宋彥成：警惕對特色小鎮(zhèn)的污名化

宋彥成：警惕對特色小鎮(zhèn)的污名化

宋彥成，方塘智庫文旅中國研究中心研究員

特色小鎮(zhèn)的風(fēng)潮正盛，當(dāng)其被描述為變相的地產(chǎn)狂歡，反思的聲音也隨之出現(xiàn)，其投資屬性被弱化，質(zhì)疑不斷。然而，在最初甚至有一種導(dǎo)向或誤會(huì)，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)是破解城鄉(xiāng)發(fā)展問題、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的不二法門。

對于特色小鎮(zhèn)的認(rèn)知目前來說的確千人千面，其肇始于浙江，便有浙江的模式，浙江當(dāng)初提出特色小鎮(zhèn)是因?yàn)椤皦K狀經(jīng)濟(jì)”和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸期，而自2016年以來從國家層面來推廣特色小鎮(zhèn)，其初衷是為新型城鎮(zhèn)化尋找一種模式，顯然并沒有示意中國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)唯此一途。

特色小鎮(zhèn)既然作為新型城鎮(zhèn)化的有益實(shí)踐，其本身還是為實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化以及完成空間載體的現(xiàn)代化。因此，值得我們反思的是特色小鎮(zhèn)的路徑和模式，而不是特色小鎮(zhèn)對于中國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略價(jià)值。

對于特色小鎮(zhèn)來說最重要的生產(chǎn)資料就是土地，而現(xiàn)在需要防止的是僅僅帶來經(jīng)濟(jì)收益，或是為了經(jīng)濟(jì)收益去擠壓公共利益。在我們看來，這就需要強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)既有投資屬性，又有公共屬性，警惕對其污名化的先驗(yàn)性思維的形成，甚至直接忽視其對中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展模式有益探索的戰(zhàn)略價(jià)值所在。

特色小鎮(zhèn)不是新型城鎮(zhèn)化的全部

我國人口多、底子薄，人均資源有限，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，面臨著人多地少、資源緊缺、環(huán)境脆弱等諸多問題和矛盾。城鎮(zhèn)化道路的選擇，不能再像過去那樣走高消耗、高排放、城鄉(xiāng)分割、缺乏特色的城鎮(zhèn)化老路，應(yīng)樹立可持續(xù)發(fā)展理念，推行緊湊型、集約型、生態(tài)型城鎮(zhèn)發(fā)展模式，努力提高資源、能源、土地等利用效率，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、低碳發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高效的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。

當(dāng)下，我國城鎮(zhèn)體系在逐步完善，以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)體系已經(jīng)初步形成，特別是城市群發(fā)展取得了積極成效，中西部地區(qū)一些密集的城鎮(zhèn)群地區(qū)也在迅速發(fā)展。但是，由于戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素限制，城鎮(zhèn)化水平仍然較低，城鎮(zhèn)化過程中還積累了一系列矛盾。

在國家層面，特色小鎮(zhèn)就是在“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)”的國情現(xiàn)狀中提出，而新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)新農(nóng)村的提出是針對大城市惡性膨脹、城鄉(xiāng)差距過大等“大城市病”的一劑良方。

在最近由清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院舉辦的第五屆清華同衡學(xué)術(shù)周“產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展”專題分論壇中，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司城鎮(zhèn)化規(guī)劃處處長相偉指出：新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化；其次是合理引導(dǎo)10億左右城鎮(zhèn)人口的空間分布，在“十三五”規(guī)劃中將形成“19+2”的城市群格局，到2020年大概有74%的城鎮(zhèn)人口分布在這些城市群中；之后是同步推進(jìn)大中城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展，最后才是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

在其看來，特色小鎮(zhèn)不是新型城鎮(zhèn)化的全部，甚至也不是新型城鎮(zhèn)化的核心。不是所有地方都適宜去建設(shè)特色小鎮(zhèn)，其選址應(yīng)在中心城市周邊以及至少300萬以上人口的城市周邊或具備特殊資源的小（城）鎮(zhèn)。而這樣的考慮是出于對中心城市的市場與資源的利用，整體作為都市圈的組成部分。

還有人指出特色小鎮(zhèn)的選址主要應(yīng)在東部地區(qū)，這是出于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)類型的的考慮。在第二批特色小鎮(zhèn)推薦工作中，我們注意到，特色小鎮(zhèn)的指標(biāo)在全國各省數(shù)量不等卻無一遺漏。畢竟，特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的有益實(shí)踐不但是要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，同時(shí)也是在促進(jìn)東西部地區(qū)各類要素的交流。

需要遵循市場驅(qū)動(dòng)的理念

城市群的建設(shè)需要中小城市的發(fā)展，但是從1997年停止設(shè)市以來，我國城市數(shù)量一直保持在660個(gè)上下，在此之間城鎮(zhèn)化率實(shí)際上是從30%到了57%，顯然與國外的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

因此，發(fā)改委開始積極推動(dòng)設(shè)市的進(jìn)程，而其數(shù)量的增加，將帶動(dòng)我國中小城市的快速發(fā)展。此外，中國目前有2.1萬個(gè)建制鎮(zhèn)以及1.2萬個(gè)鄉(xiāng)，其平均常住人口在8000～10000之間。

從國外成熟的城鎮(zhèn)化國家的發(fā)展軌跡來看，比如在法國，其當(dāng)前面臨的重要問題是小城鎮(zhèn)在面向消亡。那么，有朝一日中國是否也同樣難逃其命？就此，相偉指出，對于中國來說為了解決這一問題，應(yīng)對的辦法就是有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，而重點(diǎn)在于有特色，這就是特色小鎮(zhèn)的來源。

此外，城鄉(xiāng)關(guān)系作為城鎮(zhèn)化或者現(xiàn)代化的一個(gè)重大命題，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，使得我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，那么未來將有10億城市人口，4億～5億的農(nóng)村人口，在空間上如何分布？

在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村聚落的現(xiàn)代化是戰(zhàn)略選擇之一，而特色小鎮(zhèn)其本身也是為實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化以及完成優(yōu)質(zhì)空間載體的具體實(shí)踐之一。

根據(jù)我國的實(shí)際來看，未來人群將有序分布在超大型城市（城市群）、區(qū)域性中心城市、地級(jí)市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊以及特色小鎮(zhèn)等空間載體內(nèi)。而特色小鎮(zhèn)這種聚居狀態(tài)應(yīng)該是完整的市鎮(zhèn)體系必不可少的一部分，其“宜居、宜游、宜業(yè)”的屬性將與大城市空間區(qū)別開來。

但是，結(jié)合特色小鎮(zhèn)的國家戰(zhàn)略定位來看，其本身不完全是浙江意義上的以特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為核心的平臺(tái)，也包括特色小城鎮(zhèn)，只不過，在新的發(fā)展背景下，特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展也應(yīng)尊重市場驅(qū)動(dòng)的理念。

從實(shí)踐層面來講，發(fā)改委實(shí)施“千企千鎮(zhèn)工程”，就是通過搭建一個(gè)“一網(wǎng)一庫（物聯(lián)網(wǎng)和信息庫）”的新平臺(tái)，來實(shí)現(xiàn)企業(yè)和城鎮(zhèn)結(jié)對子，用市場化的機(jī)制來開發(fā)特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略價(jià)值再認(rèn)知

特色小鎮(zhèn)作為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中優(yōu)化空間布局的重要載體之一，作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及地方治理實(shí)踐的重要組成部分，對公共屬性的堅(jiān)持是重要任務(wù)，其次是在市場機(jī)制之下的投資屬性。在此背景下，如何更具體和細(xì)化地理解特色小鎮(zhèn)對中國轉(zhuǎn)型的綜合價(jià)值，需要我們認(rèn)真梳理，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以保證特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展可持續(xù)，并在最大限度上避免資源浪費(fèi)和歷史文化資源的破壞等。

目前，就特色小鎮(zhèn)的綜合價(jià)值，我們基本的判斷至少包括：

其一，特色小鎮(zhèn)是有效推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效載體。隨著城市發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大，城區(qū)與郊區(qū)之間的交通負(fù)荷過重，勞動(dòng)力從鄉(xiāng)村到城市單向化轉(zhuǎn)移，同時(shí)城市郊區(qū)化現(xiàn)象嚴(yán)重，郊區(qū)基本生活配套設(shè)施不足，導(dǎo)致嚴(yán)重依賴于城市或市中心來滿足工作、生活與娛樂的需求。同時(shí)，從歷史根源來看，從“鄉(xiāng)土中國”向現(xiàn)代化都市逐步發(fā)展過程中離不開小城鎮(zhèn)，費(fèi)孝通先生還用“人口蓄水池”來形容小城鎮(zhèn)的人口截留作用。

而特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)優(yōu)質(zhì)的人居空間，通過在其所在地疏解一部分市民來此常住，并匯聚村落中人，農(nóng)轉(zhuǎn)非，就地實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，帶動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并促進(jìn)生產(chǎn)要素有效流動(dòng)和配置。

其二，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的資源配置平臺(tái)。在城市群的建設(shè)過程中，縣域經(jīng)濟(jì)和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展至關(guān)重要，運(yùn)用市場化的機(jī)制打造特色小鎮(zhèn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚。特色小鎮(zhèn)從一開始就是開放式的與國際化的，尤其是嵌入到產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中，至少在產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上是作為對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源導(dǎo)入和產(chǎn)品輸出的配置平臺(tái)之一。

其三，作為旅游目的地與集散地的特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的文旅功能已成為標(biāo)配，因此通過挖掘在地文化資源，帶動(dòng)全域旅游或塑造周邊文化旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)，以此激活或聯(lián)動(dòng)分布在其周邊的主打旅游業(yè)態(tài)的鄉(xiāng)村或其他景區(qū)景點(diǎn)。如此，將其作為一個(gè)集散平臺(tái)，既是目的地，也是集散地，這也是特色小鎮(zhèn)對區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值體現(xiàn)。

其四，特色小鎮(zhèn)也是推動(dòng)地方社會(huì)治理創(chuàng)新的有益探索。特色小鎮(zhèn)這種聚居狀態(tài)對于傳統(tǒng)城市與鄉(xiāng)土社會(huì)聚居狀態(tài)無疑會(huì)產(chǎn)生改變，作為不再屬于村落化或鄉(xiāng)土社會(huì)中的人口結(jié)構(gòu)，也非完全意義上的城市陌生化人口結(jié)構(gòu)，對其在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基層社會(huì)治理將會(huì)產(chǎn)生新的命題，仍然需要加以探索。

總之，中國特色小鎮(zhèn)的故事已經(jīng)展開，其目標(biāo)是明確的，只是在達(dá)成目標(biāo)的過程中，會(huì)出現(xiàn)一些問題，面對這些問題的出現(xiàn)，我們一方面需要從政策導(dǎo)向、行業(yè)監(jiān)督、投資引導(dǎo)、文化保護(hù)等方面做出規(guī)范甚至約束，以最大可能確保特色小鎮(zhèn)的發(fā)展在一個(gè)健康的道路上前進(jìn)。但是，也不能因?yàn)橐恍﹩栴}的出現(xiàn)，全面否定特色小鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值，可以想象，在未來的中國市鎮(zhèn)體系當(dāng)中，一定包括大量的特色小鎮(zhèn)，也將是人口和產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)質(zhì)的空間載體構(gòu)成。