周邊海上維權(quán)五年：中國做了哪些事

趙青海

2012年是中國海上維權(quán)歷史的重要分水嶺。從這一年開始，中國海上維權(quán)結(jié)束了長期以來的應(yīng)激反應(yīng)模式，開始向積極塑造的方向轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)五年來海上維權(quán)創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)深入理解新時(shí)期中國周邊外交及更好地開展未來海上維權(quán)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

海上維權(quán)的創(chuàng)新實(shí)踐

改革開放以來，中國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，對(duì)外政策的重點(diǎn)是爭取和平穩(wěn)定的外部環(huán)境。相關(guān)政策為我國贏得了寶貴的發(fā)展機(jī)遇，但周邊一些國家卻趁機(jī)不斷蠶食中國島礁領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。2010年以來，美國“重返亞洲”刺激周邊個(gè)別國家對(duì)侵占島礁由物理控制向法理控制轉(zhuǎn)變。從2012年中菲黃巖島對(duì)峙開始，中國政府堅(jiān)決反制，取得顯著成果。

第一，加強(qiáng)行政和立法維權(quán)。對(duì)爭議島礁和海域?qū)嵤┬姓土⒎ü茌牐且粐局鳈?quán)管轄的重要手段。在這方面，中國一度落后于周邊國家。2012年6月21日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級(jí)三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。同年9月10日，中國政府根據(jù)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，宣布釣魚島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€。2013年11月29日，海南省人大常委會(huì)修訂通過《海南省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》，并自2014年1月1日起施行。其對(duì)外國漁船、外國人進(jìn)入海南省管轄水域進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行了法律規(guī)約。2017年2月，國務(wù)院法制辦就《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》向社會(huì)各界征求意見。意見稿明確，對(duì)違法外籍船只可驅(qū)逐出境。通過國內(nèi)立法，中國政府不但顯示了對(duì)相關(guān)島嶼和海域的管轄權(quán)，同時(shí)也使相關(guān)部門執(zhí)法有法可依，海上執(zhí)法底氣更足。

第二，推動(dòng)南海島礁建設(shè)，打造海上維權(quán)前沿基地。為改善南海駐島人員生活條件并向國際社會(huì)提供更多公共產(chǎn)品，自2014年初開始，中國在南?？刂茘u礁進(jìn)行大規(guī)模填海造陸。2016年7月，中國民航完成對(duì)南沙群島美濟(jì)礁、渚碧礁新建機(jī)場(chǎng)的校驗(yàn)飛行。中國在南沙群島新建的五座大型燈塔也陸續(xù)投入使用。中國還在西沙水域建成了晉卿島等4座燈樁；在永興島等地設(shè)置了4座船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS）基站，實(shí)現(xiàn)了西沙重點(diǎn)水域信號(hào)的全覆蓋；開播了海上安全信息（NAVTEX）廣播業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)西沙、中沙水域信號(hào)的覆蓋。

第三，重視海上維權(quán)法理與輿論斗爭。菲律賓單方面提交南海仲裁后，中國與菲方及其支持者在國際上打了一場(chǎng)法理與輿論戰(zhàn)。2014年12月7日，外交部受權(quán)發(fā)表《中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》，重申中國不接受、不參與該仲裁的嚴(yán)正立場(chǎng)，并從法律角度全面闡述中國關(guān)于仲裁庭沒有管轄權(quán)的立場(chǎng)和理據(jù)。2016年7月12日，南海仲裁案仲裁庭宣布仲裁結(jié)果后，中國政府發(fā)布“關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明”“關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國請(qǐng)求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明”以及《中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭議》白皮書，重申了中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，指出該裁決是無效的、沒有約束力，中國不接受、不承認(rèn)。中國在維護(hù)國際法規(guī)則的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和完整性的同時(shí)，倡導(dǎo)構(gòu)建和諧海洋、海洋命運(yùn)共同體等理念，向世界展現(xiàn)中國積極、正面的海洋秩序觀。

第四，實(shí)現(xiàn)爭議海域常態(tài)化存在。中國海監(jiān)自2007年以來在我國全海域開展定期維權(quán)巡航執(zhí)法。但前些年，由于執(zhí)法船舶、人員數(shù)量以及具體政策等局限，對(duì)部分敏感海域的巡航力度不足。2012年中菲黃巖島對(duì)峙、日本政府宣布對(duì)釣魚島“國有化”后，中國加大對(duì)相關(guān)海域的巡航力度。在釣魚島海域，中國打破了日方長期以來的單方面管控。針對(duì)菲律賓，中國實(shí)現(xiàn)了對(duì)黃巖島的有效管控。此外，中國海警船對(duì)仁愛礁、南康暗沙等外方覬覦的南沙相關(guān)海域進(jìn)行了嚴(yán)密的值守。

第五，以自主開發(fā)爭取海上主動(dòng)權(quán)。雖然中國在20世紀(jì)80年代提出“擱置爭議、共同開發(fā)”的主張，但周邊國家反應(yīng)消極。不僅如此，他們還在南海紛紛與域外國家搞共同開發(fā)。2012年6月25日，中國海洋石油總公司宣布將對(duì)南海海域的部分區(qū)域進(jìn)行對(duì)外聯(lián)合油氣資源開發(fā)，并公開對(duì)外招標(biāo)。2014年5～7月，中國“海洋石油981”鉆井平臺(tái)在西沙群島近海進(jìn)行勘探活動(dòng)。在東海，中國頂住日方的不斷抗議和騷擾，繼續(xù)在中方管轄海域進(jìn)行油氣開發(fā)。

第六，積極參與和引領(lǐng)海上行為規(guī)則與規(guī)范建設(shè)。中國一直堅(jiān)持以《南海各方行為宣言》和“南海行為準(zhǔn)則”磋商為抓手進(jìn)行海上行為規(guī)則與規(guī)范建設(shè)。2013年9月，中國與東盟正式啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”問題磋商。2017年5月18日，中國與東盟國家落實(shí)《南海各方行為宣言》第14次高官會(huì)審議通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架。在中國積極支持下，2014年西太平洋海軍論壇青島會(huì)議通過《海上意外相遇規(guī)則》（CUES），這有助于減少和平時(shí)期各國海空軍事行為的誤解誤判、避免海空意外事故。2016年9月，中國與東盟國家同意在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》。

2014年11月，中美兩國國防部簽署了建立重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制和公海海域海空軍事安全行為準(zhǔn)則。2015年9月18日，雙方就重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制新增“軍事危機(jī)通報(bào)”附件以及海空相遇安全行為準(zhǔn)則新增“空中相遇”附件完成正式簽署。

第七，妥善處理維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系。在處理與周邊國家領(lǐng)土與海洋權(quán)益爭端問題上，習(xí)近平主席指出要“統(tǒng)籌維穩(wěn)和維權(quán)兩個(gè)大局，堅(jiān)持維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益相統(tǒng)一”。2014年8月，王毅外長提出解決南海問題的“雙軌思路”，即南沙有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過協(xié)商談判妥善解決，南海地區(qū)和平穩(wěn)定由中國和東盟國家攜手共同維護(hù)。2015年中韓啟動(dòng)兩國海上劃界談判，向外界展示中方談判解決與鄰國海上劃界爭端的誠意。2016年菲律賓杜特爾特政府上臺(tái)后，選擇對(duì)華友好，中國對(duì)此予以積極回應(yīng)。目前，中國與越南、菲律賓均建立了南海問題雙邊磋商機(jī)制。中國與東盟國家已就設(shè)立應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)達(dá)成共識(shí)。

盡管周邊國家對(duì)中國倡導(dǎo)的“擱置爭議、共同開發(fā)”應(yīng)者寥寥，但中國一直未放棄相關(guān)努力。2013年4月5日文萊蘇丹哈桑納爾訪華期間，中文兩國發(fā)表《聯(lián)合聲明》，同意支持兩國有關(guān)企業(yè)本著相互尊重、平等互利的原則共同勘探和開采海上油氣資源。同年10月，李克強(qiáng)總理在訪問越南期間與越方達(dá)成共識(shí)，成立海上共同開發(fā)磋商工作組，同時(shí)加快北部灣灣口外海域工作組的工作，力爭灣口外海域共同開發(fā)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，為探索在更大范圍開展海上共同開發(fā)積累經(jīng)驗(yàn)。

近些年，中國還一直在為穩(wěn)定海上局勢(shì)、避免發(fā)生擦槍走火而努力。在中日雙邊關(guān)系緊張的情況下，中國仍積極推動(dòng)與日方共同努力防止海上事態(tài)進(jìn)一步升級(jí)。2014年11月，中日達(dá)成四項(xiàng)原則共識(shí)，同意通過對(duì)話磋商防止局勢(shì)惡化，建立危機(jī)管控機(jī)制。2014年以來，中日已舉行六輪海洋事務(wù)高級(jí)別磋商。

海上維權(quán)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

5年來，中國政府采取的一系列海上維權(quán)舉措，有效捍衛(wèi)了國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，強(qiáng)化了在爭議海域的實(shí)際存在，震懾了相關(guān)國家的侵權(quán)野心，使中國在島礁領(lǐng)土爭端問題上由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，與周邊國家及域外大國的新的海上互動(dòng)模式正在形成?；仡?年來海上維權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)，初步總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

第一，國家綜合實(shí)力的提升是海上維權(quán)取得勝利的基礎(chǔ)。第二，頂層設(shè)計(jì)與底線思維的密切結(jié)合是海上維權(quán)取得勝利的關(guān)鍵。頂層設(shè)計(jì)不僅是凝聚共識(shí)、戰(zhàn)略運(yùn)籌和各部門協(xié)調(diào)配合的關(guān)鍵，更是戰(zhàn)略決心的展現(xiàn)。頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)離不開底線思維的配合。底線思維是為維權(quán)行動(dòng)劃設(shè)“紅線”。第三，體制機(jī)制建設(shè)是海上維權(quán)取得勝利的保障。2012年底中央成立海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，強(qiáng)化了海上維權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2013年，國務(wù)院重組國家海洋局，統(tǒng)一成立海警局，進(jìn)行縱向管理，結(jié)束“五龍治?！狈稚?zhí)法、缺乏合力的局面。第四，策略運(yùn)籌是海上維權(quán)取得勝利的法寶。為爭取世界各國支持中方反對(duì)仲裁案的立場(chǎng)，中國采取了靈活的“點(diǎn)菜單式方案”，以一種雙方均可接受的方式爭取更多國家理解、支持中方的立場(chǎng)。中國的正當(dāng)立場(chǎng)得到了來自近120個(gè)國家和240多個(gè)不同國家政黨的理解和支持。

（作者為中國國際問題研究院海洋安全與合作研究中心主任、研究員）