陸銘：發(fā)展都市圈和城市群是治大城市病的良藥

陸銘：發(fā)展都市圈和城市群是治大城市病的良藥

陸銘，上海交通大學(xué)教授

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)趨勢(shì)性的下滑，根本原因在于全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的持續(xù)下滑。其中，重要的原因在于行政力量配置的資源被導(dǎo)向地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)的人口流出地，而由經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)驅(qū)動(dòng)的人口向大城市集中卻遇到公共服務(wù)、住房和基礎(chǔ)設(shè)施的短缺，從而出現(xiàn)地區(qū)間資源錯(cuò)配的困境。

為了迎接未來(lái)全球都市圈引領(lǐng)的競(jìng)爭(zhēng)，也為了緩解中國(guó)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)性下滑，未來(lái)中國(guó)應(yīng)實(shí)施以超大城市為帶動(dòng)的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，讓市場(chǎng)成為配置資源的決定性力量，讓資源配置到回報(bào)更高的地區(qū)，在地區(qū)之間著眼于人均收入意義上的平衡發(fā)展。同時(shí)，政府更好地發(fā)揮作用，以土地和戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革為抓手，在供給側(cè)以土地、住房、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)增加適應(yīng)人口增長(zhǎng)帶來(lái)的有效需求。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)性下滑源于地區(qū)間和城市間的資源錯(cuò)配

研究顯示，中國(guó)經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的下滑從2003年就開(kāi)始了，只是在2003年至國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)這段時(shí)間，投資驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和外需強(qiáng)勁拉動(dòng)，掩蓋了效率惡化的各種問(wèn)題。

研究顯示，全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)惡化的原因在于政策導(dǎo)致的資源錯(cuò)配。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)的資源錯(cuò)配指標(biāo)在2003年之后出現(xiàn)了惡化，其中，惡化程度最嚴(yán)重的是西部，其次是中部，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較好的是東部。同時(shí)也有研究顯示，在那之后，全國(guó)地區(qū)和地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)分工程度不僅沒(méi)有加強(qiáng)，反而有所惡化。

資源錯(cuò)配的根源是行政控制的資源配置方向與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的人口流動(dòng)方向出現(xiàn)背離。規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)驅(qū)動(dòng)人口向少數(shù)大城市和都市圈集中的經(jīng)濟(jì)規(guī)律被忽視。在人口流入地，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃和實(shí)際供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人口增長(zhǎng)所帶來(lái)的需求。特別是在土地供應(yīng)方面，2003年之后，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)的人口流入地，土地供應(yīng)的增長(zhǎng)速度出現(xiàn)明顯的下滑，結(jié)果導(dǎo)致這些城市出現(xiàn)了快速的房?jī)r(jià)上升。

而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于平衡地區(qū)間發(fā)展被理解為經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的追趕，大量經(jīng)濟(jì)資源被引導(dǎo)到人口流出地。其中問(wèn)題特別突出的是，建設(shè)用地指標(biāo)被更多地配置在了人口流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，被轉(zhuǎn)化成了總量過(guò)剩且零散分布的工業(yè)園和大量缺乏實(shí)際需求的新城、鬼城。特別是在2009年的刺激計(jì)劃之后，大量新城的建設(shè)出現(xiàn)在中國(guó)的中西部，規(guī)劃的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際需要，規(guī)劃的密度也非常低，造成了近年來(lái)欠發(fā)達(dá)地區(qū)住房庫(kù)存嚴(yán)重的現(xiàn)象。

中國(guó)急需扭轉(zhuǎn)三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

資源錯(cuò)配的結(jié)果源自于當(dāng)下正在流行的三個(gè)誤導(dǎo)性的觀點(diǎn)，而實(shí)際上經(jīng)濟(jì)規(guī)律與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)卻并非如此。

第一，很多人都認(rèn)為中國(guó)的一線城市太大了，人太多了。事實(shí)上并非如此，北京和上海嚴(yán)格說(shuō)來(lái)不只是一個(gè)城市，而是多個(gè)城市圍繞著中心城市組成的都市圈。它們管轄的面積也分別達(dá)到1.6萬(wàn)平方公里（其中平原面積為6300平方公里）和6000平方公里。如果按照都市圈來(lái)建設(shè)的話，那么，這些地方可比照的都是東京都市圈，其連成片的都市建成區(qū)半徑超過(guò)50公里，人口規(guī)模已經(jīng)超過(guò)3700萬(wàn)。在這個(gè)意義上，中國(guó)仍然沒(méi)有一個(gè)地方達(dá)到東京圈的規(guī)模。2015年底，北京和上海管轄的人口規(guī)模僅僅為2171萬(wàn)和2415多萬(wàn)，即使把相鄰的一些小城市納入都市圈的統(tǒng)計(jì)，在與東京都市圈可比的北京、上海都市圈范圍內(nèi)，市場(chǎng)一體化和基礎(chǔ)設(shè)施的連通性都要落后東京很多。

第二，人們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)向沿海地區(qū)和一些特大超大城市集中，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。事實(shí)上，中國(guó)的問(wèn)題不是經(jīng)濟(jì)過(guò)度集聚。有大量的證據(jù)證明，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)集聚程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至比相近發(fā)展階段的發(fā)展中國(guó)家都更低。中國(guó)的真正問(wèn)題在于人口的集中程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)的集中程度，這樣，不同地區(qū)的人均GDP差距就被拉大了。而解決這一問(wèn)題的根本辦法，不是讓經(jīng)濟(jì)分布更為均勻，而應(yīng)讓人口更為自由地流動(dòng)，讓每個(gè)地區(qū)占全國(guó)的人口份額與GDP份額一致，從而實(shí)現(xiàn)人均意義上的平衡發(fā)展。

第三，在大城市那端，很多人認(rèn)為人口密度高是造成問(wèn)題的原因。事實(shí)上并非如此，在紐約、東京、倫敦這樣的世界一線城市，目前出現(xiàn)的趨勢(shì)是人們重新回到市中心，原因在于以信息、知識(shí)和技術(shù)為核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)恰恰需要更多的人口集聚，借助于人口密度來(lái)進(jìn)行知識(shí)的生產(chǎn)和傳播。同時(shí)，緊湊型的城市發(fā)展可以減少人們的通勤距離，有利于緩解交通擁堵和減少碳排放。疏散中心城區(qū)人口，導(dǎo)致的結(jié)果是人們進(jìn)行互動(dòng)和知識(shí)交換的需求受到抑制，城市活力下降。甚至進(jìn)一步拉長(zhǎng)了人們的通行距離，反而加劇了擁堵問(wèn)題。

以超大城市為帶動(dòng)的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略

未來(lái)全球范圍內(nèi)國(guó)家和國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，本質(zhì)上是少數(shù)大城市和都市圈之間的競(jìng)爭(zhēng)，科技和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將成為其核心競(jìng)爭(zhēng)力。正是在這一驅(qū)動(dòng)力之下，在全世界范圍之內(nèi)，人口仍然在進(jìn)一步向大城市和大都市圈集中，紐約、倫敦和東京等全球城市的中心城區(qū)正在通過(guò)緊湊型城市的發(fā)展，進(jìn)一步集聚人口。

為順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和城市發(fā)展規(guī)律，中國(guó)應(yīng)實(shí)施由核心大城市帶動(dòng)的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略。在當(dāng)前背景下，雄安新區(qū)的建設(shè)是環(huán)北京都市圈發(fā)展大戰(zhàn)略的一部分，在長(zhǎng)三角地區(qū)出現(xiàn)的嘉興主動(dòng)對(duì)接上?，F(xiàn)象，是建設(shè)上海都市圈的契機(jī)，而在珠三角地區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)也在打造世界級(jí)的大都市圈。

這樣的以超大城市為帶動(dòng)的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，可以同時(shí)解決當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的幾大問(wèn)題，使中國(guó)擺脫經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)性下滑的困境。為此我們提出幾個(gè)方面的戰(zhàn)略調(diào)整。

第一，在核心大城市制定蔓延半徑在50公里左右的都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)，再以大體量和快速度的軌道交通連接起大都市圈和周邊的中小城市，形成城市網(wǎng)絡(luò)。這一戰(zhàn)略將為下一階段的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成巨大的動(dòng)能，并以此為帶動(dòng)繼續(xù)吸納其他地區(qū)的人口。人口流出地則加強(qiáng)自己的比較優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)化分工，在人口減少的過(guò)程當(dāng)中提高人均資源占有量和人均收入。在地區(qū)和地區(qū)之間建立起著眼于人均收入和公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略，取代當(dāng)前資源均勻分布和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的發(fā)展模式。

第二，以人口城鄉(xiāng)間更為自由的流動(dòng)來(lái)對(duì)沖人口紅利總量下降的負(fù)面影響。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)90%來(lái)自于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，其中服務(wù)業(yè)比重已經(jīng)超過(guò)一半。沿海地區(qū)特別是一線城市正在出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺，而服務(wù)業(yè)，特別是生活性服務(wù)業(yè)，對(duì)于勞動(dòng)技能的要求相對(duì)來(lái)說(shuō)并不高。因此，人口更為自由地向城市和大城市流動(dòng)，能夠增加城市的勞動(dòng)力供給，起到降成本的作用。同時(shí)又可為大量低收入者提供更為充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)于緩解貧困起到推波助瀾的作用。

第三，人口城市化和向大城市集中的過(guò)程，將釋放巨大的需求，有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)消費(fèi)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我們的研究顯示，相比于本地城鎮(zhèn)居民，非本地戶口的常住人口人均消費(fèi)要低16%到20%，這種“戶籍制約消費(fèi)”的效應(yīng)在一線城市尤其巨大。根據(jù)測(cè)算，如果戶籍制度改革到位，這些消費(fèi)得到釋放，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)每年大約可以加快1個(gè)百分點(diǎn)。

第四，在人口城市化的過(guò)程當(dāng)中，可以極大地改善下一代的教育水平和質(zhì)量，有利于人力資本積累。當(dāng)前的留守兒童和進(jìn)城隨遷子女?dāng)?shù)量占到學(xué)齡兒童的大約三分之一，如果這部分孩子教育水平和質(zhì)量能夠在城市中得到提高，是未來(lái)中國(guó)巨大的人力資本儲(chǔ)備。反之，如果他們的教育不能得到有效的改進(jìn)，將為未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)和諧發(fā)展埋下嚴(yán)重的隱患。特別值得一提的是，根據(jù)近來(lái)的統(tǒng)計(jì)，僅四個(gè)超大型城市在留守兒童數(shù)量中貢獻(xiàn)了大約五分之一。留守兒童的父母在所在城市依法工作并貢獻(xiàn)稅收，卻難以讓他們的孩子在工作地接受教育，這一現(xiàn)狀與世界通行的公共服務(wù)覆蓋常住人口的原則相悖，應(yīng)盡快得到改變。

第五，土地供應(yīng)與人口流動(dòng)方向相一致，住房供應(yīng)與人口流動(dòng)帶來(lái)的住房需求相一致。在人口持續(xù)增長(zhǎng)和房?jī)r(jià)高企的城市應(yīng)增加土地供應(yīng)，而在住房庫(kù)存持續(xù)居高不下的人口流出地區(qū)（特別是三、四線城市），應(yīng)減少（甚至終止）土地供應(yīng)。存量的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)可以跨地區(qū)交易和再配置，改善其使用和配置效率，以此促進(jìn)地區(qū)之間的相互分工。這樣既可以為大都市和都市圈發(fā)展戰(zhàn)略提供充足的土地供應(yīng)，防止房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，同時(shí)又可減少在人口流出地的已經(jīng)過(guò)剩的空城、鬼城和閑置的工業(yè)園，以及與之相關(guān)的政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第六，在人口持續(xù)流入的大城市，特別是中心城區(qū)，通過(guò)供給側(cè)增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給來(lái)緩解城市病。當(dāng)前，超大城市的人口和土地規(guī)劃與世界范圍內(nèi)全球城市的普遍趨勢(shì)并不吻合，如果不及時(shí)調(diào)整，非常可能在未來(lái)出現(xiàn)更嚴(yán)重的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短缺。而順應(yīng)人口增長(zhǎng)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資既可在短期內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又可在中長(zhǎng)期擁有可持續(xù)的回報(bào)，從而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市宜居兩個(gè)目標(biāo)上收到一石二鳥(niǎo)之效。