管制性征收和司法救濟(jì)

王鵬博

摘 要：管制性征收發(fā)端于美國(guó)，在美國(guó)已經(jīng)形成較為成熟的法律制度；然而在我國(guó)，管制性征收還只是一個(gè)學(xué)理概念，我國(guó)立法和司法實(shí)踐并沒有對(duì)管制性征收做出規(guī)定，立法的空白和司法實(shí)踐的缺失致使我國(guó)公民在遭遇管制性征收性質(zhì)的事件時(shí)候，合法權(quán)益無法得到維護(hù)。因此，有必要構(gòu)建我國(guó)管制性征收的司法救濟(jì)制度，本文對(duì)管制性征收的啟動(dòng)程序和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)闡述，分別闡述了立法型管制性征收和行政型管制性征收的司法啟動(dòng)；在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，包括公共利益目的、財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損、公民受到限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成特別犧牲三個(gè)方面，以期待構(gòu)建完善的管制性征收司法救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：管制性征收；司法救濟(jì)；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2017）06-0067-03

一、問題的提出：“公民財(cái)產(chǎn)權(quán)”遭遇“警察權(quán)”

公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是與公民人身權(quán)并列的公民兩大權(quán)利之一。我國(guó)《物權(quán)法》第四條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，該條是所有權(quán)絕對(duì)原則在我國(guó)民事立法中的體現(xiàn)，彰顯了國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的態(tài)度?！吨腥A人民共和國(guó)民法總則（草案）》（二次審議稿）第一百一十四條規(guī)定：“民事主體的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”，重申了國(guó)家這一態(tài)度。近年來，隨著公民法律素養(yǎng)的提升，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)不斷提升，正逐步邁向“走向權(quán)利的時(shí)代”。？譹？訛然而，國(guó)家出于公共利益等考慮，所有權(quán)絕對(duì)原則開始緩和，禁止權(quán)利濫用原則興起，？譺？訛政府對(duì)權(quán)利行使的限制與管制也日益增多。管制性征收即是這種日益增多的“警察權(quán)”？譻？訛與公民不斷膨脹的財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突的產(chǎn)物。所謂管制性征收，是指政府并不剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但通過一定的方式對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)施加某種程度的管制，形成事實(shí)上的征收效果。？譼？訛管制性征收雖未造成公民財(cái)產(chǎn)權(quán)直接剝奪的效果，但是其對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制實(shí)際上束縛了公民自由發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)權(quán)最大價(jià)值，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成一定的損害。有權(quán)利必有救濟(jì)，當(dāng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)遭遇管制性征收時(shí)，如何尋求司法救濟(jì)正是本文所討論的話題。

二、現(xiàn)狀審視：我國(guó)管制性征收的理論與實(shí)踐

管制性征收的概念源自于美國(guó)，是美國(guó)判例法孕育的產(chǎn)物。自美國(guó)聯(lián)邦最高法院審理第一起管制性征收案件Pennsylvania Coal Co. V. Mahon后，管制性征收在美國(guó)基本已經(jīng)形成較為成熟是法律制度，從案件的起訴到管制性征收的判定標(biāo)準(zhǔn)，都具有較為固定的規(guī)則。在我國(guó)，筆者以“管制性征收”為關(guān)鍵詞，通過檢索中國(guó)裁判文書網(wǎng)？譽(yù)？訛發(fā)現(xiàn)無一案例涉及管制性征收，因此管制性征收在我國(guó)還僅僅是一個(gè)學(xué)理概念，并且即使是學(xué)理概念，我國(guó)學(xué)者對(duì)其的研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有其他法學(xué)概念研究的廣泛和深入。

盡管如此，管制性征收在我國(guó)仍然存在一定程度的萌芽，具體表現(xiàn)在：首先，管制性征收性質(zhì)的相關(guān)法律法規(guī)時(shí)有出現(xiàn)。筆者經(jīng)過梳理，主要有《文物保護(hù)法》第十九條、第二十一條、第二十六條；？譾？訛《軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》第二十條、第四十八條；？譿？訛《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條、第二十七條，？讀？訛《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第十一條；？讁？訛《動(dòng)物防疫法》第二十五條、第三十三條等等。？輥？輮？訛其次，管制性征收性質(zhì)的相關(guān)事件在我國(guó)時(shí)有發(fā)生。如2014年北京APEC會(huì)議期間，北京市實(shí)行單雙號(hào)限行；2016年杭州G20峰會(huì)期間杭州及杭州周邊城市實(shí)行單雙號(hào)限行；再如各地較多發(fā)生的禁摩事件等等。最后，管制性征收性質(zhì)的案例在我國(guó)也有發(fā)生，例如湖南岳陽(yáng)明清古建筑拆除案？輥？輯？訛以及長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)“禁摩令”案。？輥？輰？訛

從上述分析可以看出，盡管管制性征收的概念及制度在我國(guó)未得以確立，但我國(guó)卻存在管制性征收性質(zhì)的立法及相關(guān)事件，在這些立法和事件中，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)因公共利益而遭受不同的程度的限制，很多并沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，也沒有相應(yīng)的救濟(jì)程序。筆者認(rèn)為，隨著民法社會(huì)化程度的不斷加強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度的不斷加劇，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)將遭受更大和更多的限制，上述管制性征收性質(zhì)的立法和事件也將更多和更加頻繁的發(fā)生，因此，探索建立管制性征收的司法救濟(jì)制度在我國(guó)具有必要性。

三、完善路徑：管制性征收司法救濟(jì)的制度構(gòu)建

（一）管制性征收司法救濟(jì)的程序啟動(dòng)

首先是法律型管制性征收司法救濟(jì)的程序啟動(dòng)。《槍支管理法》實(shí)施后，不符合持槍條件的公民，其持有的槍支應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制上繳。在楊某訴淅川縣人民政府案中，楊某持有的槍支被強(qiáng)制收回，其向人民法院起訴，認(rèn)為槍支在收繳前是其私有財(cái)產(chǎn)，公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制收回后，應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，法院認(rèn)為，楊某不符合持槍條件，且《槍支管理法》并未規(guī)定收繳槍支應(yīng)當(dāng)支付補(bǔ)償金，該案楊某最終敗訴。楊某的敗訴提出一個(gè)現(xiàn)有法律框架里無法解決的難題：我國(guó)法院無權(quán)對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行憲法審查，公民也不能在法院就相關(guān)立法的合憲性問題進(jìn)行起訴。如前所述，我國(guó)存在眾多管制性征收性質(zhì)的立法，可以預(yù)計(jì)未來這種立法還會(huì)增多，對(duì)于這種立法限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，按照我國(guó)現(xiàn)行立法，并無司法救濟(jì)途徑?？赡艿穆窂绞菍で髴椃ǖ乃痉ㄟm用，并且賦予公民提起憲法訴訟的主體資格。

其次是行政型管制性征收司法救濟(jì)的程序性啟動(dòng)。對(duì)于由行政機(jī)關(guān)的具體行政行為過度限制了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，在我國(guó)行政訴訟框架內(nèi)啟動(dòng)管制性征收司法救濟(jì)并不存在障礙。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》之規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)于行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起行政訴訟；對(duì)于由行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為過度限制了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，在我國(guó)行政訴訟框架內(nèi)啟動(dòng)管制性征收司法救濟(jì)如同立法型管制性征收一樣存在障礙，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《行政訴訟法》之規(guī)定，法院僅對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。可能的路徑是適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)行政訴訟的受案范圍，將一部分抽象行政行為納入到行政訴訟領(lǐng)域。

（二）管制性征收的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

有學(xué)者指出管制性征收“進(jìn)入了一個(gè)琢磨不定的時(shí)代”，？輥？輱？訛管制性征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)非常困難，其“猶如確定云的形狀，很大程度上取決于觀察者而不是云彩”。？輥？輲？訛盡管如此，學(xué)界仍然對(duì)管制性征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一些探討，筆者經(jīng)過梳理，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為管制性征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)，包括政府行使警察權(quán)的目的是出于公共利益的考量、直接限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)至過度狀態(tài)，造成公民的財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損、受到限制的公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成特別犧牲；？輥？輳？訛二是認(rèn)為管制性征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有五個(gè)，除了包含上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，還包括管制手段的合比例性以及因果關(guān)系。？輥？輴？訛三是認(rèn)為需要結(jié)合案件具體事實(shí)來確定管制性征收的確定標(biāo)準(zhǔn)，但需要以價(jià)值減損程度為核心，并且考慮政府對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的管制對(duì)公民的影響程度和政府行為及公共目的的性質(zhì)。？輥？輵？訛四是認(rèn)為美國(guó)判例學(xué)說中的財(cái)產(chǎn)權(quán)剝奪論、實(shí)質(zhì)侵占論、目的手段正當(dāng)論、政府角色定位論、多因素平衡論、妨害控制論、全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值剝奪論對(duì)于確定我國(guó)管制性征收的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有借鑒意義。？輥？輶？訛

筆者認(rèn)為，首先，管制性征收制度起源于美國(guó)，該制度在美國(guó)形成諸多判例和學(xué)說，較為成熟，因此美國(guó)關(guān)于管制性征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的判例和學(xué)說中的觀點(diǎn)無疑對(duì)我國(guó)管制性征收的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有借鑒意義。但借鑒意味著移植，法律移植是在刀尖上起舞的技術(shù)，若移植時(shí)不考慮我國(guó)國(guó)情，很可能出現(xiàn)水土不服的后果。上述學(xué)者介紹了七種學(xué)說，不可能全部移植到我國(guó)的管制性征收法律制度中去。其次，結(jié)合案件具體事實(shí)來認(rèn)定管制性征收的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，看起來無可挑剔，因?yàn)榘讣膶徖砭墙Y(jié)合案件具體事實(shí)來認(rèn)定，從這一角度來說，又沒有必要專門強(qiáng)調(diào)要結(jié)合案件具體事實(shí)來認(rèn)定。此外，考慮我國(guó)管制性征收制度并未建立，以及我國(guó)法官專業(yè)性素養(yǎng)有待提高，將管制性征收的標(biāo)準(zhǔn)全部交由法官結(jié)合案件事實(shí)進(jìn)行自由裁量，也并非妥當(dāng)。第三，關(guān)于因果關(guān)系，具有因果關(guān)系是法律的必然要求，因此沒有必要在管制性征收的司法救濟(jì)中專門強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系；關(guān)于管制手段的合比例性，筆者同樣認(rèn)為比例原則是我國(guó)行政法的基本原則之一，系行政法領(lǐng)域普遍適用的原則，因此沒有必要在管制性征收的司法救濟(jì)中專門再次強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系。

通過上述分析，筆者贊同上述第一種觀點(diǎn)，管制性征收的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下幾項(xiàng)：一是從政府目的來看，其是處于公共利益的目的。二是財(cái)產(chǎn)價(jià)值減損。由于公民財(cái)產(chǎn)的使用方式、受益等權(quán)利都會(huì)受到某種程度的限制，使財(cái)產(chǎn)價(jià)值遭到一定程度的減損。三是公民受到限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成特別犧牲。？輥？輷？訛公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)因?yàn)楣怖孀龀鰻奚?，公民理?yīng)獲得補(bǔ)償。

本文通過對(duì)我國(guó)管制性征收的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析，并提出完善我國(guó)管制性征收司法救濟(jì)的途徑，包括程序啟動(dòng)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面，以期對(duì)我國(guó)管制性征收司法救濟(jì)制度的建立有所幫助。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

Abstract： The regulatory takings originated in the United States and it has formed a more mature legal system ； however， regulatory takings is just an academic concept in China， legislation and judicial practice in our country do not make provision for regulatory takings， so the legitimate rights and interests of our citizens can not be maintained when they meet event similar to regulatory takings. Therefore， it is necessary to construct judicial relief system of regulatory takings in China. This paper discusses the procedures and standards in detail. The paper respectively expounds the start of Legislation type and Administrative form of regulatory takings. the identification standard includes three aspects： the purpose of public interest， impairment of property value， restricted property rights of citizens constitute special sacrifice. The author looks forward to establishing and perfect the judicial relief system of regulatory takings.

Keywords： Regulatory Takings； Judicial Remedy； Standard