社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政權(quán)力控制的新路徑探析

陳開(kāi)來(lái)

【摘 要】推行“權(quán)力清單制度”是近年來(lái)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種自上而下的改革，實(shí)質(zhì)上是行政控權(quán)機(jī)制的一種創(chuàng)新，不僅有利于依法行政的加強(qiáng)和行政效率的提高，而且有利于從源頭上防止行政權(quán)的濫用。本文簡(jiǎn)要介紹了“權(quán)力清單制度”的產(chǎn)生過(guò)程，總結(jié)了推行“權(quán)力清單制度”對(duì)行政權(quán)控制的意義，同時(shí)就“權(quán)力清單制度”對(duì)行政權(quán)控制的路徑進(jìn)行了有益探索，提出了一些建設(shè)性意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)；控制；新路徑；探析；“權(quán)力清單制度”

Exploration on the New Path of Administrative Power Control During the Social Transition Period

——based on the perspective of “power list system”

CHEN Kai-lai

（Qiannan Normal College for Nationalities， Duyun 558000，China）

【Abstract】The implementation of the “power list system” is a kind of top-down reform of the administrative organs in recent years， which is an innovation of the administrative control mechanism， which not only facilitates the strengthening of administration according to law and the improvement of administrative efficiency， also prevent the abuse of executive power from the source. This paper briefly introduces the process of generating the “power list system”， summarizes the significance of the implementation of the “power list system” to the control of the executive power， makes a useful exploration on the path of controling the executive power in the “power list system”and puts up some constructive opinions.

【Key words】Executive power； Control； New path； Exploration； “power list system”

1 “權(quán)利清單制度”的由來(lái)

2005年，河北省以商務(wù)廳、國(guó)土資源廳，邯鄲市政府為試點(diǎn)，大刀闊斧地推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行改革，依法清理行政權(quán)力項(xiàng)目，公開(kāi)政務(wù)運(yùn)作流程，在國(guó)內(nèi)引起了很大反響。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推行地方各級(jí)政府及基本工作部門(mén)‘權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“推廣政府‘權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力尋租、設(shè)租空間是建設(shè)法治政府的重要措施”。2014年國(guó)務(wù)院決定向社會(huì)公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，這是中央政府首次“曬”出權(quán)力清單。2015年3月，中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了推廣地方政府部門(mén)‘權(quán)力清單制度的主要任務(wù)、基本要求和時(shí)間表。2015年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》。與此同時(shí)，在2014年、2015年的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)指出：“權(quán)力清單制度”的重要性，并將“權(quán)力清單制度”升級(jí)為“責(zé)任清單制度”。至此，引起社會(huì)廣泛關(guān)注的“權(quán)力清單制度”最終從理論走向了實(shí)踐。[1]

2 推行“權(quán)利清單制度”對(duì)行政權(quán)控制的意義

首先，推行“權(quán)力清單制度”，明確行政權(quán)力邊界，使行政權(quán)力的運(yùn)行法制化，現(xiàn)代化，有助于對(duì)行政權(quán)的控制。編制權(quán)力清單和運(yùn)行流程，然后公之于眾，使公眾知曉政府權(quán)力的邊界，不僅能使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，而且還能減少權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中的隨意性，從而能更好的監(jiān)督行政權(quán)的行使和限制行政權(quán)的濫用，對(duì)于從根本上防止權(quán)力尋租和腐敗行為的發(fā)生，規(guī)范政府的行為，提高政府的工作效率和提升政府的形象，有著重要意義。[2]

其次，推行“權(quán)力清單制度”是建設(shè)法治政府和依法行政的重要內(nèi)容。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的核心就是建設(shè)法治政府，而依法行政又是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵所在。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出依法行政的六項(xiàng)基本要求，即合法行政，合理行政，程序正當(dāng)，高效便民，誠(chéng)實(shí)守信，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。依法行政的基本要求與建設(shè)法治政府的內(nèi)涵是一致的。建設(shè)法治政府就是要把政府工作全面納入法治軌道，讓政府用法治思維和方法履行職責(zé)，確保行政權(quán)在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。推行政府“權(quán)力清單制度”實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)政府職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求。通過(guò)編制政府權(quán)力清單和運(yùn)行流程，然后把政府權(quán)力的運(yùn)行置于大眾監(jiān)督之下，這樣不僅能夠使政府依法行政，避免不作為、亂作為的現(xiàn)象，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，而且還能方便群眾辦事，節(jié)約辦事成本，提高辦事效率，保障公民權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)。

再次，推行“權(quán)力清單制度”有助于完善行政程序控權(quán)功能。對(duì)于行政權(quán)的控制有多種方式，如：“權(quán)力制約權(quán)力”的控權(quán)機(jī)制、“司法審查”的控權(quán)機(jī)制、“權(quán)利制約權(quán)力”的控權(quán)機(jī)制等。毫無(wú)疑問(wèn)，這些控權(quán)機(jī)制在防止行政權(quán)力的腐敗和濫用，保障人民的權(quán)利和自由方面發(fā)揮了重要作用。但是，自20世紀(jì)以來(lái)，隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，這些控權(quán)機(jī)制不斷暴露出一些不足。行政程序作為一種新的有效的控權(quán)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。行政程序有利于改進(jìn)政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，提高行政效率，盡可能的將行政違法行為消除在萌芽狀態(tài)，最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政程序控權(quán)主要是通過(guò)對(duì)行政權(quán)行使的程序進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，達(dá)到對(duì)行政權(quán)合理規(guī)制和對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的目的。行政程序一經(jīng)設(shè)定，行政主體就必須嚴(yán)格按照程序設(shè)定的時(shí)間、方式、方法和步驟行使權(quán)力，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[3]推行“權(quán)力清單制度”不僅僅是編制權(quán)力清單，更重要的是要為權(quán)力劃定一個(gè)明確的邊界，設(shè)定一個(gè)清晰的運(yùn)行流程，讓政府知道自己享有哪些權(quán)力，如何行使這些權(quán)力，違反法定程序行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些法律后果。因此，“權(quán)力清單制度”的推行對(duì)于從程序上控制行政權(quán)的濫用，規(guī)范行政權(quán)的行使有著重要意義，也是利用行政程序控制行政權(quán)的一種有益嘗試。

3 “權(quán)力清單制度”對(duì)行政權(quán)控制的路徑探析

3.1 “權(quán)力清單制度”對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制[4]

自由裁量是當(dāng)代行政發(fā)展的重要特征和趨勢(shì)。對(duì)于行政自由裁量權(quán)的定義，中外學(xué)者有著不同看法，沒(méi)有統(tǒng)一定論。根據(jù)我國(guó)相關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政自由裁量權(quán)主要存在以下幾個(gè)方面：第一、行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)；第二，作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)；第三，對(duì)事實(shí)認(rèn)定的自由裁量權(quán)；第四，對(duì)情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)；第五，決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)。[5]任何權(quán)力都有可能被濫用，行政自由裁量權(quán)也是如此。盡管世界各國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督方式多種多樣，如：立法監(jiān)督、司法審查、行政自身監(jiān)督、社會(huì)公共機(jī)構(gòu)監(jiān)督等，但建立和推行“權(quán)力清單制度”可謂是對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的一種創(chuàng)新?！皺?quán)力清單制度”對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，限定行政自由裁量權(quán)的行使主體。行政自由裁量權(quán)行使主體多種多樣，涉及的面非常廣，從中央政府到地方政府，在同一級(jí)政府里又涉及到不同的部門(mén)。除了政府部門(mén)外，法律、法規(guī)授權(quán)的組織也具有行政主體資格，也可以行使行政自由裁量權(quán)。由于法律、法規(guī)沒(méi)有非常明確的規(guī)定哪些行政主體行使哪些行政權(quán)力，因此，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致行政主體之間行使的權(quán)力交叉或重疊或者有些權(quán)力無(wú)行政主體行使的情況。通過(guò)編制權(quán)力清單，明確行政權(quán)力行使的主體就可以達(dá)到對(duì)行政自由裁量權(quán)行使主體進(jìn)行限制的目的。[6]第二，明確了行政自由裁量權(quán)行使的范圍。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于“權(quán)力清單”編制的《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《試點(diǎn)方案》的相關(guān)規(guī)定，“權(quán)力清單”的內(nèi)容為各政府部依法享有的具體行政職權(quán)，而不是抽象的行政權(quán)力。這樣就要求政府工作部門(mén)既要按照權(quán)力清單行使職權(quán)，防止亂作為，又要積極主動(dòng)履行職責(zé)，避免不作為。[7]第三，設(shè)定了行政自由裁量權(quán)行使的程序。行政自由裁量權(quán)之所以濫用，很大程度上在于行使主體不按預(yù)先設(shè)置的方式、步驟，順序行使權(quán)力或?qū)τ行┳杂刹昧繖?quán)沒(méi)有設(shè)定行使程序。“權(quán)力清單制度”的核心不僅在于明確政府行使權(quán)力的具體內(nèi)容，更為重要的是對(duì)政府行使權(quán)力設(shè)定流程即程序，要求政府在行使權(quán)力時(shí)要按法定程序來(lái)行使，否則程序違法，要承擔(dān)法律責(zé)任。權(quán)力清單的流程圖不僅大大提高了行政主體工作效率，而且還將清單中的權(quán)力置于公眾的普遍監(jiān)督之下，有利于減少或避免行政自由裁量權(quán)的濫用。

3.2 “權(quán)力清單制度”對(duì)行政不作為的控制[8]

行政不作為是指行政主體及工作人員有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而不履行或延遲履行的行為。也就是我們通常所說(shuō)的行政機(jī)關(guān)的懶政、怠政現(xiàn)象。行政不作為是一種違法行為，它不僅侵害了行政相對(duì)人的利益，而且也損害了國(guó)家和社會(huì)公共利益，損害了政府的威信，背離了行政職權(quán)職責(zé)的統(tǒng)一性?！皺?quán)力清單制度”的核心就是對(duì)政府及其所屬部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行梳理，對(duì)每項(xiàng)職權(quán)的名稱(chēng)、編碼、類(lèi)型依據(jù)，行使主體、運(yùn)行流程、監(jiān)督方式等進(jìn)行明確，特別是對(duì)一些具有交叉、重疊職能的部門(mén)職權(quán)進(jìn)行調(diào)整、整合，這樣就可以避免各部門(mén)之間出現(xiàn)相互扯皮和相互推諉的現(xiàn)象，杜絕不作為的行為。另外，由于權(quán)力清單對(duì)每一個(gè)部門(mén)的職權(quán)運(yùn)行流程作了明確的程序和時(shí)限規(guī)定，并且將整個(gè)運(yùn)行流程圖公之于眾，使流程公開(kāi)、透明。這不僅對(duì)那些不作為的行政部門(mén)起到了很好的警示作用，迫使其必須嚴(yán)格按照流程設(shè)定的程序作出相應(yīng)的行政行為。而且流程的公開(kāi)化更加有利于行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為進(jìn)行監(jiān)督，從而避免行政相對(duì)人監(jiān)督缺乏依據(jù)。[9]總之，“權(quán)力清單制度”不僅能從實(shí)體上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政不作為的監(jiān)督，而且更能從程序上彌補(bǔ)對(duì)行政不作為監(jiān)督的不足。

3.3 “權(quán)力清單制度”有助于進(jìn)一步深化行政審批制度改革，控制行政權(quán)濫用

行政審批作為國(guó)家管理的一種重要手段，已經(jīng)深入到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政審批是各級(jí)政府的一項(xiàng)最為廣泛的重要的職能，它對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮過(guò)重要作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，行政審批的一些弊端逐漸暴露出來(lái)，特別是一些不必要的和一些不合理的行政審批，已成為束縛社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，同時(shí)也為腐敗的滋生和行政權(quán)的濫用創(chuàng)造了條件。“權(quán)力清單制度”理所當(dāng)然的包含行政審批權(quán)力清單，通過(guò)制定行政審批權(quán)力清單，可以達(dá)到以下幾個(gè)目的：第一，可以界定行政審批的范圍。哪些事項(xiàng)需要行政審批，該由誰(shuí)審批；哪些事項(xiàng)不需要審批，該由市場(chǎng)決定一目了然。同時(shí)制定行政審批權(quán)力清單也可以抑制有些行政機(jī)關(guān)企圖通過(guò)擴(kuò)大行政審批范圍來(lái)濫用行政權(quán)力。第二，可以為行政審批設(shè)定程序。通過(guò)制定行政審批清單，設(shè)定行政審批程序，把行政主體實(shí)施行政審批的步驟、方式、順序和時(shí)限予以規(guī)范和固定，不僅可以防止行政主體在實(shí)施審批過(guò)程中相互推脫、踢皮球的現(xiàn)象，而且還可以杜絕審批過(guò)程中行賄、受賄與腐敗行為的滋生和蔓延。第三，可以將審批權(quán)置于公眾的監(jiān)督之下，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。不受監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的腐敗和濫用。過(guò)去行政審批事項(xiàng)及其程序比較封閉，很少對(duì)外公開(kāi)，這樣很容易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”和“權(quán)錢(qián)交易”的情況。通過(guò)編制審批權(quán)力清單，在網(wǎng)上予以公布，在單位予以公示，更加有利于接受社會(huì)和相對(duì)人的監(jiān)督，聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，改進(jìn)行政審批過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度的改革與完善。

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[責(zé)任編輯：朱麗娜]