遼寧省采礦用地方式改革的實(shí)踐與探索

文遼寧省不動(dòng)產(chǎn)登記中心 尚作為

遼寧省采礦用地方式改革的實(shí)踐與探索

文遼寧省不動(dòng)產(chǎn)登記中心 尚作為

采礦用地方式改革是為了創(chuàng)新用地方式，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地合理利用，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，降低企業(yè)用地成本的一項(xiàng)用地制度改革。按照中央關(guān)于深化土地管理制度和使用制度改革的有關(guān)決定精神，為有效破解礦地矛盾，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合法開采，實(shí)現(xiàn)既滿足企業(yè)采礦用地的需要，又保護(hù)耕地，保障被占地農(nóng)民不失地、少失地的目的，自2005年國(guó)土資源部在廣西廣西平果鋁土礦探索開展短期采礦用地方式改革試點(diǎn)以來(lái)，先后批復(fù)云南、內(nèi)蒙古、山西、遼寧、廣西等?。▍^(qū)）開展采礦用地方式改革試點(diǎn)，探索采礦用地新的供地方式。2013年4月，國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)遼寧省以臨時(shí)用地的方式滿足采礦用地需要的采礦用地方式改革試點(diǎn)。遼寧省采礦用地方式改革試點(diǎn)涉及供地方式、審批制度、補(bǔ)償方式及退出機(jī)制等內(nèi)容，創(chuàng)新了采礦用地取得方式和管理方式，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，有效緩解遼寧省礦業(yè)發(fā)展面臨的用地矛盾，進(jìn)一步規(guī)范了采礦用地管理。試點(diǎn)的實(shí)施取得了顯著的成效，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也暴露出一些問(wèn)題，但在土地供需在土地供需矛盾日趨尖銳的大背景下，改革采礦用地管理制度，創(chuàng)新礦山節(jié)約集約用地模式，在試點(diǎn)工作開展過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有序推進(jìn)采礦用地方式改革試點(diǎn)十分必要，也為解決各類礦山采礦用地問(wèn)題起到了良好的示范作用。

一、試點(diǎn)概況

2013年4月，根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于遼寧省露天礦開展采礦用地方式改革試點(diǎn)的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2013〕398號(hào)），國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)了遼寧省在撫順、本溪、阜新、朝陽(yáng)和鞍山等市開展采礦用地方式改革試點(diǎn)。試點(diǎn)礦區(qū)總用地面積為377.1036公頃，其中：農(nóng)用地249.711公頃，占66.2%；建設(shè)用地110.3611公頃，占29.3%；未利用地17.0315公頃，4.5%；農(nóng)用地中耕地117.1705公頃，占農(nóng)用地總面積的46.9%。試點(diǎn)礦區(qū)涉及5個(gè)市8個(gè)縣（市、區(qū)）11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個(gè)行政村和2國(guó)有單位，共22宗地，囊括了9家礦山企業(yè)11個(gè)露天礦，其中鐵礦6座，煤礦2座，菱鎂礦、磷礦、膨潤(rùn)土礦各1座。

遼寧省采礦用地方式改革的試點(diǎn)地區(qū)選擇了礦產(chǎn)資源豐富、開發(fā)前景好、適合開展采礦試點(diǎn)工作條件的縣（市）、區(qū)開展，礦種也僅限鐵、煤、黃金、菱鎂、油頁(yè)巖、硼、建筑用灰?guī)r、花崗巖和沙石粘土等。申請(qǐng)開展采礦用地方式改革試點(diǎn)的礦山企業(yè)還必須同時(shí)滿足下列條件：一是試點(diǎn)礦山企業(yè)必須具備合法的采礦手續(xù)，并按規(guī)定繳納復(fù)墾保證金；二是試點(diǎn)礦區(qū)礦體埋藏較淺、傾斜度小、面積較大，適合露天開采；三是試點(diǎn)礦區(qū)采礦后可以復(fù)墾為耕地或恢復(fù)土地原農(nóng)業(yè)用途；四是試點(diǎn)礦區(qū)采礦作業(yè)周期短，完成采礦和土地復(fù)墾的實(shí)施周期一般不超過(guò)五年。

遼寧省采礦用地方式改革試點(diǎn)按照試點(diǎn)申請(qǐng)、審查、確定、實(shí)施、驗(yàn)收等五大步驟開展。在遵循企業(yè)、地方政府、農(nóng)民三方自愿的原則基礎(chǔ)上，由縣級(jí)地方人民政府組織礦山企業(yè)按照《采礦用地方式改革試點(diǎn)方案編制與申報(bào)工作指南》的要求編制試點(diǎn)方案，逐級(jí)向遼寧省國(guó)土資源廳提出試點(diǎn)申請(qǐng)，遼寧省國(guó)土資源廳審查同意后報(bào)國(guó)土資源部批復(fù)后實(shí)施。

遼寧省采礦用地方式改革試點(diǎn)，旨在探索在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，以臨時(shí)用地的方式滿足采礦用地需要。試點(diǎn)主要內(nèi)容包括：一是改革現(xiàn)行采礦用地供應(yīng)方式。改變現(xiàn)行采礦用地必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地的做法，對(duì)試點(diǎn)礦區(qū)范圍內(nèi)的采礦用地，采取分期實(shí)施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時(shí)用地方式使用農(nóng)村集體土地。二是改革現(xiàn)行采礦用地審批制度。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，采礦用地涉及占用農(nóng)村集體土地的，不轉(zhuǎn)不征，維持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不變。采礦所需用地由采礦企業(yè)制定年度采礦用地計(jì)劃和復(fù)墾規(guī)劃，報(bào)遼寧省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)并報(bào)部備案后實(shí)施。三是改革現(xiàn)行采礦用地補(bǔ)償方式。納入試點(diǎn)的采礦用地補(bǔ)償，參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照采礦和復(fù)墾期限確定補(bǔ)償方式，在當(dāng)?shù)卣M織協(xié)調(diào)下，由采礦企業(yè)與農(nóng)民簽訂補(bǔ)償合同，并按合同約定進(jìn)行補(bǔ)償。四是建立采礦用地退出機(jī)制。采礦作業(yè)完成后，由礦山企業(yè)對(duì)臨時(shí)占用的土地完成復(fù)墾，驗(yàn)收合格后交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

遼寧省采礦用地方式改革試點(diǎn)用地采取分期實(shí)施，各期從取得臨時(shí)用地批復(fù)后實(shí)施采礦作業(yè)開始到完成復(fù)墾還地結(jié)束，每個(gè)規(guī)劃期為5年。第一個(gè)規(guī)劃期內(nèi)，取得臨時(shí)用地批復(fù)后實(shí)施采礦作業(yè)從2013年開始到2016年結(jié)束，復(fù)墾還地從2017年開始到2018年結(jié)束。截止2016年，試點(diǎn)實(shí)際用地面積62.2公頃，其中農(nóng)用地38公頃，建設(shè)用地13公頃，未利用地11.2公頃。

二、試點(diǎn)成效

改革采礦用地方式，既符合黨的十八大提出的深化行政審批制度改革、創(chuàng)新行政管理方式的方向，又符合簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求。通過(guò)開展遼寧省用地方式改革試點(diǎn)對(duì)原有采礦用地方式進(jìn)行探索和突破，對(duì)于合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，節(jié)約集約使用土地提供了一個(gè)良好的模式。試點(diǎn)具體成效突出表現(xiàn)為：一是有效化解采礦用地供應(yīng)矛盾，破解了“有礦無(wú)地”這一難題。采礦用地一般用地面積較大，受制于地方用地指標(biāo)、土地征收等政策，采礦用地基本不能與礦權(quán)同時(shí)獲得，甚至無(wú)法供給，造成合法采礦，違法用地的情況。通過(guò)采取臨時(shí)用地的方式供應(yīng)采礦用地，改善了礦山企業(yè)取得土地的方式，降低了企業(yè)產(chǎn)出成本，提高了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)通過(guò)繳納稅收支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是合理調(diào)整了政府、企業(yè)和農(nóng)民三者利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了利益共贏。原有的用地模式是政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的利益博弈，企業(yè)需要低成本占用土地，農(nóng)民需要最大化實(shí)現(xiàn)自身土地價(jià)值，而政府即需要保障企業(yè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也需要保護(hù)農(nóng)民合法利益，三方之間關(guān)系復(fù)雜，矛盾重重。采礦用地方式改革試點(diǎn)可以良好的平衡了三方利益需求，保障了企業(yè)生產(chǎn)用地，增加了農(nóng)民收益而又使農(nóng)民不失去土地。三是切實(shí)保障農(nóng)民合法土地利益，增加了農(nóng)民收入。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，土地征收雖然使農(nóng)民一次性得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但失地農(nóng)民就業(yè)和長(zhǎng)久安置等問(wèn)題始終是政府管理中的難題。采礦用地方式改革試點(diǎn)中，采礦用地占用前礦山企業(yè)與農(nóng)民簽訂用地協(xié)議，給予農(nóng)民的補(bǔ)償大大超過(guò)了土地的收益，采礦后及時(shí)復(fù)墾還地，既避免了因征地導(dǎo)致農(nóng)民永久失地，又增加了農(nóng)民的收益，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面都是值得肯定的。四是節(jié)約集約利用了土地資源，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。通過(guò)采取采礦臨時(shí)用地供地，縮短用地申報(bào)和土地利用周期，提高了礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的周期；采取邊開采邊復(fù)墾的模式，改變了采礦活動(dòng)對(duì)環(huán)境破壞的不可逆狀況，促進(jìn)礦山土地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境重建；采取規(guī)劃報(bào)批和批后監(jiān)管，從制度上對(duì)采礦用地的批準(zhǔn)、使用、復(fù)墾等環(huán)節(jié)進(jìn)行有效約束，使采礦用地的使用集約化，促進(jìn)了采礦企業(yè)節(jié)約使用采礦用地。

三、存在的問(wèn)題

隨著遼寧省采礦用地方式改革試點(diǎn)的有序?qū)嵤?，改革試點(diǎn)的成效已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，但也暴露出一些需要關(guān)注的問(wèn)題。

第一，受市場(chǎng)因素影響，試點(diǎn)實(shí)施緩慢。礦山企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃一般根據(jù)礦產(chǎn)品的市場(chǎng)需求制定，如市場(chǎng)需求疲軟，礦產(chǎn)品價(jià)格低迷，生產(chǎn)利潤(rùn)就會(huì)大幅降低，企業(yè)會(huì)減少開采量或者停采；如市場(chǎng)需求旺盛，企業(yè)會(huì)加大開采量，提前使用土地。近幾年來(lái)，受國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，礦產(chǎn)品需求量大幅下降，市場(chǎng)持續(xù)低迷，一些試點(diǎn)企業(yè)處于停產(chǎn)或者限產(chǎn)狀態(tài)，開采進(jìn)度放緩或停滯，不能按原用地計(jì)劃按期實(shí)施，致使試點(diǎn)工作推進(jìn)緩慢。

第二，用地成本飆升，用地糾紛顯現(xiàn)。一方面，按照采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)方案的要求，試點(diǎn)企業(yè)除了需要一次性支付用地補(bǔ)償外，還需要交納復(fù)墾保障金、林地使用金、環(huán)境治理保障金等多項(xiàng)費(fèi)用，面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，試點(diǎn)企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)高額費(fèi)用，暫緩辦理相關(guān)用地手續(xù)，致使試點(diǎn)工作推進(jìn)緩慢。另一方面，由于征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)政策的實(shí)施，農(nóng)民集體對(duì)土地租金與征地補(bǔ)償費(fèi)概念認(rèn)識(shí)不清，農(nóng)民對(duì)租金期望較高，普遍要求提高租金，臨時(shí)用地補(bǔ)償?shù)牡蜆?biāo)準(zhǔn)和群眾的高期望值成為糾紛的根源。 第三，采礦生產(chǎn)周期長(zhǎng)，復(fù)墾還地難度大。我省試點(diǎn)礦區(qū)均為露天開采，露天開采要求采礦作業(yè)面大，但我省單個(gè)試點(diǎn)礦區(qū)面積相對(duì)較小，有的礦藏深度及儲(chǔ)量較大，深度幾十米到幾百米不等，對(duì)地形地貌改變較大，開采和復(fù)墾周期較長(zhǎng)，有的試點(diǎn)礦區(qū)用地在礦山整體閉坑前仍需作為采礦工作面和礦產(chǎn)運(yùn)輸用地，致使企業(yè)很難在一個(gè)規(guī)劃期內(nèi)完成采礦作業(yè)，并進(jìn)行回填復(fù)墾還地。

第四，試點(diǎn)范圍和政策受限，違法用地猶存。合法規(guī)范使用采礦用地，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，是采礦用地方式改革的重要內(nèi)容。而采礦用地主要包括采礦挖損占?jí)河玫?、直接服?wù)于采礦生產(chǎn)建筑物及設(shè)施用地等多種類型，目前試點(diǎn)用地范圍僅限于采礦挖損用地，不包括直接服務(wù)于采礦生產(chǎn)建筑物及設(shè)施用地，無(wú)法完全滿足試點(diǎn)企業(yè)采礦用地的需求，會(huì)造成采礦用地中違法用地和合法用地混雜。此外，采礦用地還存在礦地審批不銜接、規(guī)劃不銜接、建設(shè)用地指標(biāo)制約等問(wèn)題。礦地審批不銜接，造成礦業(yè)權(quán)合法，土地使用權(quán)不合法，采礦活動(dòng)無(wú)法開展或者違法用地情況多有發(fā)生；礦地規(guī)劃不銜接，造成規(guī)劃沖突，影響規(guī)劃實(shí)施效果。

四、政策建議

為有序推進(jìn)遼寧省采礦用地方式改革試點(diǎn)，針對(duì)試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題，提出如下建議：

第一，探索采礦用地區(qū)域化試點(diǎn)工作模式。目前，試點(diǎn)工作采取試點(diǎn)企業(yè)和所在地的縣級(jí)人民政府共同申請(qǐng)的模式開展，從試點(diǎn)礦區(qū)的采礦方式上看也僅限于露天開采，這很難滿足今后礦業(yè)發(fā)展用地的需求，也不便于各級(jí)政府對(duì)礦業(yè)發(fā)展用地的管理。因此，建議采取區(qū)域化試點(diǎn)模式開展試點(diǎn)工作。一是選取礦產(chǎn)資源豐富、開發(fā)前景好的縣（市、區(qū)）作為試點(diǎn)地區(qū)，先行先試，封閉運(yùn)行；二是試點(diǎn)范圍應(yīng)包括試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的所有采礦企業(yè)；三是試點(diǎn)用地政策可暫時(shí)限定在采礦挖損、占?jí)河玫胤秶鷥?nèi)，積累經(jīng)驗(yàn)后逐漸擴(kuò)大試點(diǎn)用地政策適用范圍，對(duì)直接服務(wù)于采礦生產(chǎn)的永久性建筑物及其設(shè)施用地適用差別化用地政策；四是采礦用地方式改革試點(diǎn)是政府管理體制的改革，在試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中，工作主體應(yīng)為各級(jí)人民政府，試點(diǎn)企業(yè)只是用地環(huán)節(jié)中按合同要求實(shí)施試點(diǎn)的用地單位。縣級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)試點(diǎn)實(shí)施的全程進(jìn)行組織實(shí)施，制定工作制度和程序，監(jiān)管企業(yè)依法生產(chǎn)、用地，依據(jù)合同按時(shí)完成土地復(fù)墾還地任務(wù)，對(duì)改革試點(diǎn)的成果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。只有明確試點(diǎn)實(shí)施主體，才能避免職責(zé)不清、分工不明確的問(wèn)題，造成試點(diǎn)企業(yè)按自身利益需要自主用地?zé)o人監(jiān)管局面。

第二，探索試點(diǎn)用地的補(bǔ)償方式。目前，試點(diǎn)僅采取用地補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行，土地權(quán)屬不發(fā)生變更，用地企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂用地協(xié)議，支付用地補(bǔ)償后使用土地。隨著礦業(yè)發(fā)展用地方式改革的不斷深入，僅采取用地補(bǔ)償?shù)姆绞竭h(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足礦業(yè)發(fā)展用地的需要。因此，建議探索多形式的用地補(bǔ)償方式。一是對(duì)采用臨時(shí)用地管理的采礦用地涉及農(nóng)村集體土地的，參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照采礦和復(fù)墾期限確定補(bǔ)償方式，也可以采取租賃農(nóng)村集體土地等方式；二是對(duì)采用建設(shè)用地審批方式的采礦用地，不實(shí)行招拍掛出讓方式供地，可采取協(xié)議出讓的方式。對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的，可以不進(jìn)行土地征收，采取租賃、聯(lián)營(yíng)、土地入股等方式。三是如因不確定因素造成不能按約定期限復(fù)墾還地，超期后應(yīng)按超出年度逐年補(bǔ)償方式對(duì)土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。

第三，探索試點(diǎn)用地使用和復(fù)墾模式。目前，試點(diǎn)過(guò)只針對(duì)短期采礦用地方式進(jìn)行改革，但滿足短期用地條件的采礦用地占總體礦業(yè)用地比例較小。因此，有必要對(duì)長(zhǎng)期采礦用地進(jìn)行試點(diǎn)改革。一是對(duì)已經(jīng)符合土地利用總體規(guī)劃的長(zhǎng)期采礦用地需占用未利用地的可直接按規(guī)定辦理征轉(zhuǎn)用地手續(xù)。二是長(zhǎng)期采礦用地使用集體土地應(yīng)“只轉(zhuǎn)慎征”，在是否辦理征地上應(yīng)當(dāng)首先尊重農(nóng)民集體的意愿，建立起農(nóng)民集體與礦業(yè)企業(yè)的直接協(xié)商機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民集體采取投資入股、聯(lián)營(yíng)、出租等方式為試點(diǎn)企業(yè)提供土地使用權(quán)。三是試點(diǎn)企業(yè)可以根據(jù)工礦廢棄地復(fù)墾利用的要求，對(duì)歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地進(jìn)行復(fù)墾，與新增的礦業(yè)用地相掛鉤獲得土地使用權(quán)。四是允許試點(diǎn)企業(yè)按市場(chǎng)變化臨時(shí)申請(qǐng)暫緩用地、停止用地和延長(zhǎng)試點(diǎn)用地周期。五是建立采礦用地復(fù)墾研究論證體系，根據(jù)采礦后土地實(shí)際情況因地制宜進(jìn)行復(fù)墾，可以選擇復(fù)墾為耕地、林地、草地、坑塘水面等適合土地再利用的地類。

第四，探索完善采礦用地管理制度。一是對(duì)試點(diǎn)采礦用地采取差別化用地政策。對(duì)采礦挖損和占?jí)河玫夭捎门R時(shí)用地的方式進(jìn)行管理，臨時(shí)用地期限可視批準(zhǔn)的采礦年限而定，采礦年限長(zhǎng)的，可分期辦理；對(duì)直接服務(wù)于采礦生產(chǎn)的建筑物及設(shè)施用地，要根據(jù)占用地類不同采取區(qū)別對(duì)待，對(duì)不占用耕地等農(nóng)用地的，可不受土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)的限制，對(duì)占用耕地等農(nóng)用地的，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但可以不受土地利用總體規(guī)劃的限制。二是合理銜接礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃。在縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，結(jié)合礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，將勘查區(qū)塊和采礦用地范圍區(qū)納入土地利用總體規(guī)劃，為礦業(yè)用地做好空間預(yù)留。三是規(guī)范新立、整合礦山用地。新立、整合的礦山用地要嚴(yán)格論證、科學(xué)選址，在滿足生產(chǎn)工藝的前提下，要節(jié)約集約利用土地，優(yōu)先使用現(xiàn)有存量建設(shè)用地；確需新增用地的，要優(yōu)先選擇荒山、荒溝等未利用土地，不占或少占農(nóng)用地，并按照單獨(dú)選擇項(xiàng)目用地依法辦理用地手續(xù)。四是完善礦業(yè)權(quán)報(bào)批會(huì)審制度，在劃定礦區(qū)范圍前對(duì)采礦用地的合法性提前把關(guān)。