《巴黎協(xié)定》的變與不變

何佳艷

2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，雖然各方對這個宣布早有預(yù)期，因為特朗普在競選期間言論已表明他很可能做出這個決定，但是此舉仍然激起國內(nèi)國際利益相關(guān)方的強(qiáng)烈反響。國內(nèi)外諸多研究機(jī)構(gòu)的報告認(rèn)為，雖然美國的退出會動搖以《巴黎協(xié)定》為核心的國際氣候治理體制的根基，但全球氣候治理的框架不會坍塌，全球氣候治理的進(jìn)程也不會逆轉(zhuǎn)。

美國退出將重創(chuàng)

《巴黎協(xié)定》

《巴黎協(xié)定》在2015年的聯(lián)合國氣候大會上締結(jié)，是國際社會為共同應(yīng)對氣候變化而達(dá)成的重要文件。北京大學(xué)國際組織研究中心日前發(fā)布的一項報告指出，美國的退出，將對《巴黎協(xié)定》的普遍性構(gòu)成致命傷害，也將增加其他國家的碳減排負(fù)擔(dān)，最終增加實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)的難度和成本。

負(fù)責(zé)這份報告的北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、北京大學(xué)國際組織研究中心主任張海濱表示，《巴黎協(xié)定》來之不易，它是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方在巴黎氣候變化大會上經(jīng)過艱苦談判的產(chǎn)物。作為繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議，《巴黎協(xié)定》時隔18年才達(dá)成，足見節(jié)能減排這個問題非常敏感、談判困難重重。

張海濱認(rèn)為，美國退約，將對《巴黎協(xié)定》的普遍性構(gòu)成致命傷害，動搖以《巴黎協(xié)定》為核心的國際氣候治理體制的根基。《巴黎協(xié)定》與《京都議定書》的最大區(qū)別之一在于其普遍性，即發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家均參加有法律約束力的《巴黎協(xié)定》。這被認(rèn)為是《巴黎協(xié)定》的最大亮點。普遍性產(chǎn)生合法性，合法性對全球氣候治理的有效性至關(guān)重要。如果美國退出《巴黎協(xié)定》，《巴黎協(xié)定》的成效可能大打折扣。

美國退約給《巴黎協(xié)定》帶來的另一大重創(chuàng)在于減排資金的安排方面。資金是《巴黎協(xié)定》履約的關(guān)鍵工具，事關(guān)發(fā)展中國家的履約能力。根據(jù) “共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，發(fā)達(dá)國家有義務(wù)向發(fā)展中國家提供資金支持。美國一直是全球環(huán)境基金的最大捐助者，其出資額占比約20.86%。統(tǒng)計顯示，2011-2012年美國是向發(fā)展中國家提供氣候援助最多的發(fā)達(dá)國家，超過96億美元。2010年至2015年，美國在國際氣候援助方面共計撥款156億美元，主要用于適應(yīng)、清潔能源和可持續(xù)景觀三類活動。2014年，奧巴馬政府承諾向綠色氣候基金提供30億美元，迄今已劃撥10億美元，占到了其現(xiàn)有資金規(guī)模（24.2億）的40%?，F(xiàn)已被特朗普政府叫停。此外，美國削減國際氣候援助資金會嚴(yán)重動搖市場投資信心。根據(jù)彭博新能源財經(jīng)（BNEF）的最新統(tǒng)計，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領(lǐng)域的總投資額較2015年下降18%，綠色投資的估值和回報都受到較大影響。美國大幅削減國際氣候援助資金，將削弱發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化的能力，不利于《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實現(xiàn)。

美國是否退出仍存變數(shù)

特朗普雖然決定退出《巴黎協(xié)定》，但美國真正想要退出也并非一日之事。據(jù)加拿大國際治理創(chuàng)新中心博士后研究員俞晗之分析，根據(jù)《巴黎協(xié)定》第28條規(guī)定，各締約方在《巴黎協(xié)定》生效以后3年內(nèi)不能退出，3年以后可以提交書面退出申請，但還需要繼續(xù)等候至少一年才能生效。由于《巴黎協(xié)定》對美國生效的日期是2016年11月4日，因此從程序上說，美國正式申請并最終退出《巴黎協(xié)定》至少是2020年11月。特朗普到時是否能獲得連任、完成退出《巴黎協(xié)定》的流程，現(xiàn)在還不得而知。

另一條捷徑是選擇退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，同時意味著美國退出《巴黎協(xié)定》（第28條第3款），這可將退約程序縮短為一年，但也將導(dǎo)致美國喪失今后在聯(lián)合國氣候談判中的締約方地位與談判主導(dǎo)權(quán)。

值得注意的是，美國在未完成退約程序前，理論上仍需履行其所承擔(dān)的條約義務(wù)。并且，盡管特朗普已經(jīng)做出退約決定，但是美國各界仍然對履行《巴黎協(xié)定》報以極高熱情。例如，美國前總統(tǒng)奧巴馬、加利福尼亞州州長杰里布朗等對此嚴(yán)厲譴責(zé)，美國60個城市市長發(fā)布共同申明，表示其將接受、尊重和恪守《巴黎協(xié)定》所有目標(biāo)的承諾。紐約前市長麥克彭博則表示將捐出1500萬美元填補(bǔ)美國退出協(xié)定后的資金缺口，支持聯(lián)合國協(xié)助各國執(zhí)行《巴黎協(xié)定》條款。一個由美國經(jīng)濟(jì)、教育和地方政府領(lǐng)袖組成的，名為“我們依然在”（WeAreStillIn）的聯(lián)盟日前宣布，將繼續(xù)遵守《巴黎協(xié)定》，而無視美國總統(tǒng)特朗普作出的退出這一協(xié)定的決定，該聯(lián)盟目前代表1.2億美國人和6.2萬億美元的經(jīng)濟(jì)體量。美國國內(nèi)來自學(xué)術(shù)界、商界和社會部門的聲討浪潮更是此起彼伏。

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士、講師黃以天也表示，美國的退出方式和具體退出時間還存在變數(shù)。作為最大的發(fā)達(dá)國家和主要排放國之一，特朗普政府的決定無疑對全球氣候治理體系帶來了不小的沖擊和挑戰(zhàn)。然而如果在1992年以來氣候談判和治理的大背景下觀察，其破壞力不應(yīng)被高估。換言之，美國的退出引發(fā)了不容輕視的變化，但也有未被改變的要素能起到有效的對沖作用。

值得注意的是，特朗普雖然宣布退出《巴黎協(xié)定》，但也表示“要重新談判以爭取更公平的待遇”。雖然歐盟申明將拒絕與美國就修改《巴黎協(xié)定》開展任何談判，但局勢并非一成不變，歐盟也表示過對美國的重新加入持開放態(tài)度。一些觀察人士認(rèn)為，美國可能只是短期內(nèi)離開《巴黎協(xié)定》，而在中長期可能會重新出價。

全球減排的中國角色

盡管觀察家們表示了對多米諾骨牌效應(yīng)的擔(dān)憂，不過到目前為止，還沒有其他國家表示會跟隨美國退出《巴黎協(xié)定》。 相反，它成了支持《巴黎協(xié)定》的催化劑。特朗普發(fā)表退出宣言之后，歐盟第一時間表示，《巴黎協(xié)定》是聯(lián)合國196個成員國一致通過的，目前已經(jīng)有147個國家批準(zhǔn)。無論美國退出與否，《巴黎協(xié)定》都已經(jīng)生效，100多個國家都將共同執(zhí)行。中國、德國、法國和意大利等主要經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人也表達(dá)了對《巴黎協(xié)定》的堅定支持。

北京大學(xué)國際組織研究中心研究報告表示，雖然美國的退出會動搖以《巴黎協(xié)定》為核心的國際氣候治理體制的根基，但全球氣候治理的框架不會坍塌，全球氣候治理的進(jìn)程也不會逆轉(zhuǎn)。

問題是在《巴黎協(xié)定》的減排目標(biāo)之下，剩下的國家該如何行事？中國又將發(fā)揮什么作用？

張海濱認(rèn)為，美國明確宣示徹底放棄追求全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這將使《巴黎協(xié)定》履約中的領(lǐng)導(dǎo)力赤字問題顯著惡化?！栋屠鑵f(xié)定》的達(dá)成是由許多原因共同促成的。其中中美歐三方所展現(xiàn)的集體領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)力對任何國際環(huán)境條約的有效履約都是必不可少的，對《巴黎協(xié)定》尤其如此，因為《巴黎協(xié)定》的減排模式是以“自下而上”為主要特征的，法律約束力有限，如果沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和示范，履約效果難以保證。作為超級大國，美國的退出將出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的真空，加之歐盟受困于英國脫歐談判和其它多重危機(jī)，在領(lǐng)導(dǎo)力問題上心有余而力不足，《巴黎協(xié)定》履約過程中面臨的領(lǐng)導(dǎo)力赤字問題更加嚴(yán)重。

黃以天指出，《巴黎協(xié)定》受到的“特朗普沖擊波”對中國參與全球氣候治理有正負(fù)兩方面影響。中國在全球氣候治理體系中的角色會進(jìn)一步吃重，歐盟將更加需要中國在相關(guān)議題上的支持，這對中歐在減排技術(shù)、資金等領(lǐng)域的合作很可能將起到促進(jìn)作用。