開放條件下農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與價(jià)格政策選擇

文/倪洪興

開放條件下農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與價(jià)格政策選擇

文/倪洪興

開放條件下農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制實(shí)際上是國內(nèi)市場價(jià)格與國際市場價(jià)格的并軌，國內(nèi)價(jià)格實(shí)際上取決于主要出口國的商業(yè)農(nóng)場的生產(chǎn)成本。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)生階段性變化，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本越來越高于主要出口國，在缺乏有效關(guān)稅保護(hù)的情況下，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策面臨難以持續(xù)的困境。因此，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策改革勢在必行，既要保障種糧務(wù)農(nóng)有效益、有積極性，又要保障生產(chǎn)的產(chǎn)品有市場競爭力。

近年來我國農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，糧食最低收購價(jià)政策和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲政策面臨困境。對此的認(rèn)識和觀點(diǎn)各不相同甚至相左，需要在更廣視野下進(jìn)行更深入系統(tǒng)全面的思考。

一、開放條件下農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

圖1 有效調(diào)控條件下國內(nèi)供求與價(jià)格

圖2 供求發(fā)生階段性變化后的價(jià)格

就進(jìn)口產(chǎn)品而言，開放條件下國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格很大程度上取決于進(jìn)口稅后價(jià)格。進(jìn)口稅后價(jià)又取決于兩大要素，一是國際農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格（具體而言進(jìn)口到岸價(jià)），二是關(guān)稅水平。只要國內(nèi)價(jià)格高于進(jìn)口稅后價(jià)，進(jìn)口就有動力，最終使得國內(nèi)價(jià)格與國際價(jià)格趨于一致。進(jìn)口價(jià)格對國內(nèi)價(jià)格具有抑制和打壓作用，進(jìn)口價(jià)格天花板效應(yīng)（ceiling effect）構(gòu)成了開放條件下國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制最重要的內(nèi)容。

（一）在相對封閉和能夠有效調(diào)控條件下，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格取決于國內(nèi)生產(chǎn)（國內(nèi)供給）與國內(nèi)需求之間的均衡，取決于影響國內(nèi)生產(chǎn)和需求的各種因素

供需兩方面力量相互作用，達(dá)到平衡形成國內(nèi)市場均衡價(jià)格。國內(nèi)市場均衡價(jià)格足以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本，同時(shí)為消費(fèi)者所能夠接受。當(dāng)然，均衡是通過市場波動來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)實(shí)際市場價(jià)格高于和低于均衡水平時(shí)，供給和需求將朝著均衡的方向作出相應(yīng)調(diào)整。價(jià)格信號具有的市場調(diào)節(jié)作用，既調(diào)節(jié)消費(fèi)和需求，也調(diào)節(jié)生產(chǎn)和供給。在宏觀經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和消費(fèi)需求發(fā)生階段性變化時(shí)，國內(nèi)市場均衡價(jià)格將發(fā)生階段性上漲。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了成本快速上漲、需求不斷升級的階段，國內(nèi)市場均衡價(jià)格必然呈現(xiàn)上漲趨勢。（圖1、圖2）

（二）在沒有關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘的開放條件下，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格將取決于國際市場價(jià)格、取決于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口到岸價(jià)格

市場開放意味著商品的自由流動。由資本逐利本性決定，只要國內(nèi)價(jià)格高于國際市場價(jià)格，進(jìn)口就有增長的動力，最終迫使國內(nèi)價(jià)格降到與國際價(jià)格水平相當(dāng)。進(jìn)口價(jià)格對國內(nèi)價(jià)格具有抑制、打壓和封頂作用。大國效應(yīng)在短期內(nèi)能有作用，但長期看作用效果有限。根據(jù)FAO全球農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)（GAEZ）數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，即使考慮環(huán)境保護(hù)、社會經(jīng)濟(jì)等制約因素，主要出口國可開發(fā)潛在耕地面積達(dá)7億公頃，潛在糧食產(chǎn)量27.3億噸，全球糧食產(chǎn)量可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻番。從實(shí)際情況看，國際市場能夠?qū)π枨笤鲩L作出有效反應(yīng)。2001~2014年，中國大豆進(jìn)口量增長了5746萬噸，中國之外的其他國家進(jìn)口量僅增長1269萬噸，同期世界大豆貿(mào)易量由5354萬噸增長到12369萬噸，增長了7015萬噸，世界大豆貿(mào)易量的增長主要是對中國進(jìn)口需求增長作出的反應(yīng)。中國大豆進(jìn)口增長拉動了國際供給的增加，但對國際市場價(jià)格的影響（大國效應(yīng)）非常有限。（圖3、圖4）

（三）各國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力存在比工業(yè)更加難以克服的差距，國際市場價(jià)格與特定國家的國內(nèi)市場均衡價(jià)格差異巨大

農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)是種植業(yè)，種植業(yè)的基礎(chǔ)是水土資源，土地經(jīng)營規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)競爭力。耕地和勞動力不能跨國自由流動，這造成了不同國家農(nóng)業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)成本和基礎(chǔ)競爭力的巨大差異。日、韓、瑞士的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和價(jià)格必然大幅高于美、加、澳和巴西。

美國用70公頃耕地、歐盟用10公頃、日本用2公頃耕地來支撐和保障1個農(nóng)民的生活和生計(jì)，我國用1/4公頃耕地支撐一個人的生計(jì)，而按各國當(dāng)前的人均收入計(jì)算，不同國家每公頃耕地所要負(fù)擔(dān)的生計(jì)成本差異巨大。根據(jù)我國統(tǒng)計(jì)的農(nóng)村人均收入水平以及世界銀行人均國民收入數(shù)據(jù)計(jì)算，中國、美國、歐盟和日本每公頃需要負(fù)擔(dān)的生計(jì)成本分別為50000元、4800元、22000元、156000元。

當(dāng)國際市場均衡價(jià)格低于特定國家大多數(shù)生產(chǎn)者的國內(nèi)生產(chǎn)成本（成本價(jià)）時(shí)，其國內(nèi)農(nóng)業(yè)將基本失去競爭力，存在被配置掉的風(fēng)險(xiǎn)。這是完全開放和市場規(guī)律作用的必然、是開放條件下根據(jù)比較優(yōu)勢配置資源的必然結(jié)果。

我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模特性難以改變，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏基礎(chǔ)競爭力。我國農(nóng)業(yè)戶均規(guī)模只有0.5公頃，如果農(nóng)村人口減少到3~4億，農(nóng)業(yè)戶均經(jīng)營規(guī)模也只有1公頃，這需要很長的過程。盡管我國在勞動力密集型產(chǎn)品上有一定比較優(yōu)勢，通過適度規(guī)模經(jīng)營、社會化服務(wù)科技進(jìn)步等措施提高農(nóng)業(yè)競爭力仍有一定余地，但從整體看，我國農(nóng)業(yè)特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)競爭力先天不足。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性變化，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力缺乏、生產(chǎn)成本高的問題將越來越凸顯。

我國農(nóng)業(yè)規(guī)模小不僅受制于人均農(nóng)業(yè)資源，還受制于自然條件。云南、貴州、廣西的耕地多為山地、梯田、山坡地，難以實(shí)現(xiàn)連片大規(guī)模作業(yè)和技術(shù)、農(nóng)機(jī)應(yīng)用，生產(chǎn)成本也難以降低。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力弱也不僅僅是經(jīng)營土地面積大小的問題，關(guān)鍵是土地上面承擔(dān)的生計(jì)成本和多種功能成本。農(nóng)業(yè)多功能的實(shí)現(xiàn)是以犧牲效率為代價(jià)的。我國每公頃耕地平均要支撐兩戶農(nóng)民的生計(jì)，通過合作社和土地流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并不能減少每公頃耕地所要承擔(dān)的生計(jì)成本和其他多功能成本。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)一定程度上是這些成本的貨幣化。

圖3 開放條件下國內(nèi)市場供求與價(jià)格 圖4 國際市場供求與價(jià)格

（四）關(guān)稅是開放條件下確保國內(nèi)市場價(jià)格保持合理水平的最有效最重要的手段

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不僅僅具有提供農(nóng)產(chǎn)品供給的功能，而且對農(nóng)民就業(yè)增收和生計(jì)保障至關(guān)重要。不論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，不論農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力如何，各國都高度重視保護(hù)和發(fā)展國內(nèi)農(nóng)業(yè)。通過關(guān)稅保護(hù)來彌補(bǔ)基礎(chǔ)競爭力差距、保證國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品具有合理的價(jià)格水平、確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，是國際通行的做法。在具有關(guān)稅保護(hù)的情況下，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格則取決于進(jìn)口稅后價(jià)。進(jìn)口關(guān)稅直接影響進(jìn)口稅后價(jià)格水平，決定著價(jià)格“天花板”的高低。日本之所以能夠保持國內(nèi)大米價(jià)格高于國際市場8倍的價(jià)差，是因?yàn)槿毡究梢詫ζ溥M(jìn)口大米征收800%以上的關(guān)稅，而且這一關(guān)稅是從量稅，不會因?yàn)檫M(jìn)口價(jià)格下降而減少征稅的額度。關(guān)稅具有防火墻保護(hù)作用，各國在多雙邊貿(mào)易談判中都十分重視關(guān)稅政策空間的保護(hù)。即使美國這樣的農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)國也在美國-澳大利亞自貿(mào)區(qū)談判和TPP談判中對其食糖和乳制品進(jìn)行了例外處理，保留了必要的關(guān)稅。目前世界農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平為60%，重要農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅水平都非常高。挪威、瑞士、日本、美國、歐盟、巴西、印度農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平分別為71%、85%、42%、11%、23%、36%和114%，最高關(guān)稅水平分別達(dá)1062%、1909%、1706%、440%、408%、55%和300%。美國、歐盟、日本和韓國等39個成員對部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口保有采取特殊保障機(jī)制權(quán)力，在這些產(chǎn)品進(jìn)口增加和進(jìn)口價(jià)格下跌達(dá)到一定幅度時(shí)，自動提高關(guān)稅以保證國內(nèi)市場穩(wěn)定。

除關(guān)稅保護(hù)外，克服農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力差異、彌補(bǔ)國內(nèi)基礎(chǔ)生產(chǎn)成本過高、保證國內(nèi)生產(chǎn)具有必要競爭力的另一個有效措施是國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。世界上發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持水平都非常高，越是競爭力缺乏的國家農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平越高。

圖5 征收關(guān)稅條件下國內(nèi)市場供求與價(jià)格

二、最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策的作用與面臨的困境

糧食最低收購價(jià)政策和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲政策是我國最重要的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策，這些政策本身就是市場化改革的結(jié)果，目的是為了在推進(jìn)市場化進(jìn)程中保障市場穩(wěn)定和生產(chǎn)者最基本收益。這些政策在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)生階段性變化，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本越來越高于主要出口國，在缺乏有效關(guān)稅保護(hù)的情況下，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策失去了賴以運(yùn)營的條件、面臨難以持續(xù)的困境。

（一）最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策與市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)揮市場決定性作用并不矛盾

價(jià)格支持政策是美歐西方國家普遍使用的政策。價(jià)格政策包括價(jià)格支持政策（Price Support Policy）和基于價(jià)格的支持政策(Price Based Support Policy)兩類，目標(biāo)是為了減少價(jià)格波動、保證國內(nèi)市場穩(wěn)定、保障農(nóng)民基本收益。這類政策是美歐西方國家普遍使用的政策，其運(yùn)用有相當(dāng)長的歷史，現(xiàn)在仍在使用，盡管使用的范圍、數(shù)量、力度呈不斷下降的趨勢，具體形式也在不斷變化。美國的貸款價(jià)格政策、反周期支付政策、價(jià)格損失保障政策，歐盟的干預(yù)價(jià)格政策均屬于此類。根據(jù)2013年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革方案，2014~2020年歐盟繼續(xù)對谷物、乳制品、牛肉3大類8個產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格公共干預(yù)政策，對食糖、豬肉、脫脂奶粉等產(chǎn)品通過特定條件下補(bǔ)貼私人儲備進(jìn)行價(jià)格干預(yù)。在我國歷史上，吞吐儲存、平抑價(jià)格的做法也是“古已有之”。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性缺乏，相對穩(wěn)定的市場無論對消費(fèi)者還是對生產(chǎn)者都有利。價(jià)格政策作為有形之手，很大程度上是對“市場失靈”的彌補(bǔ)和糾正，指責(zé)價(jià)格支持政策有違市場經(jīng)濟(jì)、有違“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”、“扭曲市場價(jià)格”的觀點(diǎn)是站不住腳的。

最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲政策出臺的本意是為了彌補(bǔ)市場失靈、更好地推進(jìn)市場化改革。政策設(shè)計(jì)目的是為了在國內(nèi)生產(chǎn)過剩、糧價(jià)過低的情況下，通過最低價(jià)收購和臨時(shí)收儲拉高國內(nèi)市場價(jià)格、保障種糧收益、避免谷賤傷農(nóng)；在國內(nèi)市場供需趨緊價(jià)格高漲時(shí)，通過順價(jià)銷售來穩(wěn)定市場和價(jià)格。糧食最低收購價(jià)政策可追溯到2004年。當(dāng)時(shí)國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定全面放開糧食收購市場，實(shí)現(xiàn)糧食購銷市場化，明確“一般情況下，糧食收購價(jià)格由市場供求形成”，但是“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)，為保證市場供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國務(wù)院決定對短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)格”。改革的指導(dǎo)思想是走市場化道路，“充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用”。據(jù)此，2004年出臺了稻谷最低收購價(jià)政策，2006年出臺小麥最低收購價(jià)政策。從歷年出臺的稻谷和小麥最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案看，有明確的價(jià)格、地區(qū)、時(shí)間要求。

臨時(shí)收儲政策是為了解決部分重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和“賣難”問題、保障農(nóng)民基本收益而出臺的。2007年、2008年和2009年，國家先后對東北主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲政策。2011年至2013年，國家連續(xù)三年對全國棉花主產(chǎn)區(qū)的棉花實(shí)行了臨時(shí)收儲政策。2011/2012年榨季開始對糖料主產(chǎn)區(qū)食糖實(shí)行臨時(shí)收儲和收儲貼息。臨儲政策由中央財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用、臨儲價(jià)在即將收獲時(shí)公布、收購量有限定并自上而下分配。

在實(shí)際中，最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲政策在保障農(nóng)民最基本收益和國內(nèi)市場穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。在國內(nèi)市場均衡價(jià)格低于國際市場的情況下，對于確保國內(nèi)生產(chǎn)、供給和市場穩(wěn)定價(jià)，價(jià)格政策是執(zhí)行成本最低、最有效的工具。在實(shí)際中，在特定的階段，在調(diào)動農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性、穩(wěn)定市場、保障糧食生產(chǎn)方面，這些政策確實(shí)發(fā)揮了重要的作用，確保了糧食生產(chǎn)“十二連增”、農(nóng)民收入增長“十二連快”，這為整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)支撐。在2008年以價(jià)格大幅上漲為特征的全球糧食危機(jī)中、以及隨之而來的2010年、2012年、2014年三次大幅震蕩中，國際市場價(jià)格波動幅度超過40%，而國內(nèi)糧食價(jià)格始終保持平穩(wěn)態(tài)勢，最主要的原因就是我國實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。

（二）最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)政策與價(jià)差擴(kuò)大和庫存積壓沒有必然聯(lián)系

內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大問題本質(zhì)上是成本問題。糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)是根據(jù)國內(nèi)“生產(chǎn)成本加合理利潤”或“生產(chǎn)成本加基本收益”的原則確定的，實(shí)際上是保證種糧務(wù)農(nóng)者最基本效益的一個托底價(jià)格。近年來，隨著勞動力、土地、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量安全成本的顯性化和不斷提高，我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了成本快速上漲時(shí)期，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本與瑞士、日本和韓國的水平日趨接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大。這是發(fā)展階段變化帶來的必然結(jié)果。入世時(shí)我國主要農(nóng)產(chǎn)品成本普遍低于美國，到2014年我國每公斤稻谷、小麥、玉米、大豆生產(chǎn)成本比美國高40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6~25倍，土地成本高10%~130%。成本上升必然推動價(jià)格上漲，基于成本之上的國內(nèi)市場價(jià)格與國際市場價(jià)格差距擴(kuò)大的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。

在成本不斷攀升的情況下，要保證糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)必須相應(yīng)提高。2008年至2014年，稻谷最低收購價(jià)連續(xù)7年提高，累計(jì)提價(jià)幅度達(dá)到早秈稻93%、中晚秈稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麥最低收購價(jià)連續(xù)6年提高，累計(jì)提價(jià)幅度達(dá)到白小麥64%、紅小麥和混合麥71%。但是，我國糧食生產(chǎn)成本上漲幅度更大。2006~2014年，我國水稻、小麥、玉米的生產(chǎn)成本年均增長率分別為9.5%、9%、10.4%，同期這些產(chǎn)品的國內(nèi)價(jià)格年均增長率分別為7.2%、6.7%、7.4%。

糧食價(jià)格漲幅低于成本漲幅，價(jià)格提高沒能完全消化成本的上漲。把農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大歸因于最低收購價(jià)、臨時(shí)收政策，這是沒有道理的。如果問題僅僅是收儲價(jià)格政策推高了國內(nèi)價(jià)格，那么解決辦法也很簡單，調(diào)減收儲價(jià)格即可解決所有問題。

當(dāng)然，國內(nèi)價(jià)格和內(nèi)外價(jià)差還受國際市場波動影響。當(dāng)國際市場價(jià)格處于谷底時(shí)，國內(nèi)價(jià)格下行壓力加大；當(dāng)國際市場價(jià)格處于高峰時(shí)，國內(nèi)價(jià)格面臨上漲的拉力。2008年發(fā)生世界糧食危機(jī)，國際市場價(jià)格大幅上漲，由于糧食進(jìn)口有限和糧食價(jià)格政策的作用，國內(nèi)糧食供給充裕價(jià)格穩(wěn)定；但大豆由于進(jìn)口量大，價(jià)格隨國際市場波動而大幅上漲，僅2008年一年進(jìn)口成本增加500億元人民幣，而當(dāng)時(shí)用于大豆振興計(jì)劃的財(cái)政支持只有1億元。進(jìn)口成本一年增加數(shù)額可以用來實(shí)施大豆振興計(jì)劃500年。2010年以來，國際市場價(jià)格進(jìn)入下行周期。2015年全球谷物價(jià)格跌至2010年以來的最低點(diǎn)，基本上回調(diào)至本輪糧食危機(jī)前的水平，成為內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大的加劇性因素。值得注意的是，2008年以來世界糧食生產(chǎn)能力得到了較大的提高，但需求增長因生物質(zhì)能源發(fā)展放緩而減緩，預(yù)計(jì)未來5年國際農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格將繼續(xù)保持低位，這一價(jià)格水平與2008年國際糧食危機(jī)前3年的水平相當(dāng)。人民幣升值對內(nèi)外價(jià)差的擴(kuò)大也有很大的影響，但人民幣匯率變化本身是我國比較優(yōu)勢和競爭力變化的結(jié)果，在貿(mào)易整體順差形勢下，人民幣缺乏持續(xù)貶值的基礎(chǔ)。

庫存積壓主要是因?yàn)閮r(jià)差驅(qū)動下的進(jìn)口失控。當(dāng)前農(nóng)業(yè)面臨的突出問題是大宗農(nóng)產(chǎn)品供給過剩，大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存大量積壓，糧食庫存數(shù)量之多“前所未有”，棉花、食糖、菜籽油和奶粉庫存積壓也都比較嚴(yán)重。有些專家把當(dāng)前供給過剩和庫存積壓歸因于最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)政策、歸因于價(jià)格政策對國內(nèi)生產(chǎn)造成的過度激勵，也不是完全有道理的。與以往不同，此次大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存積壓和“賣糧難”是在國內(nèi)產(chǎn)需存在缺口、國內(nèi)生產(chǎn)總量沒有超過需求總量的背景下發(fā)生的。就總量而言，不存在或者說沒有顯著存在價(jià)格支持政策對國內(nèi)生產(chǎn)過度激勵的問題。造成這一問題最重要的原因是進(jìn)口過度，即超過正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需進(jìn)口”大量增加。2012~2014年我國糧食產(chǎn)需缺口每年在5000萬噸左右，而同期糧食凈進(jìn)口分別為8043、8837、10429萬噸，3年累計(jì)過度進(jìn)口1億多噸。棉花和食糖常年產(chǎn)需缺口在200萬噸左右，但2011~2014年累計(jì)進(jìn)口棉花和食糖1616萬噸和1470萬噸，超出正常產(chǎn)需缺口之上的進(jìn)口為800萬噸和670萬噸。油籽和乳制品也存在進(jìn)口過度問題。近年來收儲加工的菜籽油大部分積壓在庫。2014年乳制品進(jìn)口折合鮮奶1000多萬噸，占國內(nèi)原奶產(chǎn)量的1/4。2015年，過度進(jìn)口問題繼續(xù)加劇?？紤]可釋放庫存，就總量而言，2015年我國糧食供需基本不存在缺口，但全年進(jìn)口1.25億噸。綜合考慮品種調(diào)劑需要和具體產(chǎn)品存在的硬缺口以及糧食產(chǎn)品間的替代性，估計(jì)進(jìn)口中有一半以上為“非必需進(jìn)口”。在高庫存水平下，2015年食糖進(jìn)口485萬噸，占國內(nèi)生產(chǎn)量的46%。棉花進(jìn)口176萬噸，但作為棉花替代性產(chǎn)品的棉紗進(jìn)口235萬噸，棉花棉紗合計(jì)進(jìn)口411萬噸，占國內(nèi)生產(chǎn)量的70%以上。

從產(chǎn)需分析，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩具有結(jié)構(gòu)性特征，在玉米大量過剩的同時(shí)，大豆產(chǎn)需缺口巨大。但從供需分析，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩是普遍性的，即使是大豆也存在賣難的問題。大豆產(chǎn)需有硬缺口，但進(jìn)口量已超出了合理需求量。入世以來，大豆進(jìn)口不僅占據(jù)了全部大豆需求新增市場，抑制了國內(nèi)生產(chǎn)在資源承載能力以內(nèi)的應(yīng)有增長，而且擠占了國內(nèi)生產(chǎn)既有份額。受入世后市場開放影響，盡管實(shí)施了大豆振興計(jì)劃，大豆生產(chǎn)仍徘徊下滑，由最高1800萬噸減少到目前的1100萬噸，大豆自給率不足20%。因此，從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過剩分析，玉米過剩主要是因?yàn)橛衩缀吞娲返倪M(jìn)口，包括豆粕一定程度上對飼用玉米的替代；大豆不合理產(chǎn)需缺口的形成不是因?yàn)閷Z食過度激勵引發(fā)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，而是因?yàn)閷Υ蠖龟P(guān)稅保護(hù)不夠和過度進(jìn)口對國內(nèi)生產(chǎn)的擠壓。

（三）價(jià)格政策面臨困境的原因在于缺乏與內(nèi)外成本差距相適應(yīng)的關(guān)稅政策配套

關(guān)稅水平與基礎(chǔ)競爭力差距不相適應(yīng)，導(dǎo)致國內(nèi)成本價(jià)高于進(jìn)口稅后價(jià)。在基礎(chǔ)競爭力缺乏和國際國內(nèi)價(jià)格差距擴(kuò)大的情況下，如果有足夠的關(guān)稅保護(hù)空間，使進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品稅后價(jià)格高于國內(nèi)成本價(jià)并在公平的基礎(chǔ)上與國內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)行競爭，國內(nèi)價(jià)格水平就可以保持在合理區(qū)間，國內(nèi)價(jià)格支持政策可以繼續(xù)發(fā)揮托底和穩(wěn)定市場的作用。但是由于受入世承諾制約，我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平不能提高，難以與國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段性變化相適應(yīng)，導(dǎo)致進(jìn)口稅后價(jià)大幅低于國內(nèi)成本價(jià)，即基于成本之上的托底收儲價(jià)格高于進(jìn)口天花板價(jià)格。

我國對大米、小麥、玉米、棉花和食糖實(shí)行關(guān)稅配額管理，這些產(chǎn)品相當(dāng)于有兩層天花板，配額內(nèi)稅后價(jià)為第一層，配額外稅后價(jià)為第二層。由于承諾的配額內(nèi)外關(guān)稅有限，目前棉花和食糖國內(nèi)價(jià)格高于第一、第二層天花板以成常態(tài)；三大谷物國內(nèi)價(jià)格都已頂破第一層天花板，玉米在特定時(shí)段已頂破第二層天花板，小麥大米價(jià)格離第二層天花板還有距離，但非常有限。我國對大豆、大麥、高粱、木薯、DDGS實(shí)行單一關(guān)稅，關(guān)稅只有2%~5%；對其他油籽和植物油進(jìn)口實(shí)行9%的單一關(guān)稅；主要乳制品關(guān)稅為10%。對于這些產(chǎn)品，只有一層天花板，而且天花板很低。目前的國內(nèi)價(jià)格均已頂破了天花板。由于農(nóng)產(chǎn)品使用上具有很強(qiáng)的替代性，天花板效應(yīng)不僅來自同類產(chǎn)品，而且來自替代品進(jìn)口。因此玉米價(jià)格不僅受進(jìn)口玉米價(jià)格影響，而且受到大麥、高粱、干木薯、DDGS等替代品進(jìn)口價(jià)格天花板效應(yīng)的影響（表1）。

進(jìn)口稅后價(jià)低于政策性收儲價(jià)，給現(xiàn)行政策的可持續(xù)帶來了挑戰(zhàn)。國內(nèi)生產(chǎn)成本和價(jià)格發(fā)生了階段性變化，同時(shí)又缺乏市場開放必需的關(guān)稅政策空間，使國內(nèi)市場價(jià)格低于政策性收儲價(jià)格成為常態(tài)，價(jià)格支持政策失去了“低吸高出、吞吐儲備、穩(wěn)定市場、發(fā)揮托底作用”的運(yùn)作環(huán)境，特殊情況下才啟動的政策變成了永久實(shí)施的政策，庫存變成了只進(jìn)難出的“貔貅”，這是難以持續(xù)的。

在政策性收儲價(jià)格經(jīng)常性高于進(jìn)口稅后價(jià)，要保證收儲農(nóng)產(chǎn)品順價(jià)銷售，必然的結(jié)果是“邊收儲、邊進(jìn)口” “洋貨入市、國貨入庫”，庫存積壓日趨嚴(yán)重。任何一個國家不可能對全世界的產(chǎn)品進(jìn)行保護(hù)價(jià)收購和收儲，這使得最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策面臨兩難選擇。如果要保持目前收儲價(jià)格水平，庫存將進(jìn)一步增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)和庫存損失進(jìn)一步加重。過度進(jìn)口和庫存積壓使得最低保護(hù)價(jià)收購和臨時(shí)收儲政策的執(zhí)行成本巨大，這一成本不僅包括了收儲價(jià)與市場價(jià)的差價(jià)費(fèi)用，還包括庫存費(fèi)用、收儲企業(yè)因缺乏經(jīng)營動力而造成的效率損失費(fèi)用、庫存時(shí)間過長造成糧食損失費(fèi)用。最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)實(shí)際上具有托底作用的成本價(jià)。市場價(jià)格信號既調(diào)節(jié)消費(fèi)和需求，也調(diào)節(jié)生產(chǎn)和供給。如果降低目前收儲價(jià)格水平，特別是如果收儲價(jià)格降低到成本價(jià)之下，這將影響到產(chǎn)業(yè)安全的基礎(chǔ)。

表1 2015年我國玉米替代品進(jìn)口稅后價(jià)單位：元/噸

三、未來價(jià)格政策調(diào)整需要注意的問題

收儲價(jià)格政策在現(xiàn)實(shí)條件下不可持續(xù)，必須進(jìn)行調(diào)整。近兩年國家對價(jià)格政策已開始采取一些改革措施，食糖臨時(shí)收儲辦法不再實(shí)行國家收儲，改由制糖企業(yè)自主儲存、自負(fù)盈虧，國家僅對企業(yè)儲存補(bǔ)貼半年利息；油菜籽臨時(shí)收儲政策改為地方自主決策，中央財(cái)政給予一定補(bǔ)助；對棉花和大豆實(shí)施了目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)；對玉米收儲實(shí)施了“市場化收購+補(bǔ)貼”的新機(jī)制。這些調(diào)整和試點(diǎn)的效果有待實(shí)踐的進(jìn)一步驗(yàn)證，但取得的經(jīng)驗(yàn)毫無疑問有助于三大主糧價(jià)格政策的改革。糧食價(jià)格政策調(diào)整既要保障種糧務(wù)農(nóng)有效益、有積極性，又要保障生產(chǎn)的產(chǎn)品有市場競爭力、能實(shí)現(xiàn)價(jià)值。目前糧食價(jià)格政策調(diào)整的原則也已經(jīng)明確，即市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離、價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌，但在具體落實(shí)中，需要注意把握以下幾個問題。

（一）去庫存與保產(chǎn)能、穩(wěn)產(chǎn)量的協(xié)調(diào)問題

當(dāng)前糧棉油糖大宗農(nóng)產(chǎn)品過剩和庫存積壓嚴(yán)重，需要逐步將庫存減少到合理水平。這就意味著當(dāng)年供給（包括國內(nèi)生產(chǎn)和凈進(jìn)口）不僅要在現(xiàn)有水平有所減少、不能超過當(dāng)年消費(fèi)總量，而且要騰出部分空間用來吸納釋放的庫存。就糧食總量平衡而言，2015年我國糧食產(chǎn)量為6.2億噸、凈進(jìn)口量1.3億噸，總供給量7.5億噸，而總消費(fèi)量約為6.5億噸。假如今后5 年每年平均釋放庫存4000~5000萬噸，每年糧食消費(fèi)量增加1500萬噸，那么“十三五”期間我國糧食年平均供給總量（生產(chǎn)量加進(jìn)口量）需在目前的基礎(chǔ)上減少1億噸。減少供給量需要在調(diào)減國內(nèi)產(chǎn)量和減少進(jìn)口量之間進(jìn)行平衡。如果進(jìn)口難以控制而繼續(xù)增長，今后5年國內(nèi)年平均產(chǎn)量需要在2015年基礎(chǔ)上調(diào)減1億噸以上。這一數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資源環(huán)境承載能力限制下的需要退出的邊際產(chǎn)量。如果考慮科技進(jìn)步等內(nèi)涵增長因素帶來的產(chǎn)量增加，1億噸的調(diào)減幅度和調(diào)減任務(wù)是非常巨大的。調(diào)減產(chǎn)量的方法一是減少播種面積如休耕；二是高產(chǎn)作物調(diào)向低產(chǎn)作物如糧改豆；三是糧食作物調(diào)向非糧作物如糧改飼。“十三五”期間能否控制進(jìn)口，對去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)能否成功十分重要。

從中長期來看，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的基本供給必須立足國內(nèi)，必須確保必要的國內(nèi)產(chǎn)能。假定到2020年我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在目前6.2億噸，需求量增加到7.25億噸，我國糧食自給率為85% 。如果糧食產(chǎn)量下降到5.2億噸，糧食自給率就只有75%。從糧食安全的角度分析，保持與目前產(chǎn)量水平相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)能，對確保我國糧食最基本供給和糧食安全十分重要。統(tǒng)籌考慮保障基本供給、確保農(nóng)民就業(yè)增收、適應(yīng)資源環(huán)境承載能力、滿足氣候生態(tài)多樣性和合理農(nóng)作制度需要等方面的因素，到2020年我國糧食產(chǎn)量應(yīng)穩(wěn)定在目前的水平，保持6.0~6.2億噸的產(chǎn)量。這是一個比較合理、可行、可持續(xù)的，而且是必需的產(chǎn)量目標(biāo)。

在當(dāng)前去庫存壓力下，強(qiáng)調(diào)保產(chǎn)能是必需的，但產(chǎn)能與產(chǎn)量不能過度偏離。上世紀(jì)糧食產(chǎn)量在1998年達(dá)到歷史最高點(diǎn)，達(dá)5.13億噸，后來糧食產(chǎn)量連續(xù)五年滑坡，下降到2003年的4.32億噸，2004年開始在國家高度重視和政策支持下，經(jīng)過5年才恢復(fù)到1998年的水平，整個周期是10年。從潛在的產(chǎn)能變成現(xiàn)實(shí)產(chǎn)量并非易事。近年來，由于價(jià)格支持政策的作用，進(jìn)口對國內(nèi)生產(chǎn)影響表現(xiàn)為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品從市場轉(zhuǎn)入庫存，如果不能有效消除進(jìn)口影響，價(jià)格支持政策調(diào)整有可能導(dǎo)致對國內(nèi)產(chǎn)能的削減。因此，在去庫存的同時(shí)必須避免對國內(nèi)產(chǎn)能的削弱，避免對我國保障大宗農(nóng)產(chǎn)品基本供給能力的削弱。價(jià)格政策的調(diào)整要考慮如何兼顧好近期和長遠(yuǎn)的需要。

（二）價(jià)補(bǔ)分離與價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌的結(jié)合問題

糧食價(jià)格政策調(diào)整的原則是市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離。根據(jù)開放條件下農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制，市場定價(jià)實(shí)際上是國內(nèi)市場價(jià)格與國際市場價(jià)格的并軌，國內(nèi)價(jià)格實(shí)際上取決于主要出口國的商業(yè)農(nóng)場的生產(chǎn)成本。在內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大的形勢下，市場定價(jià)實(shí)際就是降價(jià)，這有助于增強(qiáng)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格競爭力，有助于減少庫存壓力、減小進(jìn)口動力。但市場定價(jià)將使得國內(nèi)價(jià)格低于目前的平均生產(chǎn)成本，這導(dǎo)致生產(chǎn)虧損和不可持續(xù)。要?；旧a(chǎn)，調(diào)價(jià)帶來的損失需要財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)。

根據(jù)市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離原則進(jìn)行改革，成功的關(guān)鍵在于價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌。首先要區(qū)分價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌不同的目標(biāo)和性質(zhì)。最低收購價(jià)政策既是為了保障農(nóng)民最基本的收益，更是為了保障生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展。執(zhí)行市場定價(jià)后，市場價(jià)格將在很大程度上由進(jìn)口稅后價(jià)決定，因而將較大幅度低于國內(nèi)生產(chǎn)成本，或者說較大幅度低于國內(nèi)大多數(shù)生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本。因此，基于世界主要出口國生產(chǎn)成本上的市場價(jià)格對國內(nèi)生產(chǎn)主要具有下調(diào)作用，國內(nèi)生產(chǎn)穩(wěn)定和發(fā)展將主要靠財(cái)政補(bǔ)貼來調(diào)節(jié)。因此，價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌目的和性質(zhì)主要有三，一是保障糧食基本產(chǎn)量和基本產(chǎn)能，價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌的目的主要是保證糧食生產(chǎn)有效益、農(nóng)民種糧有動力。二是在產(chǎn)需結(jié)構(gòu)性過剩問題突出的情況下，調(diào)整結(jié)構(gòu)，價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌的目的主要是保證結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)合理性。例如“糧改豆”，要保證種豆的效益與原來種植玉米的效益相當(dāng)；“糧改飼”，要保證種植青貯玉米與種植籽粒玉米的效益相當(dāng)。三是在當(dāng)前去庫存壓力下，合理調(diào)減產(chǎn)量，價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌的目的主要是保障產(chǎn)量調(diào)減后的農(nóng)民收益。如開展耕地重金屬污染治理、地表水過度開發(fā)與地下水超采區(qū)治理、新一輪退耕還林、濕地恢復(fù)與保護(hù)、農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理、東北黑土地保護(hù)等農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理需要退出的邊際產(chǎn)量。

其次要選擇好補(bǔ)貼與生產(chǎn)的掛鉤方式。市場定價(jià)后的財(cái)政補(bǔ)貼不僅僅是為彌補(bǔ)農(nóng)民的損失保障農(nóng)民收益，而且必須?；旧a(chǎn)和基本產(chǎn)能。補(bǔ)貼掛鉤方式主要有三種，一是與生產(chǎn)量掛鉤，這對保障生產(chǎn)最為有效；二是與生產(chǎn)面積掛鉤，由于價(jià)格低于成本，生產(chǎn)意味著虧損，這將導(dǎo)致重種不重收；三是不掛鉤或單純與耕地面積掛鉤，補(bǔ)貼純粹是收入保障，在大宗農(nóng)產(chǎn)品全面過剩的情況下農(nóng)民要尋找新的產(chǎn)業(yè)支撐十分困難。

再次要確保補(bǔ)貼水平與價(jià)格損失相當(dāng)。任何一個產(chǎn)業(yè)要保持健康發(fā)展，必須具有合理的利潤，其產(chǎn)品必須具有高于成本之上的合理價(jià)格。根據(jù)世貿(mào)組織（WTO）規(guī)則，通過承諾的約束關(guān)稅水平之內(nèi)的關(guān)稅保護(hù)，來保持較高的國內(nèi)價(jià)格水平以支持農(nóng)業(yè)，這不算入國內(nèi)支持政策。但根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）方法，關(guān)稅保護(hù)形成的價(jià)格支持也列入國內(nèi)支持范疇并計(jì)入市場價(jià)格支持（MPS）。由于中國承諾的關(guān)稅水平低，關(guān)稅保護(hù)空間非常有限，中國國內(nèi)支持比其他缺乏基礎(chǔ)競爭力的國家具有更重要的意義。由于進(jìn)口稅后價(jià)與國內(nèi)生產(chǎn)成本差異很大，要保障國內(nèi)基本生產(chǎn)，必須加大財(cái)政支持力度，確保補(bǔ)貼水平與市場定價(jià)后生產(chǎn)者收益相當(dāng)。

我國目前玉米、棉花、大豆、糖料甘蔗的成本分別為2077元/噸、19074元/噸、4564元/噸、436元/噸。美國玉米、高粱、大豆的參考價(jià)分別為918元/噸、980元/噸和1944元/噸，棉花目標(biāo)價(jià)為9893元/噸；巴西和泰國甘蔗收購價(jià)分別為196元/噸和181元/噸，這實(shí)際上是其保障農(nóng)業(yè)基本收益的成本價(jià)，也是主要出口商能接受的底價(jià)。按目前運(yùn)費(fèi)和我國配額外關(guān)稅折合，主要出口國玉米、高粱、大豆、棉花、糖料甘蔗折合到岸稅后價(jià)的底線水平分別為2217元/噸、1442元/噸、2642元/噸、16677元/噸和389元/噸，除玉米外，成本均低于我國。

（三）利用現(xiàn)有糧食購銷主體與培育發(fā)展新主體

糧食最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收購政策具體實(shí)施形式包括順價(jià)銷售的要求，不僅導(dǎo)致糧食收儲企業(yè)缺乏經(jīng)營動力和具有儲存偏好，而且導(dǎo)致了階段性變化過程中其他市場主體的在這一領(lǐng)域的進(jìn)入、發(fā)育和成長。實(shí)施市場定價(jià)政策后，面對千家萬戶的生產(chǎn)者，補(bǔ)貼政策的落實(shí)、糧食生產(chǎn)的保障和糧食市場的有效運(yùn)營離不開現(xiàn)有購銷主體作用的發(fā)揮和新的主體的成長。統(tǒng)籌考慮保障種糧務(wù)農(nóng)效益、保障產(chǎn)品市場競爭力、發(fā)揮新老市場主體作用，可在繼續(xù)目標(biāo)價(jià)政策試點(diǎn)的同時(shí)，探索采取“穩(wěn)定一頭、放開一端”的思路改革糧食價(jià)格政策?；诒Ｕ匣井a(chǎn)量，以高于國內(nèi)生產(chǎn)本的價(jià)格對三大主糧進(jìn)行收購，保障種糧農(nóng)民收益和種糧積極性；引入競爭機(jī)制擴(kuò)大收儲企業(yè)范圍，在發(fā)揮現(xiàn)有購銷主體作用的同時(shí)吸納、培育、發(fā)展新的主體，提高企業(yè)經(jīng)營活力和效益；放開收儲企業(yè)收儲糧銷售，由市場決定價(jià)格，與進(jìn)口同類產(chǎn)品和替代產(chǎn)品在市場上開展競爭；根據(jù)市場價(jià)格與收購價(jià)格的價(jià)差以及收購數(shù)量，財(cái)政對收儲企業(yè)進(jìn)行價(jià)差補(bǔ)貼或市場價(jià)格損失保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

價(jià)格政策改革必須與其他政策措施配套。在內(nèi)外競爭力和成本差距凸顯、正常的關(guān)稅等政策空間缺乏的情況下，應(yīng)更加積極有效應(yīng)用貿(mào)易救濟(jì)等應(yīng)急措施，有效控制進(jìn)口增長。

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心主任）