“要賦予人大對預(yù)算草案修正權(quán)和調(diào)整權(quán)”

劉永剛

公民和政府的關(guān)系，可以體現(xiàn)為納稅者和收稅者的關(guān)系。政府向公民征稅，以稅款提供公民個人無法提供的系列公共物品和服務(wù)——如公路、街道、路燈、治安、消防、環(huán)保等。

而政府提供怎樣的公共物品和服務(wù)，要花多少錢，錢要怎么花，被誰花，每個項目分攤多少錢？則需要向民眾詳細地、原原本本地陳述出來。這就是每年我國各級政府要向民眾公布財政預(yù)算的意義。

“從這個意義上講，預(yù)算是國家的財政收支計劃，決定并集中反映國家機關(guān)活動的范圍、方向和政策?！?全國人大常委、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿告訴《中國經(jīng)濟周刊》，財政預(yù)算制度不僅涉及到經(jīng)濟體制，也涉及到政治、社會、文化和生態(tài)文明體制。

尹中卿認為，十八屆三中全會通過的《決定》提出“改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，因此，可以把預(yù)算制度改革與創(chuàng)新作為全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。

目前我們的預(yù)算體系還存在哪些問題？“突擊花錢”為何屢禁不止？為何會出現(xiàn)有代表所說的，對預(yù)算草案提出意見得不到重視和采納的情況？日前，長期在全國人大從事政府預(yù)算工作的尹中卿在接受《中國經(jīng)濟周刊》專訪時，對解決上述問題提出了獨到的見解。

“明確預(yù)算收入的法律性質(zhì)”

十八屆三中全會提出要“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。在尹中卿看來，這就是明確預(yù)算收入的法律性質(zhì)，將所有政府收入全部列入預(yù)算。目前，我國的政府收入包括公共財政收入（這部分收入主要來源于稅收），政府性基金收入，國有資本經(jīng)營收入以及社會保險基金收入。但除了每年中央政府的財政預(yù)算報告會公布上述全口徑收入的預(yù)算外，地方各級政府僅公布公共財政收入的預(yù)算。

《中國經(jīng)濟周刊》： 雖然是公共預(yù)算，但對于大多數(shù)公眾來說，政府哪些收入列入預(yù)算還是顯得有些神秘。

尹中卿：主要問題是公共預(yù)算的不完整性。目前的預(yù)算收入以稅收為主，一些部門資金沒有全部納入預(yù)算，預(yù)算支出范圍大于公共預(yù)算支出范圍，農(nóng)業(yè)、教育、科技等重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，影響預(yù)算整體性。地方政府的公共預(yù)算不完整，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、補貼收入沒有完全納入預(yù)算。

十八屆三中全會提出要“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。我想，這就是要明確預(yù)算收入的法律性質(zhì)，將所有政府收入全部列入預(yù)算。要合理劃分政府和市場的邊界，嚴格界定財政資金使用范圍，通過公共預(yù)算提供公共服務(wù)，保障和改善民生。

《中國經(jīng)濟周刊》：近段時間以來，由于信息不透明，媒體推測全國人民通過繳納三峽基金向三峽工程上交了5000億元，引起了很大的輿論爭議。在您看來，類似的政府性基金該如何管理？

尹中卿：政府性基金預(yù)算收入來自非稅收入，支出專款專用。多年以來，政府基金預(yù)算僅有總額而沒有具體細目，許多規(guī)制性收費、準入性收費、集資性收費、補償性收費、懲罰性收費都是自立規(guī)章，自收自支。

目前，地方政府性基金收入結(jié)構(gòu)不合理，2013年地方政府性基金本級收入4.8萬億元，其中國有土地使用權(quán)出讓收入4.1萬億元。許多地方政府土地出讓金收支管理粗放。

我認為，人大要督促將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預(yù)算，規(guī)范土地出讓收入分期繳納行為，依法查處違反規(guī)定減免或者變相減免土地出讓收入行為，督促土地出讓收入應(yīng)征盡征。與此同時，要調(diào)整和細化土地出讓收支有關(guān)科目，明確具體用途，?？顚Ｓ茫c一般預(yù)算分賬核算，分開管理，加強支出使用監(jiān)管，全面、清晰反映土地出讓收支情況。

“地方政府合理不合法的舉債普遍存在”

目前，地方預(yù)算沒有把政府性債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和或有負債納入預(yù)算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。據(jù)國家審計署審計，截至2013年6月，各級政府債務(wù)接近30萬億元，其中地方政府性債務(wù)接近18萬億元。

《中國經(jīng)濟周刊》：國務(wù)院總理李克強在今年的政府工作報告中提出，要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險。您對此怎么看？

尹中卿：目前，中央預(yù)算已將政府債務(wù)納入預(yù)算，但沒有把或有負債（一種潛在的債務(wù)）納入預(yù)算。地方預(yù)算沒有把政府性債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和或有負債納入預(yù)算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。

據(jù)國家審計署審計，截至2013年6月，各級政府債務(wù)接近30萬億元，其中地方政府性債務(wù)接近18萬億元。政府債務(wù)過快增長，不僅留下居高不下的隱性赤字和債務(wù)負擔(dān)，而且也給金融機構(gòu)帶來風(fēng)險。

十八屆三中全會提出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”，“編制全國和地方資產(chǎn)負債表”，加大“新增債務(wù)”指標在考核評價體系中的比重，對防范和化解政府性債務(wù)提出新的要求。

我認為，中央政府預(yù)算要切實貫徹收支平衡原則，逐步削減預(yù)算赤字，減少債務(wù)。地方政府要穩(wěn)妥處理存量債務(wù)，清理規(guī)范地方融資平臺，有效控制新增債務(wù)，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，逐步形成管理規(guī)范、運行高效的舉債融資機制、債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制，防范和化解財政風(fēng)險。

“要賦予人大對預(yù)算草案修正權(quán)和調(diào)整權(quán)”

尹中卿認為，預(yù)決算審查和批準要拓展新的重點，針對支出預(yù)算和政策進行實質(zhì)性審查，找出政府預(yù)算分配中存在的不合理地方，確保預(yù)算資金投入到最重要的政策領(lǐng)域，提高預(yù)算資金使用效率。

《中國經(jīng)濟周刊》：年底結(jié)賬過年，是慣例。雖然年年公眾都會質(zhì)疑地方政府年底的“突擊花錢”，但這一現(xiàn)象并未有效根治，您認為應(yīng)如何解決？

尹中卿：從20世紀80年代開始，許多發(fā)達國家相繼采用中期預(yù)算框架，實行滾動預(yù)算。我國一直實行年度預(yù)算體制。由于年度預(yù)算更多關(guān)注“資金”而不是“政策”，很容易使政府只考慮年度收支安排，有多少錢花多少錢，不利于長遠規(guī)劃、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財政資源和收支政策。

十八屆三中全會提出“建立跨年度預(yù)算平衡機制”，對長期以來實行的“量入為出、收支平衡”原則提出了新的要求。隨著預(yù)算規(guī)模擴大和預(yù)算改革深化，我國有必要引入中期預(yù)算框架，在編制年度預(yù)算的同時編制3年或5年滾動預(yù)算，實現(xiàn)年度預(yù)算與中期預(yù)算的統(tǒng)籌規(guī)劃和有機銜接，由年度平衡擴展到周期性平衡，提高預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。

此外在我國，預(yù)算編制機構(gòu)不統(tǒng)一。不僅財政部門內(nèi)部設(shè)置多個預(yù)算編制機構(gòu)，其他部門也存在許多類似機構(gòu)。這種多元行政預(yù)算體制造成預(yù)算編制分散，部門分工不明確。預(yù)算改革與創(chuàng)新，要求將預(yù)算編制權(quán)集中到財政部門。要從內(nèi)容上編實預(yù)算，把屬于政府的所有收支全部納入預(yù)算。要從方式上編實預(yù)算，盡量減少并最終取消代編預(yù)算。

《中國經(jīng)濟周刊》：您曾提到要探討改革人大會期制度？

尹中卿：許多國家議會將60%的會期都用在審核預(yù)算上，我國安排的時間卻不多。我國現(xiàn)行財政年度與自然年度相同，而批準預(yù)算的時間往往在3月之后。解決這種尷尬局面，一種辦法是將我國財政年度改變?yōu)閺漠斈?月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國人代會時間提前到上年的12月份，或加開一次秋季會議，專門審查批準下一年度計劃和預(yù)算。

在人大開會之前，可以考慮增加人大常委會會議審查的環(huán)節(jié)，或者組織部分代表提前審查。在人代會上，要考慮恢復(fù)對預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案進行說明的口頭報告，安排專門時間對預(yù)算草案進行專題審議討論，保障人大行使預(yù)算審查批準權(quán)。

《中國經(jīng)濟周刊》：今年全國兩會期間，有代表稱對預(yù)算草案提出的意見得不到重視。您認為如何能讓代表們在預(yù)算編制和審批中更好地履職？

尹中卿：就預(yù)算審批而言，由于預(yù)算草案粗糙，人大審批預(yù)算很容易流于形式。由于沒有修正案制度，代表對預(yù)算草案提出意見得不到重視和采納。隨著預(yù)算編制越來越細化，對預(yù)算審批的要求越來越高，預(yù)算審批權(quán)也需要拓寬。

許多發(fā)達國家議會都擁有程度不同的預(yù)算修正權(quán)。我國憲法和法律對在審批過程中是否享有預(yù)算草案修正權(quán)則語焉不詳，在實踐中人大往往只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)。為了增強人大預(yù)算審批的針對性和實效性，使人大代表的審議意見在預(yù)算安排中得到體現(xiàn)，需要盡快從法律層面廓清預(yù)算審批權(quán)范圍，賦予人大對預(yù)算草案的修正權(quán)和調(diào)整權(quán)。同時，還可以探討建立預(yù)算草案分項審批、單項表決和部門預(yù)算表決制度。