“斷交危機”考驗蔡英文

汪曙申

3月17日，中國宣布與岡比亞（臺當(dāng)局前“邦交國”）恢復(fù)外交關(guān)系，在臺灣島內(nèi)引發(fā)強烈震撼，一些輿論稱之為臺面臨“外交崩盤”的前奏。次日，奧巴馬正式簽署美國國會提出支持臺灣以觀察員身份加入國際刑警組織的法案，使之成為對美行政部門具有約束力的法律，以彰顯美國對臺擴大國際參與的支持。在蔡英文正式就職臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的前兩個月，這兩起事件透露出的信號令人關(guān)注。

“外交休兵”將終結(jié)

“外交休兵”是馬英九當(dāng)局自2008年以來推行“活路外交”政策的核心內(nèi)容。馬當(dāng)局主張，兩岸應(yīng)在“九二共識”的政治基礎(chǔ)上建立互信，兩岸關(guān)系和平發(fā)展不僅體現(xiàn)在海峽兩岸，還拓展適用于國際社會，兩岸應(yīng)互不挖對方的“邦交國”，臺灣也不再奉行陳水扁執(zhí)政時期“烽火外交”、“金援外交”，而是通過改善和發(fā)展兩岸關(guān)系為臺灣的對外關(guān)系和國際空間“找活路”。為保證“外交休兵”政策的有效實施，馬當(dāng)局逐步擴大兩岸在“一中”問題上的共同認知，建立并推行以“目的正當(dāng)、過程合法、執(zhí)行有效”為原則的援外政策，且表示不反對臺灣“邦交國”與大陸發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。在此背景下，中國大陸繼續(xù)遵循以一個中國原則處理臺灣涉外活動問題，在政策上更兼顧原則性和靈活性。

馬英九當(dāng)局執(zhí)政近八年來，始終堅持“九二共識”、主張“一國兩區(qū)”的兩岸定位，公開表示不在島內(nèi)和國際上推動“臺灣獨立”、“兩個中國”和“一中一臺”，因此兩岸互信得以持續(xù)增強，兩岸間保持良性互動。大陸方面為了減少兩岸在國際上不必要的內(nèi)耗和沖撞，也為了維護兩岸關(guān)系和平發(fā)展的積極氛圍，在處理臺灣國際參與空間問題上展現(xiàn)出大量善意和彈性。在不造成“兩個中國”、“一中一臺”的前提下，大陸妥善處理了臺灣以適當(dāng)名義和身份參與世界衛(wèi)生組織大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）大會等島內(nèi)呼聲較大的問題。在臺當(dāng)局“邦交國”問題上，大陸也采取了務(wù)實穩(wěn)妥的政策，使得臺灣“邦交”版圖得以維持和穩(wěn)定。此次與大陸復(fù)交的岡比亞，早在2013年年底便主動與臺當(dāng)局“斷交”。雖然岡比亞早已不是臺“邦交國”，但大陸在臺灣政權(quán)交接前恢復(fù)與岡比亞外交關(guān)系，仍在島內(nèi)造成強烈反響。

“外交戰(zhàn)”再起恐是大概率事件

2016年3月17日，中國外交部長王毅與岡比亞外長蓋伊在北京簽署文件，兩國恢復(fù)大使級外交關(guān)系。

事件發(fā)生后，民進黨極力將矛頭指向馬英九和國民黨，強烈批判“外交休兵”實為“外交休克”，已經(jīng)“完全破產(chǎn)”，藍綠政黨開始了新一輪攻防。而臺灣社會輿論對該事件也有大量解讀，表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，認為大陸與岡比亞復(fù)交主要不是針對馬英九當(dāng)局，而是向蔡英文“示警”。蔡英文自今年1月16日當(dāng)選為臺灣下一任最高領(lǐng)導(dǎo)人后，通過臺灣《自由時報》專訪，提出維持兩岸關(guān)系現(xiàn)狀的四大基礎(chǔ)：1992年兩岸兩會會談的歷史事實，以及雙方求同存異的共同認知;“中華民國現(xiàn)行憲政體制”;兩岸過去20多年來協(xié)商和交流互動的成果;臺灣的民主原則以及普遍民意。蔡英文雖在兩岸議題上展現(xiàn)出一定善意，但在“九二共識”和“兩岸一中”這一核心問題上仍持閃躲和模糊的態(tài)度，與大陸所定義的兩岸現(xiàn)狀標(biāo)準(zhǔn)還有相當(dāng)差距。因此，島內(nèi)輿論認為，大陸在蔡英文就職前兩個月先發(fā)制人，正是向蔡英文和民進黨施壓，若其執(zhí)政后不接受“九二共識”的核心內(nèi)涵，兩岸“外交休兵”的政治前提也將不復(fù)存在。前民進黨“立委”郭正亮認為，大陸是借此提醒蔡英文和民進黨，既有的“維持現(xiàn)狀”和“憲政體制”論述并不足以過關(guān)，如果執(zhí)政后始終不針對“兩岸同屬一中”的核心意涵做出必要響應(yīng)，大陸絕不可能坐視不管。

第二，認為兩岸在國際上的競爭將回歸權(quán)力現(xiàn)實主義，臺灣恐會面臨嚴(yán)重“斷交”危機。在馬英九執(zhí)政期間，大陸的經(jīng)濟總量已躍居世界第二，逾臺灣20倍。蔡英文上臺后若拋棄兩岸共同的政治基礎(chǔ)，改為采用以“援助外交”“固邦”，將難以在資源和影響力上與大陸抗衡。臺灣現(xiàn)有“邦交國”不排除會采取“岡比亞模式”，即先行與臺當(dāng)局“斷交”，再逐步爭取與大陸建（復(fù)）交，造成臺灣的“外交”困境。島內(nèi)輿論認為，屆時馬當(dāng)局靠“活路外交”政策所維持關(guān)系穩(wěn)定的22個“邦交國”，可能在兩岸之間兩面漁利，兩岸關(guān)系一旦緊張動蕩將加劇臺灣“雪崩式斷交”危機。淡江大學(xué)教授張五岳認為，若大陸與民進黨持續(xù)存在分歧，岡比亞事件將不會是個案，5.20蔡英文上臺后可能有新的事件發(fā)生。

第三，蔡英文如何因應(yīng)兩岸可能重啟的“外交戰(zhàn)”，將關(guān)系其施政能力和民意基礎(chǔ)。針對此次復(fù)交事件，民進黨公布三點聲明，強調(diào)“兩岸間不需要在國際上做針對性的競爭”，稱“民進黨將在經(jīng)濟、醫(yī)療健康、人道救援等方面爭取國際社會支持和認同”。島內(nèi)輿論則認為，從過去陳水扁和馬英九執(zhí)政的經(jīng)驗看，“烽火外交”不可行，“活路外交”也有局限。蔡英文雖提出“積極和平外交”，將“加強邦交國”、“新南向政策”、“強化國際參與”作為對外政策三大方向，但兩岸和國際的限制因素眾多，目前看不出蔡英文能提出切實有效措施因應(yīng)兩岸可能發(fā)生的“外交戰(zhàn)”，民進黨處理對外關(guān)系的能力將備受考驗。

預(yù)計民進黨重新執(zhí)政后將會重置對外戰(zhàn)略，把發(fā)展對外關(guān)系放在比兩岸關(guān)系更優(yōu)先的位置。蔡英文曾聲稱，只要民進黨執(zhí)政，大陸自然會向民進黨靠攏，但事情恐非如此簡單。從大陸領(lǐng)導(dǎo)人在今年兩會期間的一系列表態(tài)看，大陸認為，只要蔡英文和民進黨不承認“九二共識”歷史事實，不認同其核心內(nèi)涵，就是改變兩岸關(guān)系現(xiàn)狀。預(yù)計蔡英文執(zhí)政后，雖不敢冒進推動“法理臺獨”，但也不會明確承認“一中”，她甚至?xí)S或暗助以“去中國化”為表征的“柔性臺獨”活動。在兩岸政治互信喪失的情形下，“外交休兵”的默契已然不存在，“外交戰(zhàn)”再起恐是大概率事件。

尋求美國“補償”向大陸施壓

維系一定數(shù)量的“邦交國”是臺當(dāng)局謀求“事實獨立地位”的重要工具，但目前在綠營內(nèi)部，“邦交國無用論”也在滋生。有觀點認為，臺灣目前既有的22個“邦交國”都是小國和窮國，在國際政治中無足輕重，數(shù)量減少不會損傷臺灣的國際地位，臺灣關(guān)鍵是要維護與美、日、歐等大國的實質(zhì)關(guān)系。確實，臺當(dāng)局在全球61個“非邦交國”設(shè)有代表處或辦事處，分布各地的駐外機構(gòu)超過110個，強化與主要大國的實質(zhì)關(guān)系向來是臺灣對外關(guān)系的主要任務(wù)。即使如此，民進黨目前仍不敢公開附和“邦交國無用論”，而是將“固邦”“拓邦”、提升與“非建交國”實質(zhì)關(guān)系二軌并進。

蔡英文在競選時曾在民進黨舉行的“外交”使節(jié)酒會上首次詳述其對外政策，她將政策主軸定義為“區(qū)域?qū)嵺`與國際參與”，稱“臺灣在世界上的定位，必須以堅強而活躍的國際關(guān)系作為前提”。在提升與“非邦交國”的關(guān)系上，美國自然是重中之重。自去年蔡英文訪美提出“維持現(xiàn)狀”的兩岸政策，強調(diào)鞏固與美國“多面向的關(guān)系”，奧巴馬政府對蔡英文不會推動“法理臺獨”的承諾已“較為信任”，與民進黨“重新交往”成為美國的政策共識。在今年1月16日的當(dāng)選感言中，蔡英文聲稱在兩岸關(guān)系上“不挑釁、無意外”，緊接著在《自由時報》專訪中拋出維持現(xiàn)狀的四項基礎(chǔ)，這些都讓美方認為蔡英文在不斷釋放善意，并務(wù)實地朝大陸靠攏。對此，美國認為大陸方面不能“視而不見”和“一成不變”，應(yīng)對蔡英文保持政策上的靈活性和創(chuàng)造性。在獲得美國信任的前提下，預(yù)計蔡英文執(zhí)政后，將會采取穩(wěn)定兩岸和對美“零意外”的政策，并進一步尋求美國支持臺灣擴大國際參與空間。

對于馬英九任內(nèi)在臺灣國際空間參與上留下的“存量”，預(yù)計蔡英文執(zhí)政后將力圖維系參與“現(xiàn)狀”，包括以觀察員身份參加世界衛(wèi)生組織大會，以客人身份列席國際民航組織大會，以“環(huán)保署長”（沒有正式身份）帶隊參加《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會等。蔡英文將會以醫(yī)療衛(wèi)生、航行安全和環(huán)境保護等普世權(quán)利為訴求，爭取美、日、歐等大國的支持，從國際社會對大陸施加壓力。甚至不能排除的是，蔡英文當(dāng)局會以“衛(wèi)生實體”、“環(huán)境實體”等身份謀求在聯(lián)合國相關(guān)組織的“完整會員”地位。

除既有“存量”外，民進黨還會極力拓展國際參與空間的“增量”。為擴大臺灣對外經(jīng)濟關(guān)系多元化，減少對大陸的結(jié)構(gòu)性依賴，蔡英文將加大推動臺灣參與《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）第二輪談判。不過，在未獲得大陸同意前，臺灣想加入TPP實屬不易。預(yù)計蔡英文和民進黨一方面將檢討和調(diào)整島內(nèi)經(jīng)濟法規(guī)政策以因應(yīng)自由化談判挑戰(zhàn)，另一方面也會游說美、日等TPP主導(dǎo)國采取實際行動協(xié)助臺灣盡早參加談判的做法。為凸顯臺灣的“事實獨立地位”，蔡英文執(zhí)政后還會推動擴大臺灣參與聯(lián)合國體系下的政府間國際組織，如國際刑警組織、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等。3月18日美國總統(tǒng)奧巴馬簽署支持臺灣以觀察員身份參與國際刑警組織的法案，是其2013年簽署法案支持臺灣以觀察員身份參與國際民航組織大會后，再度以通過具有拘束力法案的方式支持臺灣參與政府間國際組織?？梢灶A(yù)見的是，蔡英文執(zhí)政后，美國行政部門將會加大與臺灣的溝通合作，擬定協(xié)助臺當(dāng)局參加國際刑警組織的策略和方式。

近年來隨著中美之間的戰(zhàn)略競爭加劇，美國國內(nèi)不乏有聲音主張以強化美臺關(guān)系牽制中國。在臺灣國際參與問題上，美國行政和立法部門基本都持“支持”與“協(xié)助”的立場。甚至有美涉臺人士聲稱，大陸若在“外交”上重罰民進黨，美國國會將對蔡英文進行“補償”。預(yù)計蔡英文執(zhí)政后，勢必會利用這種“挺臺論”尋求美國支持，在國際上推行“柔性臺獨外交”活動。

（作者為中國社科院臺灣研究所臺美室副主任、副研究員）