、官商勾結(jié)等痼疾，持續(xù)增長乏力，貧富差距和地域差距持續(xù)拉大，階層固化、經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡的弊端日益凸顯，民眾擔(dān)憂國家進入“失去的20年”。大部分民眾、特別是年輕人對社會日益不滿，對韓國的未來也缺乏信心。此前，反對樸槿惠的群眾集會竟有超過1000萬人次參與，反映了民眾對現(xiàn)有制度的深層不滿。鑒于首都圈在韓國社會和經(jīng)濟中的超高比重，可以說韓國的問題就是首都圈的問題。2002年盧武鉉提出徹底搬遷首都行政職能的遷都方案，其初衷就是為了打破財閥和保守政治精英等既得利益集團的勾結(jié)和掣肘，避免中央過度集權(quán)阻礙地方發(fā)展，解決首都圈的大城市病，帶動西南落后地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)全國的均衡發(fā)展。

其次，安全威脅也是韓國遷都的重要考量。自上世紀(jì)中葉開始，朝韓長期緊張對峙，半島多次走到戰(zhàn)爭邊緣。首爾距朝韓軍事分界線僅40公里，處在朝鮮的炮火威脅之下。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，聚集了絕大部分韓國人口和財富的首爾很可能毀于一旦。首都圈的過度膨脹，實際上大大增加了韓國的脆弱性，也導(dǎo)致韓國在面對外界挑釁時，在和談之外的政策選擇余地變小。2003年開始的駐韓美軍南遷也加劇了韓國的擔(dān)憂。特別是在近年來朝核危機愈演愈烈、東北亞大國博弈紛繁復(fù)雜的情況下，戰(zhàn)爭的風(fēng)險難以排除，將首都圈的人口、財富和重要政府機構(gòu)向地方分散成為韓國未雨綢繆、增加安保能力的重要一步。

幾經(jīng)周折的遷都構(gòu)想

韓國最早的遷都構(gòu)想可以追溯到樸正熙時代。1977年，樸正熙命秘書室花費兩年時間，投入150多名內(nèi)外專家制作了名為“白地計劃”的報告，闡釋了韓國遷都的理念、計劃、目標(biāo)和方向等，并選定位于忠清南道公州市的長岐面（“面”相當(dāng)于我國的鄉(xiāng)，該地位于今天的世宗市）作為半島統(tǒng)一之前的新首都所在地。但由于樸正熙遇刺，該計劃不了了之。

2002年，民主黨候選人盧武鉉在競選公約中明確提出在忠清道大田區(qū)域建設(shè)新的行政首都的計劃，計劃將位于首爾的青瓦臺總統(tǒng)府、中央各部等主要政府機構(gòu)和國會遷往新都。遷都正式成為韓國舉國熱議的話題。這種設(shè)想本質(zhì)上是雙重首都制，即將首爾的行政和立法部門遷至外地，但保留首爾的司法、文化和經(jīng)濟中心等職能。2003年，當(dāng)選總統(tǒng)的盧武鉉設(shè)立了新行政首都建設(shè)促進企劃團和支援團，并由國會通過了“新行政首都特別措施法（案）”。但遷都計劃招致反對派的猛烈抨擊，被上訴到憲法法院。2004年10月，憲法法院以“首爾是首都”屬于憲法內(nèi)容、不屬于普通法修訂內(nèi)容，判定上述遷都法案違憲。遷都法案被否后，盧武鉉政府提出了新的方案，即搬遷部分政府機構(gòu)和國立研究機構(gòu)，以建設(shè)“行政中心復(fù)合都市”的名義，推動國會于2005年3月通過了《行政中心城市特別法》，并在其后的憲法訴訟中獲勝。這一方案實際上已經(jīng)將此前的整體行政職能搬遷方案降格為部分職能的遷出。2006年，新的行政中心城市被命名為世宗市。2010年，李明博政府以遷都造成行政效率低下為由提出“世宗修正案”，試圖廢棄世宗市的行政中心定位，把世宗市降格為以教育、科技和經(jīng)濟為中心的城市。修正案遭到在野黨和執(zhí)政黨內(nèi)樸槿惠派議員的強烈反對，最終被國會否決。2012年世宗特別自治市正式成立后，以總理室為首的36個中央機關(guān)和19個政府研究中心已陸續(xù)遷往世宗，約有12000多名公務(wù)人員和3700多名研究人員在此工作，常住人口則約24萬人。2017年5月，作為前總統(tǒng)盧武鉉親信的文在寅當(dāng)選總統(tǒng)，對遷都計劃比此前的保守派政府更為積極。文在寅在競選中承諾繼續(xù)推進遷都，并將在世宗市建立國會分院、總統(tǒng)府分支和推動修憲。

遷都的障礙和反思

世宗市成立以來，其發(fā)展與當(dāng)初盧武鉉的遷都設(shè)想有很大差距，總統(tǒng)府、國會、國防部和外交部等核心權(quán)力機構(gòu)仍留在首爾，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遲緩，文化、教育、高科技等產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)尚未形成，對韓國中西部經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用不明顯。

一方面，既得利益集團阻撓遷都。多年來，受益于威權(quán)資本主義的發(fā)展模式，首都圈形成了龐大的既得利益集團。遷都對首都圈根深蒂固的財閥體系和政商關(guān)系形成重大打擊，還會對首爾多年享有的教育、不動產(chǎn)價格、金融、政策優(yōu)惠等優(yōu)勢造成打壓，無疑會損害既得利益集團的利益。因此，既得利益集團竭力利用輿論和法律程序干擾遷都。盧武鉉的遷都方案在國會獲得通過，但仍然被反對派上訴到憲法法院，導(dǎo)致遷都法案被否決。此后的“行政中心復(fù)合都市”方案只是搬遷部分行政機構(gòu)，而不是行政部門的整體性搬遷，已和遷都不可同日而語，不僅失去了遷都所具有的戰(zhàn)略意義，還造成行政效率下降等負(fù)面效果。

另一方面，世宗市的設(shè)計規(guī)劃缺乏長遠(yuǎn)考慮，并難以連貫落實。由于世宗市的定位比較模糊，其設(shè)計缺乏前瞻意識和整體規(guī)劃。世宗市自運行以來，暴露出許多設(shè)計上的漏洞，例如基礎(chǔ)設(shè)施滯后、交通不便、配套的教育機構(gòu)和休閑設(shè)施不足等問題。據(jù)統(tǒng)計，每天有2000多名公務(wù)員花費四五個小時在首爾和世宗兩地奔波。其中多數(shù)是為了讓孩子在首爾接受更好的教育。韓國政府的運作模式也沒有相應(yīng)改進，解決兩地辦公問題的視頻會議系統(tǒng)無法正常運行，許多重要事務(wù)和政府會議需要首爾和世宗兩地的公務(wù)員來回奔波，而首爾距離世宗120多公里。韓國總統(tǒng)只有五年一屆任期，總統(tǒng)的頻繁更換也影響到遷都規(guī)劃的落實。例如，世宗市的建設(shè)明顯受到李明博和樸槿惠政府態(tài)度不積極的影響。此外，韓國在遷都問題上遲疑不定還有一個重要原因，即未來一旦半島統(tǒng)一，世宗市的位置就顯得過于靠南，韓國將不得不再度向北遷都，從而造成重復(fù)建設(shè)和浪費。

遷都必然會給韓國既有的政治、經(jīng)濟和社會體系帶來暫時的沖擊，短期內(nèi)甚至?xí)绊懡?jīng)濟發(fā)展。但從長遠(yuǎn)的綜合收益來看，遷都對于韓國實現(xiàn)經(jīng)濟、社會均衡發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，提升政府治理效能，克服社會矛盾，提升安保韌性具有重要的戰(zhàn)略意義。面對復(fù)雜的地區(qū)和部門利益的掣肘，遷都需要負(fù)責(zé)任的政治家具備極大的智慧和勇氣才能實現(xiàn)。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院朝鮮半島研究室助理研究員）