我國基層治理的癥結(jié)何在

賀新元

【評述由頭】基層是聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，基層治理的好壞直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。當(dāng)前我國基層治理內(nèi)容繁雜，面臨諸多難題，例如部分地區(qū)事權(quán)和財權(quán)不匹配；一些地方政府過于注重當(dāng)前政績，“今朝不理前朝政”；個別基層行政長官意志較強(qiáng)，基層治理行為的民主化與法治化相對缺失；人民主體思想在基層治理中“不在場”，人民參與治理的積極性不高；干群關(guān)系緊張；等等。這些問題嚴(yán)重阻礙了基層社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此外，近年來，一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)鄉(xiāng)村空心化和凋敝現(xiàn)象，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空白，基層社會中的教育投資、環(huán)境污染治理、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題都有待解決。如何在新形勢下做好基層治理工作，將一些社會問題和社會糾紛“解決在基層”，是涉及國家長治久安的大問題，這既需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部的勇氣和遠(yuǎn)見，需要社會治理的技術(shù)和智慧，更需要多元主體的共同參與。為此，圍繞基層治理主題，人民論壇特邀有關(guān)專家進(jìn)行探討。

【摘要】作為國家治理最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)，也是最難的基層治理，在近四十年改革開放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了一些治理難題。因此，加強(qiáng)基層治理就要在基層治理主體多元化建設(shè)中，著重突出人民主體，實現(xiàn)源頭治理。同時，要堅持依法治理與以德治理相結(jié)合，深化綜合治理，強(qiáng)化系統(tǒng)治理，只有這樣，基層治理才能朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】基層治理 人民主體 綜合治理 【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，我國基層治理取得了顯著成效，但因其基層性而直接面對最廣大人民群眾，面臨的問題不僅多且復(fù)雜，因此不斷面臨新的難題。特別在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要更好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義這一項長期的艱巨的歷史任務(wù)，基層治理還會面臨更多更新的問題與矛盾。如何在新舊問題與矛盾交織的基礎(chǔ)上推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實質(zhì)上就是在進(jìn)行一場具有許多新的歷史特點的偉大斗爭。

基層治理面臨的困境

基層治理主體虛置，人民群眾缺位。社會治理主體不止是黨和政府，還有社會組織，更重要的主體是人民群眾?；鶎又卫韺嵺`中，黨和政府往往被擺在了主要位置，群團(tuán)組織和其他社會組織的作用也漸漸在發(fā)揮但尚不能有效地發(fā)揮其自治功能。最重要的主體人民群眾卻常常缺位或缺席。人民是國家和社會的主人，理所當(dāng)然也是國家和社會治理的主體。黨和政府作為治理主體，承擔(dān)的更多工作應(yīng)該是服務(wù)性工作，即確保和調(diào)動社會組織自治功能和人民治理主體作用的充分發(fā)揮，而不是在實際中把社會組織、人民群眾作為治理的客體對待，作為對象化的“物”來治理。人民中心和人民主體思想在基層治理中的“不在場”，導(dǎo)致個別基層政府在治理實踐中唯GDP馬首是瞻，把工作重心和主要精力放在追求GDP上，而對基層群眾在生活生產(chǎn)中的真實需求不太關(guān)注，甚至在追求GDP過程中還損害群眾利益。

基層民主與法治建設(shè)有待加強(qiáng)，行政長官意志較強(qiáng)。改革開放以來，黨和政府一直重視基層民主法治建設(shè)，一套成型的基層法制體系已基本建成，一套成熟的基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度也已形成，這為基層治理的民主化、法治化提供了堅實的保障。有完備的法制體系不等于有健全的民主與法治。實踐中，一些基層干部的人治思想和官本位思想比較明顯，離依法行政要求還有一段距離；支撐基層治理的司法力量相對短缺，達(dá)不到發(fā)展要求。民主與法治在基層治理中缺位，行政長官意志凸顯，進(jìn)而導(dǎo)致基層群眾自治組織自治能力長期得不到有效培養(yǎng)而顯不足；個別地方政府甚至借助“暴力”來實施所謂的相關(guān)治理。比如，在經(jīng)濟(jì)治理上，個別地方就出現(xiàn)“政府權(quán)力+下鄉(xiāng)資本（或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英）+鄉(xiāng)村暴力”三方勢力結(jié)盟合謀，打著在農(nóng)村搞土地流轉(zhuǎn)、辦專業(yè)合作社的旗號，套取國家各種補(bǔ)助、補(bǔ)貼和利用國家支持的優(yōu)惠政策。這些做形象工程撈政績、損公肥私謀不義之財?shù)男袨榧葥p害了政府公信力，又助長了惡勢力對基層治理的滲透。

基層治理的價值取向出現(xiàn)一定偏差。一般講，基層社會治理在價值取向上有四重目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高、社會和諧穩(wěn)定、人民共同富裕。在基層治理實踐中，政府更多地把治理聚焦在社會穩(wěn)定上。為了維護(hù)社會穩(wěn)定，采取的治理手段既有嚴(yán)控也有綏靖。在嚴(yán)控上，有的基層政府按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，層層簽訂責(zé)任書，一級抓一級，層層抓落實?；谡兛紤]，有些基層制定出“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“三不”操作原則，導(dǎo)致許多問題與矛盾被強(qiáng)制性地壓縮在村鎮(zhèn)而沒有得到實質(zhì)性解決。多數(shù)群體性事件都是因長期沒有得到解決的問題與矛盾積累到臨界點而爆發(fā)的。在綏靖上，信奉“能用人民幣解決的問題不是問題”，“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”，這明顯是在以迎合極少數(shù)特殊人群的利益來損害絕大多數(shù)人的根本利益。其后果不僅不能化解基層治理的困境，反而會進(jìn)一步破壞基層社會規(guī)則和加劇社會秩序混亂。這樣的基層治理不僅有違現(xiàn)代治理理念，而且在人為地自我消耗黨和政府的信譽(yù)，把政府推入到“塔西陀陷阱”。

基層政治生態(tài)遭破壞，解構(gòu)著黨和國家的基層基礎(chǔ)。中國典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷地被解體。同時，集體主義在思想愈加自由化中遭解構(gòu)，極端個人主義、拜金主義、自私自利盛行；部分基層黨組織弱化了其堡壘地位和凝聚力、組織力和動員力；一些“地方豪強(qiáng)”或“強(qiáng)力人士”介入基層治理進(jìn)而使基層社會秩序呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”狀態(tài)，甚至出現(xiàn)惡霸、宗族和宗教把持的局面；基層良好生態(tài)環(huán)境在“發(fā)展是第一要義”中遭嚴(yán)重污染與破壞，等等。這些治理“結(jié)果”在以“溫水煮青蛙”方式解構(gòu)著黨和國家的基層基礎(chǔ)。

人民主體地位虛化、黨的基層組織弱化是基層治理困境的主要癥結(jié)

歷史唯物主義告訴我們，要堅持人民主體地位，因為歷史是人民創(chuàng)造的；作為國家和社會主人的人民不能也不應(yīng)缺席于國家和社會的治理；黨和政府在實施治理功能時，必須以人民為出發(fā)點和落腳點，堅持以人民為中心；要相信能夠創(chuàng)造歷史的人民一定能夠創(chuàng)造自己的幸福生活?？墒?，人民當(dāng)家作主、人民主體地位在社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革實踐中被虛化了、模糊了，在一些多治理領(lǐng)域甚至被演化為“替（為）民作主”“讓民作主”“由民作主”。當(dāng)然，從“替（為）”到“讓”再到“由”，里面確實在發(fā)生部分質(zhì)的變化，顯示出歷史發(fā)展的進(jìn)步性，但離人民當(dāng)家作主、人民主體地位還有距離，因為這畢竟還是把“民”當(dāng)作了治理的客體對象，只不過相對程度不一樣。正因如此，十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央一再指出和強(qiáng)調(diào)，發(fā)展要以人民為中心，要堅持人民主體地位。“民”的地位與黨政關(guān)系是國家和基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中的一個極其重要的問題。

黨的基層組織在市場經(jīng)濟(jì)改革中逐漸弱化。中國共產(chǎn)黨的一個最大優(yōu)勢就是具有強(qiáng)大的組織和動員群眾能力，在革命時期如此，在建設(shè)時期也是如此，但是改革開放以來黨在基層的這種優(yōu)勢在弱化。個別基層黨組織在近40年改革開放中渙散了，組織堡壘跨松了，戰(zhàn)斗力弱化了，黨在基層力量的退化或退場，必然有其他力量補(bǔ)場或進(jìn)場，如個別地方出現(xiàn)家族勢力、宗教甚至黑惡勢力控制的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致基層社會秩序出現(xiàn)一定程度的紊亂。黨的基層組織的弱化必然造成基層治理一定程度上的失序、無序。

基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化未來實現(xiàn)路徑

加強(qiáng)基層治理主體多元化建設(shè)同時，著重突出人民主體，實現(xiàn)源頭治理?；鶎由鐣卫泶嬖诙嘣骺腕w統(tǒng)一的特點，黨和政府、包括群團(tuán)在內(nèi)的各種社會組織、人民群眾，既是基層治理的主體又是客體。黨和政府是基層治理中關(guān)鍵的主客體，在多元中居主導(dǎo)地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用；社會組織是基層治理中重要的主客體，在多元中居輔助和補(bǔ)充地位，發(fā)揮著自治功能；人民群眾是最主要的主客體，在多元中居主人翁式的基礎(chǔ)地位，發(fā)揮著中心功能?；鶎又卫淼闹骺腕w同源特點決定著基層治理的源頭在主體性建設(shè)。它們作為治理的客體，都有不同的利益和價值訴求；作為治理的主體，都有不同的治理對象和范圍、手段和程序等。因此，在加強(qiáng)多元主體建設(shè)時，貴在黨和政府主體建設(shè)，重在群眾自治性社會組織建設(shè)，成在尊重人民首創(chuàng)精神突出人民主體。這樣，就能把蘊(yùn)藏在所有治理主客體中的無窮的創(chuàng)造活力全部煥發(fā)出來，把他們所有的智慧和力量凝聚到治理中來，進(jìn)行推進(jìn)基層治理向良治善治發(fā)展。

加強(qiáng)基層治理法治化同時，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)道德建設(shè)，促進(jìn)依法治理與以德治理相結(jié)合。全面依法治國，基礎(chǔ)、重點在基層，基層法治建設(shè)成效直接影響依法治國方略的實施；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)、重點也在基層，而法治又是治理的基石之一?；鶎又卫硪欢ㄒ苑ㄖ嗡季S來謀劃，基層治理中的許多重大問題需要用法治方式來解決，這是基層治理現(xiàn)代化的一個標(biāo)志，也是推進(jìn)全面依法治國的一個重要抓手。為此，一定要在加強(qiáng)基層治理法治化建設(shè)上下功夫，著力提升基層干部依法行政觀念、執(zhí)法為民意識和依法行政能力；著力強(qiáng)化基層法治機(jī)構(gòu)和法治隊伍建設(shè)，完善基層法治工作機(jī)制；著力培育基層群眾法律意識。

法治作為治理的基石，屬于剛性制度。俗話講，物過剛易折。國家治理中只講法治不見得很有效，還需要柔性約束，堅持剛?cè)岵?jì)，才能取得好的結(jié)果。我國一再強(qiáng)調(diào)的依法治國與以德治國相結(jié)合，就是在國家治理過程中必須堅持一手抓法治、一手抓德治，共同發(fā)揮法律和道德相輔相成、相得益彰的合力作用。在基層治理中，更應(yīng)如此?；鶎又卫碇苯用鎸χ鐣?、干部、職員、家庭、個人等，因此，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德是治理的重要任務(wù)，反過來通過這些道德的教化作用又能促進(jìn)法治精神的形成，以為良性治理奠定良好的基礎(chǔ)。當(dāng)前，最重要的抓手就是把內(nèi)含法治與道德在內(nèi)的社會主義核心價值觀融入到基層治理中，融入到法治建設(shè)全領(lǐng)域和全過程。

加強(qiáng)基層治理民主化同時，進(jìn)一步注重集中化，深化綜合治理。民主是治理的基石，沒有民主的治理不可能是現(xiàn)代化的治理。民主治理當(dāng)然是一個漸進(jìn)發(fā)展的歷史過程，同時也是人民實現(xiàn)當(dāng)家作主和強(qiáng)化自身主體地位的漸進(jìn)過程。加強(qiáng)基層治理民主化，必須提升群眾的參與社會治理意識和民主協(xié)商能力；必須提升基層群眾性社會組織的自治能力；必須改變政府行政命令式的治理方式，加大治理活動的公開透明度。加強(qiáng)基層治理民主化并不是無限制的、不要底線了。加強(qiáng)民主時不能不要集中，要在集中指導(dǎo)下加強(qiáng)民主；強(qiáng)調(diào)集中時不能忽略民主，要在民主基礎(chǔ)上集中。這就是底線。民主集中制是我們黨保持下來的一個優(yōu)良的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。發(fā)展基層民主治理，必須堅持和完善民主集中制，否則，可能會導(dǎo)致人民群眾形式上有民主、實際上無民主，治理主體能力和效率下降，各治理主體間協(xié)同配合不力而形不成強(qiáng)大的治理合力，各治理主體間互相掣肘、發(fā)生內(nèi)耗等現(xiàn)象，進(jìn)而影響和破壞治理的綜合效果。

加強(qiáng)基層治理協(xié)同化同時，進(jìn)一步突出黨組織作用，強(qiáng)化系統(tǒng)治理。系統(tǒng)工程的基層治理須系統(tǒng)治理。基層治理的多元主客體要求治理協(xié)同化，以達(dá)到系統(tǒng)治理效果。首先，要加強(qiáng)黨和政府、各種社會組織、人民群眾等多主體之間的協(xié)同。在基層治理中，它們分居于不同的地位和發(fā)揮著不同的作用，它們之間的協(xié)同顯得異常重要。在協(xié)同中，要根據(jù)地位和作用對它們的分工進(jìn)行精細(xì)化處理，明確各自的邊界，充分體現(xiàn)黨和政府主導(dǎo)、社會組織參與補(bǔ)充、人民群眾為中心的關(guān)系。其次，要加強(qiáng)黨和政府、各種社會組織、人民群眾等多客體之間的協(xié)同。在基層治理中，它們也都是被治理的對象，基于治理資源的有限和治理內(nèi)容的交叉，必須通過信息透明公開、議事民主協(xié)商等來加強(qiáng)它們之間的協(xié)同，以達(dá)到更好治理效果。還有，就是要加強(qiáng)集主客體于一身的同角色的協(xié)同。黨和政府、社會組織、人民群眾等既是治理主體，又是被治理對象，他們之間如何協(xié)同？這是擺在我們面前的一個需要攻克的重要課題。但是，協(xié)同需要組織者，三個層次的協(xié)同都離不開基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。只有健全基層黨組織，加強(qiáng)黨對政府的、基層群眾性自治組織、人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)，基層治理才能朝著既定價值取向前進(jìn)。

（作者為中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院馬克思主義中國化研究部副主任、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①何艷玲、汪廣龍：《中國轉(zhuǎn)型秩序及其制度邏輯》，《中國社會科學(xué)》，2016年第6期。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊