美國國庫電子化之鑒

史可

“觸及債務(wù)上限并非世界末日——至少它不會馬上到來?！?0月17日凌晨，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署一項獲得國會通過的議案，正式結(jié)束了美國聯(lián)邦政府持續(xù)16天的關(guān)門風(fēng)波，暫時平息了國際市場對美國可能出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險的擔(dān)憂。這項議案使得聯(lián)邦政府可以獲得臨時撥款，同時其公共債務(wù)上限也獲得提高。

那么，如果美國政府在10月17日觸及債務(wù)上限，會出現(xiàn)什么樣的情況呢？財政部的“支票賬戶”（狹義國庫）里還會剩下300億美元（1843.5億元人民幣）。資金有限，但要花錢的地方太多了，所有的選擇都很糟糕。

一個被廣泛討論的選擇是“優(yōu)先支付”：聯(lián)邦政府將向中國政府等“高優(yōu)先級”債權(quán)人償還債務(wù)，而對社?；蚵?lián)邦醫(yī)療保險計劃（Medicare）受益人等“低優(yōu)先級”債權(quán)人違約。

而為美國執(zhí)行預(yù)算資金調(diào)度和運作的財政部有足夠的理由反對優(yōu)先支付。首先，優(yōu)先支付不能保護(hù)“美國的全部信心和信用”——它仍將是一種違約。其次，美國政府的計算機(jī)系統(tǒng)不允許財政部在每月的近1億筆支付中做出選擇。但處理主權(quán)債務(wù)付款的Fedwire系統(tǒng)與向政府機(jī)構(gòu)和其他供應(yīng)商付款的系統(tǒng)不同。因此，美國財政部也許能夠先向前者償債、然后用余下的資金向后者支付，以維持自己討價還價的信譽。但系統(tǒng)的不同使得這根本不具可行性。

因此到底是先把錢還給中國這些持有美國國債的大債主，還是優(yōu)先用來給國內(nèi)靠社保過日子的老奶奶，奧巴馬犯愁了。好在國會及時恢復(fù)理智，提高債務(wù)上限。

財政支付系統(tǒng)發(fā)達(dá)

諸所周知，美國采取的是債券化、貨幣化的國庫現(xiàn)金管理模式，美國財政部通過定期發(fā)行短期債券的方法，來平衡年度內(nèi)季節(jié)性國庫收支余缺，實現(xiàn)熨平國庫現(xiàn)金流量波動和提高國庫現(xiàn)金使用效率的目標(biāo)。

而10月17日的“國庫告急”事件比一些獨立分析師預(yù)期的要早。麥肯錫分析師Nancy Vanden Houten說，雖然她并沒有比財政部擁有更多信息，但她認(rèn)為財政部沒有理由會在11月1日向社保受益者、醫(yī)療保險提供者和現(xiàn)役軍人支付大小開銷之前，將錢用光。她認(rèn)為財政部的現(xiàn)金余額可以勉強(qiáng)通過十月份的下半月。

誠然，美國是一個國庫資金比較“空虛”的國家，有學(xué)者曾調(diào)查稱全球有29家上市公司現(xiàn)金比美國國庫多。但不可否認(rèn)的卻是美國在世界上建立有發(fā)達(dá)的銀行支付清算系統(tǒng)和政府支付系統(tǒng)。

美國金融市場規(guī)模巨大，支付媒介眾多，支付系統(tǒng)縱橫交錯，具體來講，美國有大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)等等，而這樣的構(gòu)建很好的匹配了市場和交易的需求。

文章開頭中提到的Fedwire系統(tǒng)，便是一個大額美元電子支付系統(tǒng)，也是美國支付清算的主動脈。它是美國聯(lián)邦儲備體系經(jīng)營管理的聯(lián)邦電子資金劃撥系統(tǒng)（又名聯(lián)邦資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)）。

Fedwire提供電子化的聯(lián)儲資金和債券轉(zhuǎn)賬服務(wù)，在美國支付機(jī)制中發(fā)揮了重要作用。包括國庫及其他政府代理機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦儲備銀行及其分支機(jī)構(gòu)、外國中央銀行及政府機(jī)構(gòu)等都是Fedwire的用戶。這些機(jī)構(gòu)可以通過計算機(jī)和終端直接與Fedwire的網(wǎng)絡(luò)相連。

Fedwire系統(tǒng)和另一個銀行間資金劃撥系統(tǒng)——Chips系統(tǒng)（清算所同業(yè)支付系統(tǒng)）共同掌握著全美將近80%以上的大額資金轉(zhuǎn)賬。另外，美國還專門有小額電子支付系統(tǒng)以完成對于預(yù)算單位和供應(yīng)商等的財政支出。

支付系統(tǒng)高度電子化

在美國，縱橫交錯的強(qiáng)大的財政支付網(wǎng)絡(luò)使得無論是大額資金轉(zhuǎn)賬還是小額資金支付都可以實現(xiàn)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間的實時通信。拿國庫資金的支付管理來說，目前，美國的聯(lián)邦、州和地方政府都建立了高度電子化的國庫集中支付系統(tǒng)，由財政部（局）集中管理。

需要了解的是在美國與國庫業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)涉及多個部門，包括：總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB）、財政部所屬的國庫局、會計局等。OMB與財政部之間的大體分工是：前者主要負(fù)責(zé)編制聯(lián)邦預(yù)算，具體的預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度和運作由財政部（局）負(fù)責(zé)。聯(lián)邦儲備銀行（美國央行）及其分行經(jīng)指定為國庫局的代理人，受理匯入財政部的款項，并辦理應(yīng)由國庫局付款的支票兌現(xiàn)。

財政部在各銀行都有兩個賬戶，即存款戶和支出戶。納稅人納稅時在自己的開戶行就可將稅金直接劃入財政存款戶。財政部則根據(jù)OMB的預(yù)算安排，將資金由存款戶劃入支出戶，辦理預(yù)算撥付。并且各銀行間也已實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，財政部和聯(lián)邦儲備銀行隨時都可了解到財政收入的情況。

國庫集中支付電子化使得財政部可以按天編制資金平衡表，當(dāng)預(yù)算資金收不抵支時，財政部可以根據(jù)國會核定的債務(wù)額度，按資金缺口的時限和當(dāng)時的銀行利率，靈活地確定債務(wù)種類、期限和利率。

可以說美國的這一高度電子化的集中支付系統(tǒng)為下文中要介紹的美國國庫集中收付制度——“國庫單一賬戶體系”提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

國庫單一賬戶體系

美國所有政府現(xiàn)金資源（包括稅收和其他預(yù)算收入）集中在單一賬戶的銀行內(nèi)，即：“國庫單一賬戶體系”，所有政府收支都通過這唯一的賬戶辦理，各預(yù)算單位無權(quán)在中央銀行或商業(yè)銀行開立自己的賬戶。

具體支出程序是，財政預(yù)算審批通過后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算支出計劃安排支出。如購買商品或勞務(wù)，則由財政部門開出支付憑證，報經(jīng)國庫部門審核無誤，通過銀行資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從國庫單一賬戶中劃撥資金。并且財政部門設(shè)立有專門履行國庫現(xiàn)金管理和支付職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對財政資金流向全程監(jiān)控，確保財政資金在支付行為實際發(fā)生前都保存在國庫單一賬戶中，中間環(huán)節(jié)不發(fā)生支付業(yè)務(wù)。

而“國庫單一賬戶體系”又是由國庫單一賬戶和分類賬戶兩者組成的。前者由財政部門在聯(lián)邦儲備銀行設(shè)置，用于管理所有政府資金，反映收支狀況和余額，是現(xiàn)金管理賬戶；后者則以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，用于記錄各部門預(yù)算支出，反映各部門預(yù)算支出的執(zhí)行情況，每日結(jié)清，保持“零余額”，它由國庫根據(jù)預(yù)算單位的性質(zhì)設(shè)立，并置于單一賬戶統(tǒng)轄之下。

這就牽涉出美國國庫資金的兩種運用情況：一是國庫資金的最終付款，這會使國庫單一賬戶總額減少，也會使分類賬戶中的相應(yīng)預(yù)算支出權(quán)限減少；二是國庫資金在不同用途中的轉(zhuǎn)移，在這種情況下，不會引起國庫單一賬戶資金余額的變動，但分類賬戶中的相應(yīng)預(yù)算支出權(quán)限發(fā)生變化。

具體而言，美國財政部除在聯(lián)邦儲備銀行開立存款賬戶外（在美聯(lián)儲賬戶的日終現(xiàn)金余額基本保持在50億美元左右），其余大量現(xiàn)金則存入幾家大型商業(yè)銀行，即“稅收與貸款賬戶”。

在管理上，根據(jù)每天國庫收支預(yù)測，當(dāng)央行賬戶日終現(xiàn)金余額可能低于50億美元時，財政部在當(dāng)天或次日上午11時以前，從商業(yè)銀行“稅收與貸款賬戶”調(diào)入現(xiàn)金補(bǔ)足；當(dāng)央行賬戶日終現(xiàn)金余額可能高于50億美元，財政部即將多余現(xiàn)金轉(zhuǎn)入“稅收與貸款賬戶”，賺取利息收入。

目前美國聯(lián)邦、州和地方政府都實行了“國庫單一賬戶體系”，將所有的財政資金都納入到財政部（局）的集中管理之下?！皣鴰靻我毁~戶體系”中單一賬戶的開設(shè)擴(kuò)大了國庫控制的范圍，增強(qiáng)了預(yù)算控制的力度。而分類賬戶的設(shè)置便于財政對預(yù)算單位的預(yù)算權(quán)限和實際資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，從而使財政對支付周期全部階段實施控制成為可能。