連片貧困地區(qū)綠色減貧政策建議

四川省縣域經(jīng)濟學(xué)會課題組

黨的十八屆五中全會明確提出要實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須要牢固樹立并貫徹落實包括“綠色發(fā)展”的五大理念。黨的十八屆五中全會從促進人與自然和諧共生、加快建設(shè)主體功能區(qū)、推動低碳循環(huán)發(fā)展、全面節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度、筑牢生態(tài)安全屏障六個方面作出部署，為實現(xiàn)綠色發(fā)展指明了方向。

而綠色減貧作為可持續(xù)性最強的共享發(fā)展模式，其本質(zhì)就是發(fā)展成果共享，是以綠色發(fā)展理念為核心，以可持續(xù)發(fā)展為動力的減貧過程。綠色減貧實現(xiàn)了經(jīng)濟目標、社會目標和生態(tài)目標的統(tǒng)一。要求保護貧困地區(qū)原有環(huán)境，盡量避免破壞環(huán)境、濫用資源的發(fā)展方式，著眼區(qū)域長遠發(fā)展，注重人和自然和諧相處，是扶貧與脫貧的新方式。在將綠色發(fā)展作為一種新發(fā)展理念的背景下，連片特困地區(qū)必須融合綠色發(fā)展與減貧的新模式，這是新階段四川連片特困地區(qū)實現(xiàn)精準脫貧和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。對此，四川省縣域經(jīng)濟學(xué)會組織專家學(xué)者對四川高原藏區(qū)、秦巴山區(qū)、川南烏蒙山區(qū)和大小涼山彝區(qū)4大集中連片特困地區(qū)進行了深入調(diào)研分析后，提出政策建議。

生態(tài)資源資產(chǎn)化 由抑貧式發(fā)展向益貧式發(fā)展轉(zhuǎn)變

根據(jù)課題組調(diào)研測算結(jié)果，生態(tài)稟賦、經(jīng)濟發(fā)展對減貧有明顯影響。而經(jīng)濟發(fā)展與綠色減貧不僅不矛盾，還能相互促進。因此，連片特困地區(qū)可以通過合理利用生態(tài)資本從而實現(xiàn)減貧。生態(tài)資本是能產(chǎn)生未來現(xiàn)金流的生態(tài)資產(chǎn)，具有資本的一般屬性，即增值性。生態(tài)資本通過循環(huán)來實現(xiàn)自身的不斷增值，而生態(tài)資產(chǎn)則更多地以形態(tài)轉(zhuǎn)換來體現(xiàn)其價值并實現(xiàn)價值的增值。貧困地區(qū)區(qū)域生態(tài)資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本增量，完成生態(tài)資產(chǎn)的質(zhì)變過程，具有重要意義，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進貧困地區(qū)由單一依靠GDP帶動發(fā)展、走傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展老路的抑貧式、粗放型發(fā)展模式向充分利用本地資源可持續(xù)發(fā)展、益貧式發(fā)展的重要途徑。根據(jù)目前的生態(tài)資產(chǎn)資本化的方式與途徑，連片貧困地區(qū)在生態(tài)資產(chǎn)資本化中可探索直接利用、間接利用、使用權(quán)交易、生態(tài)服務(wù)交易、發(fā)展權(quán)交易、產(chǎn)業(yè)化等方式盤活既有資產(chǎn)，實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)價值的最大化。

對此，要健全市場環(huán)境機制，加強對生態(tài)資產(chǎn)所有權(quán)管理，維護所有者權(quán)益，提高公眾環(huán)保消費意識，推動生態(tài)市場的運行；要完善法律體系，在保證資本最大化的法律框架下，加強各區(qū)域環(huán)境保護立法，最大限度地發(fā)揮各區(qū)域保護環(huán)境的主觀能動性，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法律體系；要通過制訂詳細的市場運行規(guī)則和市場管理辦法，加強市場監(jiān)督檢查，建立生態(tài)市場管理行為規(guī)范，培育公平的市場，制定有效的政策。同時，轉(zhuǎn)變投資機制，調(diào)動社會各方面的投資積極性，拓寬環(huán)保投資渠道，推動生態(tài)資產(chǎn)資本化的發(fā)展。此外，運用經(jīng)濟杠桿，促進生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)向社會化和市場化，促進生態(tài)資本化的良性循環(huán)。

挖掘自然文化資源 發(fā)揮貧困地區(qū)差異化特色優(yōu)勢

受交通設(shè)施、地理環(huán)境、生態(tài)脆弱條件限制，連片貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展難度較大。因為發(fā)展困難，就可能不惜代價一味追求工業(yè)化、現(xiàn)代化和GDP的增加，結(jié)果形成生態(tài)脆弱——貧困——保護——掠奪資源——生態(tài)退化——進一步貧困的惡性循環(huán)。因此，連片貧困地區(qū)綠色發(fā)展要著力處理好地緣性貧困、生態(tài)貧困問題，科學(xué)合理、充分挖掘本地自然資源，形成本地特色優(yōu)勢，以綠色增長的方式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)合高原藏區(qū)的特點，應(yīng)特別注重民族文化的挖掘，將民族文化與生態(tài)旅游及延伸產(chǎn)品相融合，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，以保護為前提，守護原生態(tài)、傳承原文態(tài)、留住原住民，將旅游業(yè)培育成最具優(yōu)勢和帶動作用的富民支柱產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)旅、文旅、體旅融合發(fā)展，打造一批集自然風(fēng)貌與旅游接待于一體的精品村寨；結(jié)合烏蒙山片區(qū)特點，應(yīng)在強化本區(qū)生態(tài)建設(shè)的同時，壯大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、扶持生態(tài)旅游和種植業(yè)，以生態(tài)建設(shè)為契機，以市場為導(dǎo)向，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，結(jié)合片區(qū)獨特的氣候和資源優(yōu)勢，大力發(fā)展林竹、茶葉、蠶桑，積極發(fā)展林下種養(yǎng)、生態(tài)旅游；結(jié)合秦巴山區(qū)的特點，應(yīng)充分利用基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通便利的條件發(fā)展具有一定資源優(yōu)勢且較高增長率的優(yōu)勢綠色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，如蒼溪特色水果產(chǎn)業(yè)、通江食用菌產(chǎn)業(yè)等等；結(jié)合涼山地區(qū)特點，應(yīng)做好環(huán)境治理，充分挖掘水、電、光資源，建設(shè)大型水電站及光電基地、清潔能源示范基地，開發(fā)民族文化特色的旅游產(chǎn)品。

統(tǒng)籌區(qū)域擴大開放合作 構(gòu)建包容性綠色協(xié)作扶貧模式

統(tǒng)籌區(qū)域擴大開放合作，是連片貧困地區(qū)綠色減貧的重要方式。一方面，東部地區(qū)，特別是沿海地區(qū)已經(jīng)開始邁入了后工業(yè)化時代，其產(chǎn)業(yè)升級換代已經(jīng)獲得了初步成效，開始逐步拋棄原有的粗放型發(fā)展模式，在保護環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟以及發(fā)展綠色新興產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)有了不少的經(jīng)驗，這些都是地處西部的連片貧困地區(qū)需要借鑒和學(xué)習(xí)的。而且，東部發(fā)達地區(qū)在光能、熱能、水能等能源產(chǎn)業(yè)和電商、旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)方面具有經(jīng)驗和管理優(yōu)勢，能夠幫助連片貧困地區(qū)充分利用資源發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。另一方面，連片貧困地區(qū)含有不同管轄范圍的縣市，只有實現(xiàn)區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能共同治理環(huán)境，聯(lián)動發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，共同推進區(qū)域減貧。

需要進一步推動?xùn)|西協(xié)作扶貧，建立綠色減貧的協(xié)作聯(lián)系機制，著力加強連片貧困地區(qū)與沿長江?。ㄊ校﹨f(xié)同協(xié)作，共同研究解決生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、綠色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等問題，推動區(qū)域性生態(tài)環(huán)保規(guī)劃等落實，促進上下游協(xié)同發(fā)展、東中西互動發(fā)展。加強省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進地區(qū)聯(lián)動合作，共同解決跨行政區(qū)域的流域治理、污染防治、生態(tài)建設(shè)等問題。要著眼于任務(wù)的適當(dāng)平衡，著力推動縣與縣精準對接，還可以探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村之間結(jié)對幫扶。加大產(chǎn)業(yè)帶動扶貧工作力度，著力增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，推進東部產(chǎn)業(yè)向西部梯度轉(zhuǎn)移。在推動?xùn)|西協(xié)作扶貧的同時，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，建立連片貧困地區(qū)綠色發(fā)展與減貧的聯(lián)動機制，共同打造綠色產(chǎn)業(yè)。

完善政府轉(zhuǎn)移支付體系 以綠色發(fā)展成果共享促進減貧

連片特困地區(qū)如高原藏區(qū)、大小涼山彝區(qū)綠色減貧成效還較低，因此在綠色發(fā)展中成果共享至關(guān)關(guān)鍵。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是保障連片貧困地區(qū)綠色發(fā)展與減貧的有效手段。由于連片貧困地區(qū)大多處于生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，不少區(qū)域被禁止開發(fā)，在保護生態(tài)環(huán)境、提供良好生態(tài)的同時也可能損害保護者的利益。因為生態(tài)是具有非排他性和非競爭性的純粹公共物品，從非排他性來看，無法排除其他地區(qū)無償獲得生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)效用；從非競爭性看，增加一個人的消費并不會影響其他人對該類生態(tài)效用的消費。而目前僅靠中央對生態(tài)類公共物品轉(zhuǎn)移支付是有限的，現(xiàn)實的可行的選擇是把橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立作為目前縱向轉(zhuǎn)移支付制度的補充，既可以解決中央政府的財政壓力，同時也符合誰受益、誰支付的生態(tài)補償原則，效率水平也會得到提高。

一方面，完善政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體系，特別是橫向轉(zhuǎn)移支付體系，提高生態(tài)轉(zhuǎn)移支付效率和支持力度。首先建立好省內(nèi)區(qū)域之間、市縣之間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，突破地方行政轄區(qū)限制，開展區(qū)域生態(tài)補償，探索建立負責(zé)日常事務(wù)的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)省內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)補償，可由各地方政府派出的代表共同組成，省級相關(guān)部門代表負責(zé)組織牽頭地方政府代表之間的談判、協(xié)商，并對達成生態(tài)補償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進行監(jiān)督。另一方面，提升政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，針對貧困地區(qū)建立明細的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付使用制度或法規(guī)，使轉(zhuǎn)移支付所有能夠在促進貧困地區(qū)教育、健康、衛(wèi)生和生活改善等方面起到切切實實的成果，實現(xiàn)綠色發(fā)展成果為貧困地區(qū)、貧困人口共享，為貧困人口獲得平等教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，進而獲得平等的個人發(fā)展機會而創(chuàng)造條件。

提升脫貧獲得感 因地制宜推進生態(tài)移民搬遷

移民搬遷是為了使生存環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口擺脫現(xiàn)實的惡劣生存狀態(tài)而獲得較好的發(fā)展條件與發(fā)展環(huán)境而進行的一種人口遷移活動，是基于扶貧、脫貧目的而進行的一種以空間轉(zhuǎn)移為手段的社會經(jīng)濟系統(tǒng)局部再造。生態(tài)移民搬遷是生態(tài)脆弱地區(qū)貧困人口脫貧之關(guān)鍵抓手，通過搬遷能有效促使貧困戶越過貧困線，實現(xiàn)‘兩不愁、三保障。

一方面應(yīng)堅持規(guī)劃先行，因地制宜推進移民搬遷，立足資源特點和當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活習(xí)慣，與新型城鎮(zhèn)化、幸福美麗新村建設(shè)、生態(tài)移民、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，因地制宜探索搬遷安置方式，實行區(qū)域差異化補助政策。綜合考慮水土資源、新型城鎮(zhèn)化對人口的承載吸納能力等因素，科學(xué)編制實施規(guī)劃，強化規(guī)劃對各類資源的整合引領(lǐng)作用。 另一方面，應(yīng)精確瞄準建檔立卡貧困人口，協(xié)調(diào)解決隨遷群體問題，努力做到應(yīng)搬盡搬，盡量實現(xiàn)自然村整體遷出。此外，應(yīng)按照“保障基本、安全適用”的原則，合理建設(shè)住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施特別防止出現(xiàn)因建房致貧返貧。同時注重后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展確保移民搬遷“搬得出、留得住、能致富”。

健全綠色績效考核體系 完善綠色減貧激勵政策與機制

建立健全連片貧困地區(qū)考核機制，特別是要建立和完善連片貧困地區(qū)貧困縣的考核機制，從“綠色”和“減貧”兩個方面著重考核，在扶貧開發(fā)過程中，既要兼顧扶貧成效，又要兼顧經(jīng)濟增長綠化度。特別針對貧困地區(qū)多屬水系源頭區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的情況，更要加大生態(tài)文明的考核力度，通過考核引導(dǎo)貧困地區(qū)正確處理好經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)和環(huán)境保護的關(guān)系，促進經(jīng)濟、社會與自然環(huán)境可持續(xù)良性發(fā)展，避免資源耗竭而陷入增長停滯及區(qū)域貧困的陷阱。

根據(jù)區(qū)域特點，進一步完善綠色發(fā)展評價指標體系，適當(dāng)增加資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等考核權(quán)重。進一步探索建立地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員生態(tài)文明建設(shè)“一崗雙責(zé)”制度。重視開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計。完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的，要記錄在案、嚴肅問責(zé)，已經(jīng)調(diào)離的也要追責(zé)。此外，應(yīng)注重部門間協(xié)調(diào)機制，建立健全綠色發(fā)展部門聯(lián)動機制，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。