換了局長的FBI，還會和特朗普接著斗嗎？

于海洋

新任FBI局長雷和特朗普的關(guān)系像一曲危險(xiǎn)的探戈，既取決于兩個人的個性，又取決于白宮和FBI兩個機(jī)構(gòu)相互碰撞的制度和慣性

當(dāng)?shù)貢r間8月1日，美國國會參議院以壓倒多數(shù)票，通過了克里斯托弗·雷擔(dān)任新一任美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）局長的任命，特朗普也盛贊他是這一職位的完美人選。

特朗普的樂觀可能來得太早了點(diǎn)。殊不知這位律師出身的局長背后，是國會中一幫決心拿“通俄門”打垮特朗普的議員。

雷的上頭是超級神經(jīng)質(zhì)、非得下屬公開獻(xiàn)媚才“龍顏大悅”的總統(tǒng)，前面是本該替FBI遮風(fēng)擋雨卻寧可失寵也要自保的滑頭司法部長塞申斯，手下則是一群為老領(lǐng)導(dǎo)科米抱不平并且在后者遭撤職后仍然夜以繼日調(diào)查特朗普“通俄門”的憤懣特工。

在嫌疑之時處嫌疑之地任嫌疑之職，按道理講，秉持公心去辦事是最明智的選擇。但今日美國政治的大氣候、華府的中氣候再加上局里的小氣候，卻如積薪煮沸之爐水，刀槍相向之戰(zhàn)場，慢說公心，就連何為公何為私都分辨不清。扳著指頭數(shù)數(shù)，F(xiàn)BI自成立以來的前8任局長中，還真難找出哪位一上任形勢如此公這般窘迫的。

雷該如何辦？特朗普又該如何辦？他們間的關(guān)系像一曲危險(xiǎn)的探戈，既取決于兩個人的個性，又取決于白宮和FBI兩個機(jī)構(gòu)相互碰撞的制度和慣性。

不同的局長，相似的政治履歷

克里斯托弗·雷畢業(yè)于耶魯大學(xué)法學(xué)院，在司法部任職多年屢破大案后，升任至小布什政府的助理司法部長，主抓刑事犯罪。2005年，他卸掉公職，在華盛頓與人合伙開了律師事務(wù)所，直至前局長科米被屈辱性解職。

雷的履歷，是經(jīng)典版的FBI局長履歷。自1993年路易斯·弗里接任局長以來，從羅伯特·米勒、詹姆斯·科米，再到雷，這4名局長，全部都是法學(xué)院畢業(yè)，然后進(jìn)入司法部工作或擔(dān)任聯(lián)邦檢察官，得大佬提攜嶄露頭角后再到企業(yè)（大都是跨國大財(cái)團(tuán)）增長見識，最后成為職業(yè)官僚，淡化黨派色彩，登頂FBI的顯赫高位。

FBI的局長多畢業(yè)于幾大法學(xué)院，有三個理由可以解釋：

第一，F(xiàn)BI本就是司法部下屬單位，學(xué)法律是專業(yè)對口。

第二，F(xiàn)BI的監(jiān)察職能往往直接涉及權(quán)貴階層，為了避嫌，世家子弟很少廁身其中。而且，美國所有顯學(xué)中，法學(xué)對課業(yè)要求最高，小布什那樣的紈绔基本被阻擋在外，平民子弟中的精英分子如果無法直接攀附上政治世家，如羅斯福家族、肯尼迪家族、洛克菲勒家族、布什家族等，學(xué)法便是其仕途出頭最佳的道路。美國歷任45位總統(tǒng)中，有25位是律師出身，1776年建國以來的國會議員中，則有超過50%的人是律師出身，皆為明證。

第三，F(xiàn)BI的工作往往得罪權(quán)貴，沒有后援和幫手，局長位置是坐不穩(wěn)的。美國司法和政治精英猬集在幾大傳統(tǒng)名校的小圈子里，給系出同門的歷任局長們以很豐富的政治資源。校友間的相互提攜、守望相助是這個圈子的常態(tài)。奧巴馬在芝加哥大學(xué)長期執(zhí)教，剛丟官的科米局長從那里畢業(yè)；克林頓和希拉里從耶魯法學(xué)院畢業(yè)，剛就任的雷局長是他們的學(xué)弟。許多類似的例子并不僅僅是巧合。

FBI局長們大多有在司法部門和私營企業(yè)任職的經(jīng)歷，這也和崗位需要有關(guān)。FBI局長由總統(tǒng)任命，不可避免地帶有政黨色彩，但其獨(dú)立履行職責(zé)且任期10年的“行規(guī)”，又賦予了該職位專業(yè)技術(shù)官僚的特征。

FBI局長實(shí)際上是在法律和政治意志之間走平衡木。要駕馭一個高度專業(yè)化的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不懂業(yè)務(wù)肯定會捅天大的婁子。因此，F(xiàn)BI局長必須在司法部、聯(lián)邦檢察官或FBI本部這三個密切關(guān)聯(lián)的崗位上有相當(dāng)長的歷練，做出顯著的成績，才能勝任工作。路易斯·弗里是有名的反黑手黨專家，羅伯特·米勒年紀(jì)輕輕就偵辦了著名的國際信貸商業(yè)銀行（BCCI）“C追蹤行動”和洛克比空難案件，詹姆斯·科米是反槍支犯罪專家，雷處理過安然（Enron）公司破產(chǎn)案，都可以算作行業(yè)翹楚。

另一方面，能當(dāng)局長的人又肯定不能僅僅是業(yè)務(wù)骨干而已。FBI的一個鮮明特征就是，副局長們往往都是幾十年在司法部內(nèi)深耕，而局長大人卻都有離崗創(chuàng)業(yè)的經(jīng)歷。這是因?yàn)樵诿绹?，如果要在司法部下轄各局?dāng)一把手，鮮明的黨派色彩固然要不得，和政治家走得太近也是大忌諱；但沒有大佬提名擔(dān)保，當(dāng)一把手又不可能。于是，一個有成績又有雄心的中層官員，要想和那些貴人們建立真正的長期關(guān)系，除了正式辭職，出去當(dāng)律師事務(wù)所合伙人或大公司高管外別無他途。

只有離開司法部的崗位，他們和政治家、大財(cái)閥的交往才是合法的，而一旦真搭上了關(guān)系，他們也就該重新回到司法體系內(nèi)等待再進(jìn)一步了?；仡?993年以來的幾任局長，他們能觀察到的政治伯樂往往都在私營部門工作時曝光出。雷就是在給新澤西州州長克里斯·克里斯蒂擔(dān)任合伙人的律師事務(wù)所任職時結(jié)下善緣的。

FBI局長們履歷的共性，其實(shí)是這個崗位政治人格的體現(xiàn)。在這個崗位上，不管你個性如何，不服從法律不行，不服務(wù)于政治也不行。二者有時是統(tǒng)一的，有時是矛盾的，局長們的前進(jìn)之路則是在歷練如何找到其中的平衡。

FBI局長的位置畢竟太過顯赫也太過險(xiǎn)惡，不是哪個政客都能搞得定的。一套約定俗成又完整豐富的履歷，代表的其實(shí)是職務(wù)門檻，過關(guān)者未必就能行，但過不了關(guān)肯定寸步難行。既然這些局長大人們是走差不多的路上來的，那么他們的行事思路也就不會差別太大。所不同的，只是技巧手法的高低而已。

共舞的敵人

一般而言，要從一大堆業(yè)務(wù)熟練的司法部中層官員中脫穎而出，比拼的當(dāng)然是政治背景，但是提攜FBI局長們的政治大佬卻通常不是總統(tǒng)大人。這倒不是說總統(tǒng)無此意愿，而是因?yàn)樵诿绹?，總統(tǒng)和FBI局長的關(guān)系實(shí)在太富政治敏感性。

從歷史上講，F(xiàn)BI的第一位局長埃德加·胡佛，給總統(tǒng)和FBI關(guān)系上開了一個特別惡劣的先河，以至后來的總統(tǒng)大都對FBI局長心懷忌憚。

胡佛，這位FBI的終身局長，在美國政治史上堪稱黑暗與神秘的代表。雖然迄今為止沒有切實(shí)的證據(jù)，但所有人都相信胡佛手里掌握了他遇到的所有5位總統(tǒng)的黑材料與黑證據(jù)。美國參議院情報(bào)委員會1975年的調(diào)查報(bào)告證實(shí)，胡佛肯定替總統(tǒng)刺探過競選對手的機(jī)密。尼克松晚年回憶錄還證實(shí)，胡佛是肯尼迪遇刺案的知情人。沒有被證實(shí)的傳言則包括胡佛偷拍了富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)夫人艾諾麗的裸照、暗殺夢露、勾結(jié)黑手黨等等。

FBI在相當(dāng)長一段時間內(nèi)服務(wù)于政治卻罔視法律，并由總統(tǒng)的寵物變成要挾總統(tǒng)的惡犬。這一歷史教訓(xùn)嚇壞了總統(tǒng)，尼克松在胡佛死后馬上把FBI局長任期限定為10年。

從法律上講，美國聯(lián)邦調(diào)查局的職能和權(quán)力由一系列法規(guī)和文件決定，其中最主要的兩部分別是1935 年國會通過的《關(guān)于聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)作用及職權(quán)的法案》及2008年最新版的 《聯(lián)邦司法部長對 FBI國內(nèi)調(diào)查行動的指南 》。

美國法律明確規(guī)定了FBI的三項(xiàng)職權(quán)：普通犯罪調(diào)查、國家安全調(diào)查和外國情報(bào)收集。這些權(quán)力不但涵蓋范圍極廣，使FBI處于美國法律監(jiān)管中最核心的位置，還有條文明確規(guī)定“根據(jù)犯罪和國家安全威脅的嚴(yán)重性 ， 情報(bào)的重大價值， 所選擇的調(diào)查方法具有必要的侵?jǐn)_是正當(dāng)?shù)摹?。倒過來說，法律規(guī)定FBI采取主動出擊的辦法辦案；如果事后證明事關(guān)重大，那么FBI當(dāng)初要是因擔(dān)心侵?jǐn)_公眾（包括總統(tǒng)）而消極作為是要被追責(zé)的。

美國總統(tǒng)要么來自政治世家、要么與世家豪商關(guān)系密切。但這也意味著FBI的許多犯罪調(diào)查尤其是經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查會與總統(tǒng)牽涉極深，總統(tǒng)為此需要避嫌是很正常的事情。美國總統(tǒng)在國家安全和外交上權(quán)力又極大，世界霸主的地位催生了很多見不得人的黑幕，這又使得FBI在調(diào)查國家安全和反間諜反恐案件方面經(jīng)常要觸動總統(tǒng)的逆鱗，為此總統(tǒng)還得避嫌。在一個政敵永遠(yuǎn)拿放大鏡審視你的體系內(nèi)，總統(tǒng)和FBI局長建立親密關(guān)系很不得體，也容易導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

很清楚這一點(diǎn)的總統(tǒng)和FBI局長，往往會刻意保持那種冷淡的非直接的業(yè)務(wù)關(guān)系。事實(shí)上，按照制度和慣例，F(xiàn)BI局長的所有意見都有司法部長或總檢察長代為轉(zhuǎn)達(dá)給總統(tǒng)，雙方直接見面的機(jī)會其實(shí)極少。當(dāng)然，像特朗普那樣非得和當(dāng)時的FBI局長科米單獨(dú)吃飯的極端例子也不能算違反制度，但事實(shí)已經(jīng)證明，這次見面效果糟透了。特朗普除了讓科米整理并公開了一份極不利于自己的備忘錄之外什么也沒得到，由此可知，雙方疏離的傳統(tǒng)其實(shí)是有道理的。

FBI局長畢竟是總統(tǒng)任命的，照理講，二者即便無須熱絡(luò)，但通過引薦的大佬居中調(diào)和，二者間保持一定程度的默契還是有可能的。在絕大多數(shù)情況下，二者的關(guān)系也確實(shí)是客氣、疏遠(yuǎn)但合作的。不過，華府圈子競爭性的本質(zhì)決定了，一旦某件大案被對手抓住興風(fēng)作浪時，F(xiàn)BI廣泛而至關(guān)重要的權(quán)威是無法置身事外的。

且不說胡佛時代如何無法無天地操控5位總統(tǒng)，即便是胡佛西去，這個部門仍然在歷次美國政治風(fēng)波中將總統(tǒng)們打得遍體鱗傷。水門事件當(dāng)中，竊聽民主黨機(jī)密被發(fā)現(xiàn)的尼克松，不但派人安竊聽器被人抓了個現(xiàn)行，還被“深喉”曝光自1971年起就監(jiān)聽安裝竊聽系統(tǒng)。那個神秘爆料的深喉就是時任FBI副局長的馬克·菲爾特。尼克松恨此人入骨，卻在此人后來陷入官司時作了對其有利的辯護(hù)，其中內(nèi)情迄今無人能說清楚。

路易斯·弗里由克林頓任命，但他從不出席任何克林頓總統(tǒng)的聚會，并且支持獨(dú)立檢察官斯塔爾調(diào)查克林頓夫婦早年投資白水房地產(chǎn)公司的“白水門”事件，調(diào)查引發(fā)了萊溫斯基案后，是弗里局長本人在宴會上給窘迫萬分的克林頓總統(tǒng)提取了DNA樣本；羅伯特·米勒和老布什家族淵源深厚，算是歷任局長中較為圓滑者，但就是他和后來的詹姆斯·科米局長一道向小布什攤牌，明確表示如果小布什繼續(xù)延長遭人恨的情報(bào)收集法案，他們就一道辭職，這使當(dāng)時沾沾自喜毫無準(zhǔn)備的小布什大為震驚；同樣是這個溫和的米勒，在未告知小布什總統(tǒng)的情況下以不尋常的姿態(tài)介入一樁桃色事件的調(diào)查，最后把小布什最鐘愛的將軍彼得雷烏斯從他剛?cè)蚊腃IA局長的位置上拉下來；至于科米，他在大選前和大選后左手調(diào)查希拉里右手調(diào)查特朗普的行徑幾乎同時讓兩黨抓狂，最后命運(yùn)最慘也是意料中事。

非得決一死戰(zhàn)嗎？

FBI的局長們是服務(wù)于政治的，也是服從法律的。二者間的取舍有一個模糊的界限，但界限到底由總統(tǒng)劃還是局長劃，最能體現(xiàn)總統(tǒng)與局長間關(guān)系的實(shí)際張力。嚴(yán)厲的弗里劃了一條線，那就是法律，于是克林頓被釘上恥辱柱；世故的米勒劃了一條線，那就是政治，于是他最多是自己辭職，卻絕不會調(diào)查小布什情報(bào)收集法案是否違法。

如果說局長與總統(tǒng)的關(guān)系有什么底線，大概就是他們只會挑戰(zhàn)作為一個人的對方，而不能挑戰(zhàn)作為一項(xiàng)制度的對方。具體地說，每一次對決無論雙方初衷是什么，但結(jié)局應(yīng)該是一個人出局或受傷，而不是總統(tǒng)制或FBI這個單位在政治體系內(nèi)發(fā)生什么變化。

不太有政治智慧的科米挑戰(zhàn)了這個底線：他在大選時幾次三番調(diào)查希拉里，卻拿不出過硬的證據(jù)；他在大選后幾次三番調(diào)查特朗普，仍然拿不出過硬的證據(jù)。他同時對壘兩黨，更挑戰(zhàn)美國的競選制度。

從法律的角度想，科米是因?yàn)槭玛P(guān)重大不敢承擔(dān)知情不告的罪名，凡有疑點(diǎn)必向民眾公布；但從政治角度看，一個掌握美國最多機(jī)密的資深探員如果連情報(bào)的挖掘前景都不能預(yù)期的話，如果一個局長遭遇難以把握的秘密必須公之于眾，并且還得讓社會自行腦補(bǔ)的話，那政治體系的穩(wěn)定又從何談起。

更重要的是，盡管特朗普將科米撤職的理由是牽強(qiáng)的，但科米把備忘錄私自散布給記者的行為同樣是違規(guī)的?？泼椎膯栴}在于他開了一個惡例，使FBI出現(xiàn)了凌駕于總統(tǒng)制（而非總統(tǒng)本人）權(quán)威的可能。這不是科米的本意，但他是一個沒有足夠政治判斷力，或者說是在洶涌的民意浪潮中喪失判斷力的人。

FBI局長要服從于法律，服務(wù)于政治，科米該做的是取舍，而不是徹底把后者摒棄。

接下來的問題是，雷履職之后“通俄門”將會如何發(fā)展呢？

實(shí)際上，雷和FBI所面臨的問題是如何維持和重建總統(tǒng)和聯(lián)邦調(diào)查局兩大制度的平衡，這種平衡被敏感的科米和神經(jīng)質(zhì)的特朗普共同破壞了，這種破壞對美國造成的消極影響可能更大。

特朗普是有牌的。如果說特朗普執(zhí)政后用人有什么習(xí)慣的話，那就是他極端強(qiáng)調(diào)個人忠誠。他寧肯讓上千職位空著也要任命他心中的忠臣。雷不是他的第一選擇，甚至不是頭三個選擇；但他既然任命了，他一定獲得了某種暗示或承諾。這個承諾可能是雷給的，但更可能是那個推薦雷的共和黨大佬給的。

特朗普的第二張牌是他可以撤換塞申斯并更換新的司法部長。2008年《聯(lián)邦司法部長對FBI國內(nèi)調(diào)查行動的指南 》中明確規(guī)定，F(xiàn)BI發(fā)起的涉及敏感事務(wù)的調(diào)查必須報(bào)告給司法部長，動用一定侵?jǐn)_程度手段的調(diào)查要有司法部長或首席檢察官的批準(zhǔn)。

也就是說，科米讓特朗普感到無法忍受的調(diào)查得以進(jìn)行，是在塞申斯主動回避情況下由副部長（副部長是由專業(yè)官僚擔(dān)任而非政治任命）大筆一揮同意的。理論上，特朗普既然不在乎撤一個局長，那逼急了再換個部長也沒什么不行的。這種行為當(dāng)然可惡，甚至?xí)?dǎo)致FBI相對獨(dú)立的完整監(jiān)督權(quán)從此消失。但逼急了的特朗普是可能開這個惡例的，而這就等于美國法律監(jiān)督制度的重新洗牌。

特朗普的第三張牌就是重啟對希拉里郵件門的調(diào)查。希拉里夫婦這輩子被調(diào)查無數(shù)回，幾乎沒有哪回能被證明是干凈的。民主黨今天之所以揪住特朗普不放，還不是因?yàn)橛X得自己在這種事情上能擇干凈，但希拉里郵件門的要害不是她用私人郵箱處理公務(wù)郵件，而是她刪掉的1.5萬私人郵件中可能包含大量公務(wù)郵件，尤其是涉及克林頓基金會20億美元捐款到底有沒有黑幕的郵件。

只要這個調(diào)查進(jìn)行下去，美國政治就可能進(jìn)入一個雙輸?shù)木置?，政治動蕩和仇恨就可能失控?cái)U(kuò)散。雷愿不愿意承擔(dān)這樣的政治責(zé)任？反正神經(jīng)質(zhì)的特朗普是不在乎的。

當(dāng)然，雷也是有牌的。特朗普已經(jīng)以極為勉強(qiáng)的理由撤了一個FBI局長，他如果再撤一個，那么特朗普的政治局面將壞到難以想象，這是肯定的。特朗普是神經(jīng)質(zhì)卻不是沒腦子，他深知自己撤換一個局長后，看似威懾了對手，其實(shí)捆綁了自己。因此，雷是安全的，而且一段時間內(nèi)肯定是空前自由的。這是他最大的依仗。

雷的第二張牌就是特朗普家族還有幕僚在通俄案中一系列不專業(yè)的操作。特朗普作為一個政治素人，他和他身邊的人實(shí)在有太多的課要補(bǔ)。但驟登大位的那份自傲已經(jīng)使他身邊形成一種無法反思和糾錯的糟糕氛圍。弗林與俄國人有瓜葛，特朗普竟然為了他去找科米求情；小特朗普和俄國人聊大選竟然還有聊天記錄，特朗普找不到人求情只好用Twitter為其擔(dān)保；更別提塞申斯和俄國人有瓜葛，特朗普的寶貝女婿也可能有瓜葛。

目前已有的證據(jù)當(dāng)然不能證明特朗普或任何人通俄，但足以毀掉他的信譽(yù)，透支他的名望，更足以形成足夠的壓力讓他神經(jīng)質(zhì)發(fā)作惹出新的麻煩。雷哪怕只抓住小特朗普的過錯，就足以向亢奮的議員交代了。如果他想繼續(xù)和總統(tǒng)的戰(zhàn)爭，那么他只要繼續(xù)刺激總統(tǒng)，向他的前任那樣表現(xiàn)出戰(zhàn)斗的姿態(tài)，就自然會有反特朗普陣營為他背書。

只有一個問題，特朗普和雷，繼續(xù)爭斗下去的目標(biāo)是什么呢？是讓美國再生一個能夠決定總統(tǒng)去留、左右政治風(fēng)向的超級情報(bào)機(jī)構(gòu)，還是讓美國總統(tǒng)打破傳統(tǒng)默契下決心實(shí)施對FBI的徹底控制？這兩種可能都能找到制度和法律上的依據(jù)，也都具有現(xiàn)實(shí)性和操作性。但是這兩種可能性的任何一種一旦實(shí)現(xiàn)，憲政所必須的權(quán)力制衡原則都將徹底被打破。

“通俄門”是一個在兩黨廝殺紅了眼、民粹和精英撕破臉的特定情形下的特定案件。這種廝殺可能在人民歸于平靜后成為不愿提及的尷尬往事，也可能成為慣例傳統(tǒng)，使美國在政治激進(jìn)主義的大道上一路狂奔。權(quán)力的制衡是一個每個人都不太滿意但都能接受的狀態(tài)，總統(tǒng)與FBI局長相互警惕、相互疏離。他們在跳一種復(fù)雜的舞步，但大抵上能共存合作。如果美國各界非把他們逼上決一死戰(zhàn)的戰(zhàn)場，那么最終的結(jié)果是一個局長或總統(tǒng)的下臺，還是總統(tǒng)制度或司法制度的徹底修改，誰又能預(yù)料得到呢？

（作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院副院長、教授）