談如何解決基層國土系統(tǒng)執(zhí)法難問題
——對錦州市及城區(qū)問題剖析

文錦州市國土資源局太和分局 詹可勝 胡 昊

談如何解決基層國土系統(tǒng)執(zhí)法難問題
——對錦州市及城區(qū)問題剖析

文錦州市國土資源局太和分局 詹可勝 胡 昊

周林 攝

國土資源系統(tǒng)基層執(zhí)法工作不僅是執(zhí)法監(jiān)察，還涵蓋了行政許可、行政征收和行政確權(quán)等事項(xiàng)，隨著國家土地督察的督查工作日常化和審計(jì)、紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)處理對國土資源系統(tǒng)監(jiān)督的常規(guī)化，使得國土資源部門工作人員感覺每一個崗位都是高危崗位，本文根據(jù)筆者多年來從事在基層國土資源執(zhí)法工作的經(jīng)驗(yàn)和錦州市及城區(qū)顯現(xiàn)的問題，談一談如何破解基層國土資源執(zhí)法難的問題。

國土資源系統(tǒng)基層執(zhí)法難的具體體現(xiàn)

1.違法案件調(diào)查難、取證難、送達(dá)法律文書難

違法者面對基層執(zhí)法人員拒絕接受調(diào)查，雖說遇到當(dāng)事人不配合的情形可以根據(jù)執(zhí)法記錄儀的視聽材料作為證據(jù)，但是由于我們執(zhí)法人員沒有查扣違法車輛、查封違法工具的手段，更沒任何強(qiáng)制手段，取得的證據(jù)不能形成完整的證據(jù)鏈，無法實(shí)施行政處罰。

2.處理違法案件和行政許可、行政征收援引的各種數(shù)據(jù)和規(guī)劃成果經(jīng)不起推敲

處理土地違法案件和行政許可、行政征收往往需要引用數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)和土地利用總體規(guī)劃成果，全國第二次土地調(diào)查成果與第二次林業(yè)普查成果相差三年，林地面積、位置出入甚大，土地利用總體規(guī)劃編制、修訂與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等未能有效銜接，引用這些數(shù)據(jù)和成果做出的具體行政行為一旦引起訴訟必將被撤銷。

3.行政許可和行政征收事項(xiàng)內(nèi)部會審問題

許多行政許可和行政征收行為都會因?yàn)樾枰w討論而實(shí)行內(nèi)部會審制度，然而實(shí)施內(nèi)部會審過程中往往因一些材料不完善、或者某些部門提出的意見未能落實(shí)而擱置，但是沒人考慮會因《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)視為批準(zhǔn)的現(xiàn)象，更沒人會考慮行政征收行為延遲的后果。

4.基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的落實(shí)往往會出現(xiàn)問題最多

公路、鐵路、供電、水利、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往是項(xiàng)目核準(zhǔn)后要求施工期限短，各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)召開協(xié)調(diào)會議以后沒人跟進(jìn)各項(xiàng)工作進(jìn)度，各個部門均采取公事公辦的態(tài)度，而建設(shè)單位因工期短、財(cái)政撥款已經(jīng)到位須及時完成任務(wù)等理由進(jìn)行施工建設(shè)，結(jié)果是項(xiàng)目竣工后還缺乏前期相關(guān)手續(xù)，形成了土地違法和侵占他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的事實(shí)。

5.對于礦山企業(yè)日常檢查難以認(rèn)定越界和超層開采

對于礦山企業(yè)日常檢查工作很難發(fā)現(xiàn)負(fù)超層越界開采等違法違規(guī)行為，即便是露天開采的情形也得先找到礦界界樁，根據(jù)現(xiàn)場狀況認(rèn)定有可能越界或者超層時委托社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲量監(jiān)測，根據(jù)儲量監(jiān)測報告來進(jìn)行處理，遼寧省人民政府將礦山（含煤礦）查處超層越界開采等違法違規(guī)行為賦予了國土資源系統(tǒng)，增加了工作的難度。

6.基層執(zhí)法部門之間相互的責(zé)任推脫

各地在涉及違法建設(shè)處理方式上各異，但是有一點(diǎn)就是涉及土地、礦產(chǎn)違法的往往推給我們國土資源部門，主要理由有以下三個方面，其一是改變了土地使用的性質(zhì)和用途，其二是國土資源部門負(fù)責(zé)發(fā)放土地使用證、勘察許可證和采礦許可證，其三是國土資源部門依據(jù)《違反土地管理行為處分辦法》（監(jiān)察部15號令）有對人的處分建議權(quán)。

7.衛(wèi)片執(zhí)法檢查時因與地籍變更調(diào)查口徑不一致給問責(zé)留下了空間

地籍變更調(diào)查往往所圈各點(diǎn)多為建筑物，對于未修完的鄉(xiāng)村道路、設(shè)施農(nóng)業(yè)的附屬設(shè)施、臨時堆放的物品、在建用途不明的建筑物，以及符合符合一戶一宅條件未及時辦理手續(xù)的農(nóng)村宅基地均做變更，且要求地籍和執(zhí)法負(fù)責(zé)人員簽字，給督察局、審計(jì)、紀(jì)檢和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行日常檢查時以變更調(diào)查的數(shù)據(jù)及已經(jīng)簽字認(rèn)可未依法處理定性失職瀆職，而對于修完路后符合鄉(xiāng)村道路條件、堆放物清理之后、變更成為建設(shè)用地實(shí)際上是養(yǎng)殖設(shè)施的并未在確認(rèn)后變更回來，一旦日后實(shí)施土地征收那么地類性質(zhì)又將成為爭議的焦點(diǎn)。

解決國土資源系統(tǒng)基層執(zhí)法難應(yīng)采取的措施

1.建立一系列完善的規(guī)劃體系和土地征收體系

建立、實(shí)施規(guī)劃信息全面公開制度和公開的查詢體系，將所有規(guī)劃的制定、修改、實(shí)施完全置于社會監(jiān)督之下，嚴(yán)格控制集體土地的征收范圍，確保土地、房屋征收和安置補(bǔ)償工作規(guī)范、依法進(jìn)行，加強(qiáng)土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理，確保各項(xiàng)工作依法、有序進(jìn)行，有章可循。

2.基層政府統(tǒng)一搭建跨行業(yè)執(zhí)法平臺

建立跨行業(yè)執(zhí)法平臺，全面實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法工作先行、環(huán)境保護(hù)為主、其他執(zhí)法隊(duì)伍跟進(jìn)的高效執(zhí)法模式，充分體現(xiàn)各行政執(zhí)法隊(duì)伍之間高效、便捷、協(xié)作的關(guān)系，避免各執(zhí)法隊(duì)伍放棄法定職責(zé)、超越職權(quán)和選擇性執(zhí)法。

3.進(jìn)一步明確農(nóng)用地范圍、完善農(nóng)業(yè)用地管理體系

按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》明確指出“完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施建設(shè)”的要求對農(nóng)用地進(jìn)行重新分類。

4.進(jìn)一步完善群眾來信、來訪接待制度 將12336信訪舉報電話和各地信訪信息系統(tǒng)與國家信訪局網(wǎng)上信訪系統(tǒng)實(shí)施無縫對接，要耐心做好上訪人的思想工作，對于涉法、涉訴的要引導(dǎo)其依法訴訟，切實(shí)保護(hù)自己的合法權(quán)益。

5.建立全口徑的變更調(diào)查和衛(wèi)片執(zhí)法體系

變更調(diào)查和執(zhí)法檢查口徑應(yīng)該一致，數(shù)據(jù)庫的變更不能僅僅依靠“一張圖”工程監(jiān)測的數(shù)據(jù)進(jìn)行變更，還應(yīng)允許地方根據(jù)實(shí)際情況作出變更、調(diào)整。

6.精簡會議和監(jiān)督檢查工作、給基層執(zhí)法人員更多的空間和時間

基層國土資源部門應(yīng)將工作性質(zhì)相對接近的科室合并，全面實(shí)行AB崗制度以避免機(jī)構(gòu)臃腫人浮于事的現(xiàn)象；盡量精簡會議、減少監(jiān)督檢查工作，減少各類報表和重復(fù)舉證次數(shù)，給基層執(zhí)法人員多預(yù)留工作的時間。

解決基層國土資源執(zhí)法難不僅要求在管理制度上實(shí)現(xiàn)全社會同抓共管的創(chuàng)新局面，更是要以實(shí)現(xiàn)土地利用方式和管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，將日常的國土資源管理工作中和其他部門的執(zhí)法活動有機(jī)的結(jié)合、銜接，通過日常工作不斷的改進(jìn)、歸納、總結(jié)、再改進(jìn)才能破解，因此說基層國土資源執(zhí)法難這一難題仍將是今后一個時期業(yè)內(nèi)人士和理論界需要深入研究的課題。