上海如何對(duì)“198區(qū)域”做減法

“建設(shè)用地減量化” 為發(fā)展騰出綠色空間

上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)有處占地百畝的花園，曾經(jīng)是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房，拆遷后成了人們休閑散步的好去處。

這種被改造的用地，在上海有一個(gè)專門的稱呼，叫“198區(qū)域”。因?yàn)橄襁@類位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的歷史遺留工業(yè)用地，上?？偣灿?98平方公里。區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，也因此被稱為“198企業(yè)”。它們?cè)诟母镩_放初期蓬勃出現(xiàn)，但隨著時(shí)代發(fā)展，高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”特征也日益顯現(xiàn)。

“2014年時(shí)，上海建設(shè)用地規(guī)模已超過全市陸域面積40%，高于發(fā)達(dá)國家同類城市水平，建設(shè)用地減量化被提上日程?！鄙虾Ｊ幸?guī)劃和國土資源管理局（下稱“上海市規(guī)土局”）副局長(zhǎng)王訓(xùn)國說，“198”企業(yè)，因布局分散和“三高一低”特征，成為減量化主要對(duì)象。2014 年下半年起，上海全面啟動(dòng)實(shí)施低效建設(shè)用地減量化工作。

到2017年底，上海將按計(jì)劃累計(jì)完成“198”低效建設(shè)用地減量化項(xiàng)目立項(xiàng)2750公頃，驗(yàn)收2050公頃。截至今年7月，已實(shí)際完成立項(xiàng)4478公頃，超額完成計(jì)劃任務(wù)量，驗(yàn)收1871公頃。

騰退企業(yè)每畝補(bǔ)助超百萬元

上海浦東新區(qū)的合慶鎮(zhèn)有處花園占地百畝，老丁每天都來此散步。這處花園是工廠拆遷后才得以興建，其中30多畝正是老丁曾經(jīng)的廠房和辦公室。

老丁名叫丁根元，改革開放剛開始時(shí)，他是朝陽村的工業(yè)大隊(duì)長(zhǎng)。1996年，集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制之風(fēng)吹到合慶鎮(zhèn)，這位老黨員又響應(yīng)號(hào)召，盤下村里的機(jī)械廠，成了“丁老板”。廠里生意好時(shí)，一年利潤(rùn)有600多萬元。

2015年11月25日，廠房轟然倒地時(shí)，人們看到老丁眼角隱約有淚。“我是向時(shí)代道別，向自己的艱苦創(chuàng)業(yè)史道別?！逼撇鸬膬赡旰?，老丁在接受記者采訪時(shí)并不隱瞞私人情感。如果非說當(dāng)時(shí)有什么“假公濟(jì)私”，那就是破拆前，他要求政府必須辦一個(gè)交接儀式，算是把自己的工廠交付了。“儀式當(dāng)時(shí)辦完，挖機(jī)當(dāng)時(shí)就開拆?！?/p>

老丁工廠所在的合慶鎮(zhèn)，是當(dāng)年村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)先地區(qū)，涉及的“198企業(yè)”達(dá)1200多家。合慶鎮(zhèn)黨委書記楊琴華坦言：“它們?cè)跉v史上對(duì)合慶的發(fā)展有貢獻(xiàn)，現(xiàn)在要拆，從感情上不好說?！?/p>

講效益是企業(yè)的本分?！坝行┢髽I(yè)仍在盈利，有些廠房就算自己不生產(chǎn)，租出去也是很大一筆收入。”很多基層干部表示，雖然財(cái)政支持力度大，但除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，做通業(yè)主的思想工作更不可少。

“這群企業(yè)主中，有一些是像老丁這樣的老黨員。黨員的模范帶頭作用在這時(shí)候就體現(xiàn)了。我們從這里撕開一道口子，先騰退一部分，帶動(dòng)了其他企業(yè)跟進(jìn)騰退?！?楊琴華介紹說。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)減量化項(xiàng)目的實(shí)施過程中，對(duì)被騰退企業(yè)進(jìn)行評(píng)估并給予相應(yīng)補(bǔ)償。市級(jí)按照每畝20萬元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，由區(qū)級(jí)統(tǒng)籌安排使用，并在項(xiàng)目驗(yàn)收后下達(dá)減量化新增建設(shè)用地計(jì)劃和耕地占補(bǔ)平衡雙指標(biāo)；區(qū)級(jí)統(tǒng)籌安排本區(qū)范圍內(nèi)減量化“雙指標(biāo)”的使用，并按每畝80萬到120萬元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提供減量化“雙指標(biāo)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以補(bǔ)貼，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌用于減量化工作。如此一來，企業(yè)的廠區(qū)被拆除，每畝地能拿到最低100萬元、最高140萬元的補(bǔ)償，基層政府的騰退阻力減少不小。

經(jīng)濟(jì)大潮中的合慶鎮(zhèn)，一度喪失村域景觀特征。通過土地整治，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地和生態(tài)用地的“一退一進(jìn)”。如今，復(fù)墾土地與周邊農(nóng)地相連，形成田成方、渠相連、林成片的景觀格局，耕種效率也因此大大提升。一位當(dāng)?shù)卮迕窀嬖V記者：“過去掙到錢了，生活水平有提高，但生活質(zhì)量還待改善?，F(xiàn)在青山綠水，多了不少公共綠地，我們像城里人一樣，飯后也喜歡到這些地方散散步?！?/p>

減量化政策倒逼城市轉(zhuǎn)型

合慶鎮(zhèn)的變化，是近年來上海市以土地整治為平臺(tái)，推動(dòng)減量化工作的成果之一。

按照上海市的最初規(guī)劃，到2020年，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃谕恋乩每傮w規(guī)劃確定的3226平方公里內(nèi)?！?014 年5 月，上海市召開了規(guī)劃土地工作會(huì)議，市委、市政府從上海資源緊約束的現(xiàn)狀出發(fā)，做出了建設(shè)用地‘負(fù)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略決策。”上海市規(guī)土局綜合保護(hù)處處長(zhǎng)黎而力介紹。

上海市規(guī)土局副局長(zhǎng)王訓(xùn)國告訴記者：“減量化工作總會(huì)伴隨困難，但我們是有信心的。《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（送審稿）》已于2016年11月上報(bào)國務(wù)院審批，其中明確2040年上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里。相比最初的‘2020年規(guī)劃，不僅在時(shí)間上延長(zhǎng)了20年，而且削減了26平方公里規(guī)劃用地。”

建設(shè)用地減少了，是否影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展？上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)方面回復(fù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者稱：集中清退“198企業(yè)”，淘汰了“三高一低”產(chǎn)業(yè)，降低了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少了人口壓力和社會(huì)管理成本?！?98企業(yè)”拆除后，原建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地或生態(tài)用地，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。通過建設(shè)用地增減掛鉤政策，“198區(qū)域”減量復(fù)墾騰挪出的指標(biāo)，可以用于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的新增項(xiàng)目?！渡虾Ｊ腥嗣裾P(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展鞏固提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級(jí)的若干意見》中指出，“198區(qū)域”每年減量化騰挪出的土地指標(biāo)，按照不低于1：3的比例用于重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目。

土地整治帶來多重效益

減量化工作的推進(jìn)，為上海市產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了有力支持。

轄區(qū)內(nèi)有著浦東國際機(jī)場(chǎng)、商飛大飛機(jī)項(xiàng)目總裝基地的浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)，把建設(shè)目標(biāo)瞄準(zhǔn)圖盧茲、西雅圖等世界知名航空城，一個(gè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃正在制定中；騰退“三高一低”型企業(yè)后，相關(guān)配套項(xiàng)目的引進(jìn)才有了空間。松江區(qū)的新浜鎮(zhèn)關(guān)停污染企業(yè)，把不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向但又無污染的企業(yè)引導(dǎo)到外省市發(fā)展，土地指標(biāo)得到騰挪后，京東、柏麗等企業(yè)的落戶才有了可能。

除了促進(jìn)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，上海市還創(chuàng)新推出減量化異地置換物業(yè)的“造血機(jī)制”，讓農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益不減少、有增加。

2015年，青浦區(qū)出讓了首塊有“造血機(jī)制”任務(wù)的土地。出讓文件規(guī)定，地塊內(nèi)50%的商業(yè)服務(wù)用房由政府按成本價(jià)格回購，用于落實(shí)區(qū)內(nèi)“造血機(jī)制”，減量后的村集體可用減量化補(bǔ)償款的剩余資金及自籌資金，以成本價(jià)購買發(fā)達(dá)地區(qū)的商業(yè)物業(yè)。

以練塘鎮(zhèn)蘆潼村為例，集體建設(shè)用地一年使用費(fèi)約為每畝26萬元，加上市級(jí)減量化補(bǔ)貼每畝20萬元，村減量25畝建設(shè)用地可得約1150萬元。用這筆費(fèi)用定向購買在建地鐵口的商業(yè)用房，出租后每年可獲租金近70萬元，不僅維持了村集體收入，還得到了升值空間遠(yuǎn)超村現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)商業(yè)用房。

經(jīng)過治理，有“水中人參”美譽(yù)的茭白已成為練塘鎮(zhèn)的一張名片。減量化工作既守護(hù)了“舌尖上的健康”，又助推了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心主任顧守柏認(rèn)為：“我們經(jīng)常說供給側(cè)改革，土地整治就能助推農(nóng)村的供給側(cè)改革。在固有印象中，農(nóng)村向城市輸出的主要是農(nóng)產(chǎn)品。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市生活會(huì)產(chǎn)生很多新的需求，比如市民也想親近自然，去鄉(xiāng)間欣賞田園風(fēng)光，或者體驗(yàn)農(nóng)耕的樂趣等。農(nóng)村生活不再僅僅是農(nóng)村的生活，而是可以轉(zhuǎn)變成一種產(chǎn)品進(jìn)行輸出?！?/p>

上海郊野公園的建設(shè)就是典型的例子。在長(zhǎng)興島郊野公園，市民可以租用一小塊菜地進(jìn)行耕種，或者請(qǐng)農(nóng)場(chǎng)工作人員代為耕種，通過攝像頭遠(yuǎn)程觀察，作物成熟以后再請(qǐng)工作人員郵寄到家中。

“市民在這里不是簡(jiǎn)單地為了收獲農(nóng)產(chǎn)品，更多的是為了得到一種在農(nóng)村生活的體驗(yàn)。這種互動(dòng)過程的形成，是大都市背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，實(shí)際又是一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的表現(xiàn)?！鳖櫴匕卣J(rèn)為。

記者手記

建廠拆廠，都是順應(yīng)時(shí)代的變革要求

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 胡巍

7月3日到25日，歷時(shí)20余日的時(shí)間，我完成了關(guān)于上海市建設(shè)用地減量化的實(shí)地調(diào)研采訪并發(fā)表多篇報(bào)道。如果說在文章采訪的背后有什么個(gè)人感受，我最想談的是基層干部群眾對(duì)改革的擁護(hù)和堅(jiān)決執(zhí)行。這些采訪對(duì)象都算不上“大人物”，但他們的言行、對(duì)于改革的樸素認(rèn)識(shí)，證明不斷深化的改革在基層有著堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

老丁是我在浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)認(rèn)識(shí)的民營(yíng)企業(yè)主，他的工廠現(xiàn)在不到百人，規(guī)模并不大。但只要一談到企業(yè)的發(fā)展，他就離不開講述改革開放這個(gè)大背景。

1975年，老丁從部隊(duì)退伍后回到合慶鎮(zhèn)朝陽村的老家，二十出頭的年紀(jì)就擔(dān)任了村里的工業(yè)大隊(duì)長(zhǎng)，沒過幾年便迎來改革開放?！澳菚r(shí)鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，我們村黨支部研究，需要什么類型的企業(yè)、資金怎么解決，然后就立項(xiàng)開始干了。”老丁回憶起創(chuàng)業(yè)，仍能讓人感到那個(gè)年代說干就干的激情。

老丁在工業(yè)大隊(duì)長(zhǎng)位置上干了20年，村里的工業(yè)企業(yè)從兩三家，發(fā)展到1996年前后的二三十家。那時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制的政策又來到合慶，他再次響應(yīng)號(hào)召，盤下村里一家機(jī)械廠，改名之后發(fā)展到今天，還打造出一個(gè)“上海市著名商標(biāo)”。

關(guān)于建設(shè)用地減量化工作的推進(jìn)，我曾問過不少政府官員，最令他們頭疼的是什么，他們都不約而同地回答：“擔(dān)心企業(yè)主不理解政策?！焙蠎c鎮(zhèn)黨委書記楊琴華說，減量化過程中，很重要的一塊就是“做人的工作”。

當(dāng)然，老丁的思想工作好做，不僅因?yàn)椤包h員要緊跟政策走”，而且對(duì)于生態(tài)環(huán)保他也有自己的認(rèn)識(shí)：“我年紀(jì)大了，越來越體會(huì)到環(huán)境對(duì)人身體的影響，也越來越喜歡看到綠色。以前去過歐洲考察，就覺得環(huán)境好，人都更文明。那么干凈的地方，誰也不舍得亂丟亂扔吧？”

楊琴華說，“改革開放在農(nóng)村有‘三部曲：聯(lián)產(chǎn)承包解決吃飯問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)讓農(nóng)民致富，現(xiàn)在就到了守住生態(tài)底線的時(shí)候。合慶的第二步走得好，到了第三個(gè)階段也不能落后?！编l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾是改革開放的成果，隨著改革進(jìn)一步深化，時(shí)代又提出了新要求。在一次座談會(huì)上，她曾當(dāng)面感謝在座的企業(yè)主，“改革初期，他們?yōu)楹蠎c的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)；現(xiàn)在改革深化提出了綠色發(fā)展，他們又在為合慶做貢獻(xiàn)?！?/p>

十八大后，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式的理念逐漸深入人心。老丁的工廠過去主要生產(chǎn)破碎機(jī)，但他認(rèn)為破碎機(jī)技術(shù)含量低，必須轉(zhuǎn)型發(fā)展。老丁看上了環(huán)保產(chǎn)業(yè)，老廠拆除前，他就在上海南部的臨港新區(qū)購置土地并建好新廠房。“就算沒有減量化政策，我們也要轉(zhuǎn)型?！崩隙≌f，“習(xí)總書記講‘綠水青山就是金山銀山，我100%相信。”

老丁過去的廠房拆除后成了一片公共花園，他早晚都在這里散步。在懷舊的同時(shí)，想想技術(shù)創(chuàng)新的事兒。他新廠的環(huán)保設(shè)備第一批訂單，預(yù)計(jì)明年就能正式投產(chǎn)。

與老丁聊經(jīng)歷，不難看出，他的整個(gè)事業(yè)都伴隨著改革的不斷深入發(fā)展——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，到集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制，再到今天積極探索綠色發(fā)展道路——每一步都緊跟政策。

變與不變是辯證統(tǒng)一的，一個(gè)老黨員，曾在改革開放政策的指引下，一磚一瓦建起廠房，也有勇氣在新政策號(hào)召下，親手拆除不符合時(shí)代新要求的舊磚瓦。