農(nóng)村治理法治化建設(shè)的現(xiàn)狀研究

伍良會(huì)

引言

農(nóng)村治理法治化是一項(xiàng)長期、重大的系統(tǒng)工程，是全面深化改革、全面依法治國的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了時(shí)代要求和群眾呼聲?？陀^分析當(dāng)前農(nóng)村治理法治化的現(xiàn)狀，對揭示推進(jìn)農(nóng)村治理法治化的規(guī)律，探尋實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理法治化的路徑是不可忽缺的重要環(huán)節(jié)。

“農(nóng)村治理法治化，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律、法規(guī)來管理農(nóng)村事務(wù)，即農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境等一切活動(dòng)依照法律法規(guī)管理，公民的所有行為依照法律法規(guī)進(jìn)行，使農(nóng)村一切需要由法律法規(guī)來調(diào)控的活動(dòng)和工作都納入規(guī)范化、法治化的軌道”。近年來，在農(nóng)村持續(xù)深入開展農(nóng)村治理法治化建設(shè)（如普法教育等），法治觀念逐漸深入人心，運(yùn)用法律手段解決矛盾糾紛、維護(hù)自身合法權(quán)益正成為更多農(nóng)民的首選，村干部也正在培養(yǎng)自己的法治思維、法治方式、法治品性，但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的農(nóng)村地區(qū)，受傳統(tǒng)“熟人”觀念的束縛，法治建設(shè)也明顯落后，農(nóng)民的法治觀念比較淡漠，法律法規(guī)在調(diào)整和化解社會(huì)矛盾、維護(hù)農(nóng)民自身合法權(quán)益方面還未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1 農(nóng)民法治觀念有待加強(qiáng)

一方面，隨著農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的變革，村民需要法律法規(guī)對這些關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，但部分村民還沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，還不能接受法律法規(guī)的調(diào)整。調(diào)查顯示，在家務(wù)農(nóng)的多數(shù)是傳統(tǒng)的中老年農(nóng)民，他們中58%以上認(rèn)為自己在自家的土地上干活、自家的房里生活，既不偷不搶、不殺人放火、也不干傷天害理的事，就不會(huì)犯法，覺得沒必要學(xué)法，更談不上用法，“法不找我，我就不找法”的思想在一定程度上左右著農(nóng)民。另一方面，農(nóng)民對法的理解和運(yùn)用也和現(xiàn)實(shí)有一定的差距。比如：他們以為自己的責(zé)任田就可以隨便使用，有的圈起來養(yǎng)豬或雞，有的甚至建成樓房，還有的直接賣給了其它村民，而這其間涉及到的政策法規(guī)問題和利益得失卻大大出乎他們的意料。有的建筑如果沒有經(jīng)過合法審批，或者在規(guī)劃的紅線區(qū)域內(nèi)，或者手續(xù)不全，都有可能成為違法建筑而被強(qiáng)拆或強(qiáng)平，釀成社會(huì)矛盾。再比如有的農(nóng)民依法建新房時(shí)，因缺乏契約意識，僅憑人情關(guān)系便口頭約定請熟人承建，但作為承建方的農(nóng)民卻帶著濃厚的商人色彩，商人的逐利本性驅(qū)使承建方在建房時(shí)盡可能地將自己的利益最大化，必然侵害建房農(nóng)民的合法利益，而建房農(nóng)民由于缺乏憑據(jù)（合同）只能認(rèn)栽，也有部分吃了啞巴虧的農(nóng)民據(jù)理力爭而產(chǎn)生民事糾紛，終因沒有合同依據(jù)而敗訴。

2 村民自治的功能沒能充分發(fā)揮

《村委會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議”。村民自治的核心是實(shí)現(xiàn)村級民主治理，包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等內(nèi)容。但稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)“懸浮”于農(nóng)村社會(huì)，現(xiàn)階段的村委會(huì)在大多數(shù)地方基本上都只是作為配合、協(xié)助地方政府中心工作的一個(gè)基層單位，完成上級安排的各種工作已應(yīng)接不暇，再加上農(nóng)村治理涵蓋廣泛，如教育、醫(yī)療、扶貧、生態(tài)、土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，小到誰家的母豬產(chǎn)仔、婆媳吵架等雞毛蒜皮之事，大到修路建房、征拆補(bǔ)償、耕種收割等事關(guān)全村利益的大事，如果都單純依靠村委會(huì)，基層治理的功能便很難有效發(fā)揮，這已成為讓村干部焦頭爛額、讓老百姓無奈又無序地自主處理事情的根本原因。

3 農(nóng)村法治建設(shè)偏弱的現(xiàn)實(shí)還未改變

主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 適合農(nóng)村的操作性強(qiáng)的立法比較滯后?，F(xiàn)行立法無論從主體還是程序都比較脫離農(nóng)村實(shí)踐。我國的法律是由全國人大及其常委會(huì)制定并修改的，行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的，地方性法規(guī)是由較大的市（設(shè)區(qū)的市）制定的，也就是說，法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)（規(guī)章）等層級較高的法（即便是關(guān)于農(nóng)村的法）都是由市級以上的國家政權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)提案制定和修改的，并不能全面反映并適應(yīng)農(nóng)村基層的實(shí)際情況。那么在農(nóng)村治理中，干部群眾最信奉的是什么呢？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%以上的農(nóng)村干部群眾攏統(tǒng)地說是“國家規(guī)定”，而對國家規(guī)定的理解，78%的農(nóng)民認(rèn)為是村干部們的解說、村規(guī)民約或“慣例”，95%以上的農(nóng)村干部認(rèn)為是“文件”規(guī)定或上級命令。因此，農(nóng)村治理的依據(jù)實(shí)質(zhì)上是各種“文件”，而這些”文件”，一般都是由基層黨委和政府下發(fā)的與各地“中心工作”相關(guān)的指令。總之就是“上頭一句話，下頭全面抓”、“上面千條線，下面一根針”，各種法規(guī)都是意識領(lǐng)域的，而客觀實(shí)踐的依據(jù)卻與現(xiàn)行法規(guī)關(guān)聯(lián)不大。這樣的立法方式實(shí)際上并不能客觀全面反映農(nóng)村干部群眾的意愿，只是自上而下的統(tǒng)治或管理。所以，在調(diào)查中，60%的群眾認(rèn)為“法治”和自己沒有關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)甚少，90%以上的村干部認(rèn)為“農(nóng)村治理法治化”就是用法規(guī)來治理農(nóng)村和農(nóng)民，而且有6%的村干部不接受“農(nóng)村治理法治化”的提法，認(rèn)為事情“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，工作全靠人情”。另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化，原來的法律制度已經(jīng)不適應(yīng)新農(nóng)村的治理形勢了，需要及時(shí)作出調(diào)整，比如，一些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、烤煙等一直是由國家統(tǒng)購統(tǒng)銷，如果有農(nóng)民收購就屬于“非法收購”，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的合法交易行為是應(yīng)該受法律保護(hù)的，而不能籠統(tǒng)地定性為“非法收購”。

3.2 農(nóng)村執(zhí)法不嚴(yán)肅，司法不夠公正，導(dǎo)致干部群眾對法不夠敬畏。執(zhí)法“不嚴(yán)肅”包含不嚴(yán)格執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、戲謔化執(zhí)法。比如，在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，村民們尚不清楚選舉的流程，《村委會(huì)組織法》規(guī)定的程序又被村干部們流于形式地應(yīng)付著，村民們便稀里糊涂地按村干部的要求去投票，直到新一屆村委會(huì)走馬上任，村民們才如夢初醒，這給鄉(xiāng)村治理中公平、公正的法治理念造成硬傷。再如，有些地方拆違時(shí)，也并不是一律平等的，那些關(guān)系戶、釘子戶、大戶一般不會(huì)“享受”強(qiáng)拆的待遇，即使強(qiáng)拆，也比普通村民能獲得相對較多的補(bǔ)償或收益，這就為村民“信訪不信法、信鬧不信法”埋下了禍根。據(jù)調(diào)查，這種現(xiàn)象雖然不是很普遍，但“一粒老鼠屎攪壞一鍋湯”，現(xiàn)代法治社會(huì)是絕不能容許的。

3.3 農(nóng)村法律組織建設(shè)沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致干部群眾工作和生活找不到法，用不上法。十八屆四中全會(huì)后，各地相繼都出臺(tái)了《實(shí)施意見》，其中也對在農(nóng)村設(shè)立法律服務(wù)所和法律援助的組織有所涉及，但實(shí)際情況卻不免令人失望。通過筆者對20個(gè)村進(jìn)行走訪了解，從2010年到2016年，在縣委縣政府的要求下，有6個(gè)村開展了“民主法治示范村”的創(chuàng)建工作，有8個(gè)村開展了“平安村寨”創(chuàng)建活動(dòng)，9個(gè)村進(jìn)行了“平安創(chuàng)建”工作和“天網(wǎng)工程”建設(shè)，但也有2個(gè)村只在村委會(huì)的門上掛了一個(gè)“民主法治辦公室”的牌，并沒有開展相關(guān)的工作。總的來看，大部分村的依法治村工作開展得有聲有色，但都沒有設(shè)立專門的法律服務(wù)組織，這種組織在民間也沒有成立。法律組織的缺位會(huì)讓干部和群眾的言行產(chǎn)生失范感，如有的村民認(rèn)為打孩子不違法，“自己養(yǎng)的娃隨便打”，就像他們也認(rèn)為自己種的樹可以隨便砍、河里的魚可以隨便撈一樣，反正都沒有合法的組織手段進(jìn)行干預(yù)。需要在農(nóng)村更充分地培育多種社會(huì)組織（包括法律組織），更好地統(tǒng)籌各種社會(huì)力量，以便平衡各方利益、調(diào)節(jié)各種關(guān)系，規(guī)范各種行為，使整個(gè)新農(nóng)村在深刻變革中既生機(jī)勃勃，又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化昌盛、生態(tài)良好、社會(huì)公正的戰(zhàn)略目標(biāo) 。

結(jié)語

現(xiàn)階段，農(nóng)村治理的主體還不具備充分的法治素養(yǎng)，農(nóng)村治理不夠規(guī)范，法治化程度還不高，農(nóng)村治理法治化建設(shè)在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中急待推進(jìn)。

作者單位：貴州省綏陽縣委黨校endprint