監(jiān)管與控制之別及市場監(jiān)管原則

胡德勝

市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要政府監(jiān)管

基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的歷史發(fā)展規(guī)律，大多數(shù)國家都承認(rèn)，相比而言，市場是最有效的資源配置方式。理想的市場是基于市場主體自由權(quán)利的充分競爭市場。然而，雖然人們希望通過充分競爭來讓市場公平而有效地發(fā)揮功效，但現(xiàn)實(shí)并非總是如此。一方面，市場主體濫用自由的市場失靈情形，有的（如過度競爭、投機(jī)性操縱市場）導(dǎo)致市場的無序和混亂，有的（如信息不對稱、壟斷）阻礙市場的充分競爭、損害消費(fèi)者權(quán)益，有的（如內(nèi)部成本外部化、非標(biāo)準(zhǔn)化）導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞、資源的浪費(fèi)。另一方面，經(jīng)濟(jì)只是社會(huì)生活的一個(gè)方面，社會(huì)有序狀態(tài)的維護(hù)還需要與市場并不完全一致乃至存在一定沖突的其他價(jià)值，如稀有重要生活性產(chǎn)品的公平分配、意外利潤、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等都不是市場及其主體主動(dòng)考慮并能夠有效解決的事項(xiàng)；特別是，市場及其主體總體上缺乏對國家安全事項(xiàng)的考量，而這在國際社會(huì)由政治國家組成的人類發(fā)展階段至關(guān)重要。因此，每個(gè)國家（政府）都負(fù)有對本國市場運(yùn)行進(jìn)行管理的天然職責(zé)。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府高度尊重市場主體的自由權(quán)利，對市場的管理多用“監(jiān)管”（regulate）一詞，讓市場充分發(fā)揮其積極的資源配置作用。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府認(rèn)為自己的萬能的，多用“控制”（control）一詞，基本上是政府通過計(jì)劃直接配置資源。對于仍然處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國來說，認(rèn)識(shí)監(jiān)管與控制的區(qū)別，掌握并運(yùn)用市場監(jiān)管的原則，具有重要意義。

區(qū)別監(jiān)管與控制兩種性質(zhì)的管理措施

在具體的管理方法、措施和手段上，政府監(jiān)管和政府控制這兩種不同性質(zhì)的措施在不少情況下具有形式上的相同性或者近似性，時(shí)常難以區(qū)別。以致許多人（包括學(xué)者和官員）往往以監(jiān)管的概念不清作為借口或者理由，不會(huì)區(qū)分以至不區(qū)分管理措施是監(jiān)管性的還是控制性的。

筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面分析是監(jiān)管性的還是控制性的，從而避免簡單地把“政府控制”的名詞換成“政府監(jiān)管”的標(biāo)簽，實(shí)際上卻換湯不換藥。

第一，就動(dòng)機(jī)和目的來看，監(jiān)管性的是政府希望借此預(yù)防、糾正市場失靈情形下低效、無效、不公正的資源配置，主觀上基于市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律而考慮，引導(dǎo)市場主體形成自我管理、相互制約的機(jī)制，不制造市場失靈，即使是直接影響資源配置的措施，也往往是暫時(shí)干預(yù)的考量；控制性的則是希望（長期）借此由政府直接分配資源，主觀上（基本）不考慮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

第二，從干預(yù)的環(huán)節(jié)以及是否直接上看，監(jiān)管性的通常選擇不會(huì)影響市場主體競爭地位的環(huán)節(jié)，并且以間接性的、非強(qiáng)制性的為主；控制性的則往往缺乏對環(huán)節(jié)、是直接性還是間接性、是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性的考量，從而導(dǎo)致資源配置或者利用造成短缺或者無謂浪費(fèi)。例如，對不同時(shí)期、不同地區(qū)的某種同質(zhì)商品長期實(shí)行不同的定價(jià)（方法）這類措施，往往會(huì)形成一個(gè)以上的市場，因而是控制性措施。相反，對某種稀有而基礎(chǔ)的生活性商品市場的管理，如果是在相關(guān)自然資源開發(fā)利用的出讓環(huán)節(jié)調(diào)控出讓價(jià)格、對缺乏購買力的貧困群體發(fā)放補(bǔ)貼，則不會(huì)導(dǎo)致形成多個(gè)市場，因而它們屬于監(jiān)管性措施。

第三，政府管理的方法、措施和手段是否符合政府監(jiān)管的六項(xiàng)原則?；痉系?，是政府監(jiān)管；反之，則是政府控制。例如，負(fù)面清單制度屬于監(jiān)管性質(zhì)，因其目的在于預(yù)防或者防止市場失靈，而且考慮了市場規(guī)律，盡管它往往期限較長。再如，一國以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和體現(xiàn)某類自然資源的稀缺價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，對源于該類自然資源的原材料出口實(shí)行配額制度或者采取征收出口關(guān)稅的措施，屬于控制性質(zhì)；但是，如果采取的是提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者收取更高資源稅費(fèi)的措施，則屬于監(jiān)管性質(zhì)。這是因?yàn)?，這兩者實(shí)施管理的環(huán)節(jié)不同；前者因在中間環(huán)節(jié)而造成了以該類原材料為生產(chǎn)原料的本國境內(nèi)企業(yè)競爭地位的提升，同時(shí)造成了境外企業(yè)競爭地位的下降；后者則不然，它不會(huì)導(dǎo)致境內(nèi)或者境外企業(yè)競爭地位的改變。

市場監(jiān)管應(yīng)該遵循的六項(xiàng)原則

為了確保對市場運(yùn)行的管理是監(jiān)管性的而不是控制性的，政府市場監(jiān)管的立法和實(shí)施活動(dòng)應(yīng)該遵循以下六項(xiàng)原則，預(yù)防或者糾正市場失靈，從而讓市場充分發(fā)揮其有效資源配置的積極作用。

第一，維護(hù)市場統(tǒng)一原則。對于一個(gè)國家來說，其監(jiān)管措施不得造成國內(nèi)市場的分割，不得導(dǎo)致形成兩個(gè)或者兩個(gè)以上的市場；對于一個(gè)一體化經(jīng)濟(jì)組織來說，其監(jiān)管措施應(yīng)該維護(hù)相關(guān)領(lǐng)域市場的統(tǒng)一。

第二，不干預(yù)完全競爭市場的原則。對于自由、有序的充分競爭市場，一般情況下政府不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。但是，為了避免可能出現(xiàn)的市場失靈情形，政府需要通過一定的引導(dǎo)性或者指導(dǎo)性政策法律，進(jìn)行干預(yù)。對于已經(jīng)出現(xiàn)的市場失靈現(xiàn)象，政府應(yīng)該通過一定的間接干預(yù)措施予以糾正，甚至在短期內(nèi)采取必要的直接措施予以解決。

第三，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。監(jiān)管的目的、目標(biāo)或者結(jié)果都不應(yīng)該是阻滯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又地的可持續(xù)發(fā)展。為了提高本國的國際（經(jīng)濟(jì)）競爭力、保障和促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家應(yīng)該在確保競爭條件公平的前提下，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障國家經(jīng)濟(jì)安全。

第四，保障國家安全、社會(huì)公平和生態(tài)健康的原則。根據(jù)這一原則，政府應(yīng)該對于市場（基本上）不予主動(dòng)關(guān)注的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)影響國家安全、社會(huì)公平和生態(tài)健康的問題，采取以引導(dǎo)、財(cái)稅政策為主的監(jiān)管措施，讓市場主體承擔(dān)合理的社會(huì)責(zé)任、強(qiáng)化自我約束，避免出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)等市場失靈情形。

第五，盡量采取間接干預(yù)措施的原則。間接干預(yù)的主旨是不予干擾經(jīng)營性市場主體的平等競爭地位，不導(dǎo)致某一（類、地區(qū)）特定主體競爭地位的提高或者下降，體現(xiàn)的是對市場主體自由權(quán)利和市場規(guī)律的尊重。根據(jù)這一原則，政府不應(yīng)該直接禁止或者限制某一特定（部分、地區(qū)）的企業(yè)從事某種活動(dòng)，或者向某一特定（部分、地區(qū)）的企業(yè)提供高額補(bǔ)貼，從而使不同的市場主體在競爭中處于不同的競爭地位，導(dǎo)致不公平競爭。

第六，靈活性原則。由于市場情勢往往千變?nèi)f化，政府在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)需要具有一定的靈活性。根據(jù)這一原則，政府監(jiān)管的方式和措施應(yīng)該根據(jù)市場狀況以及資源條件的變化，適時(shí)調(diào)整。但是，除非涉及國家安全問題，應(yīng)該以不導(dǎo)致不公平競爭為前提。

（作者系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國能源革命與法律制度創(chuàng)新研究”子課題負(fù)責(zé)人）