曲折之路淺談美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立和完善（4）

竇超+張旭

美國推動《改組法》出臺的主要經(jīng)驗

美軍在歷次戰(zhàn)爭中因聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的缺陷而付出了不必要的代價，以及美軍日常軍事活動中因為軍種利益紛爭而難以順暢展開的情況還有很多。這些情況并非直到1986年之前一段時間才被發(fā)現(xiàn)，而是很早就有很多美國國內和軍內的有識之士力圖對其進行改變。然而，由于歷史傳統(tǒng)和軍種文化、利益等原因，美軍建立完善的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，或者說《改組法》的通過經(jīng)歷了一個非常曲折和漫長的過程。

就像所有改革一樣，美軍建立和完善聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的想法或者努力必須建立在政治、經(jīng)濟和軍事上客觀可能的基礎之上。如果現(xiàn)實的阻力過于強大，又沒有強有力的措施能夠立即打破這種阻力，那么改革也只能采取循序漸進的方式進行，不論改革出發(fā)點和目標多么正確均是如此。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立和完善過程正說明了這一點。該法案最終得以克服傳統(tǒng)軍種利益集團的極力反對而獲得通過，是與美國國內的有識之士的不斷努力和明智措施分不開的。其中的反復和曲折乃至最后成功的經(jīng)驗和做法，雖然與美國特有的政治、軍事體制和軍種文化密切相關，但對于同樣急需建立完善的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的中國軍隊來說，也有著很強的警示作用。

首先，《改組法》最終獲得美國國會的認可和通過，并且在美國軍隊積累起不斷增強的共識，得益于一批又一批的先行者的不斷努力。

應該說，美軍真正的聯(lián)合之路是從二戰(zhàn)中開始的。但當時擔任總統(tǒng)的羅斯福出身于海軍，曾在一戰(zhàn)時期擔任海軍助理部長，這不能不使其他軍種對此頗有警惕。馬歇爾曾對羅斯福說過：“總統(tǒng)先生，您至少可以不要再稱呼陸軍為‘他們，稱呼海軍為‘我們?！绷_斯福在聯(lián)合指揮問題上從來不公開表態(tài)，但萊希卻曾經(jīng)說過，總統(tǒng)從來都是“既不贊成軍種聯(lián)合，也不贊成空軍獨立”。對此，海軍則感到很寬心，他們認為總統(tǒng)根本不會強求他們聯(lián)合。

1943年下半年，馬歇爾曾向參聯(lián)會提交了一份陸軍方面的建議。建議中提到要求成立單一的國防部，設立1名部長、4名副部長和1名參謀長。對于這個提議，陸軍航空隊表示贊成，因為這樣一來陸軍航空隊很有可能成為獨立的空軍，從而與其他軍種獲得平起平坐的地位。海軍則由于害怕陸軍和從陸軍獨立出來的空軍合起伙來主宰國防部，自己將會處于不利地位而反對這項建議。海軍要求維持現(xiàn)狀，因為“繼續(xù)保持軍種獨立具有積極意義”。最終，這一建議在前海軍人員羅斯福主政時期無疾而終。

羅斯福逝世后，接任總統(tǒng)一職的杜魯門表現(xiàn)出與前任完全不同的態(tài)度。從個人經(jīng)歷來說，杜魯門沒有羅斯福那樣的海軍情結，反倒與陸軍有很深的關系。杜魯門于1905年參加國民警衛(wèi)隊，從此與陸軍保持了35年的關系。一戰(zhàn)時期，杜魯門在法國是一名炮兵上尉，戰(zhàn)后繼續(xù)在陸軍預備役部隊服役，并獲得了上校軍銜。直到1940年，他都堅持每年夏天參加陸軍組織的軍事訓練。杜魯門接任總統(tǒng)一職后，立刻就讓親陸軍人士感到歡欣鼓舞。就在杜魯門就任后幾天，他的一位密友就對密蘇里的聽眾說：“羅斯福任內的白宮是海軍的軍官俱樂部，我們將改變這一現(xiàn)象”。

杜魯門本人對軍隊體制很有興趣，在二戰(zhàn)時期作為參議會特別委員會的主席，他主持調查國防規(guī)劃，對于海陸軍造成的“浪費和效率低下”深感震驚。1944年，他發(fā)表文章說：“我們首先要聯(lián)合陸軍和海軍，實現(xiàn)所有的進攻和防守力量的一體化，并置之于單一的、權威的指揮之下”。杜魯門任總統(tǒng)后，成立國防部和獨立空軍的可能性“在海軍和海軍陸戰(zhàn)隊中引發(fā)了恐慌”。陸軍航空隊質疑海軍和海軍陸戰(zhàn)隊擁有航空兵的必要性;陸軍則認為海軍陸戰(zhàn)隊的“作戰(zhàn)任務應嚴格局限于與艦隊有關的職責，只能擁有適應岸上行動的輕型武裝”。這樣一來，海軍和陸戰(zhàn)隊將失去其編制內的航空兵建制，而陸戰(zhàn)隊甚至將變?yōu)楹＼娕炾牭母接?，最后很可能被陸軍吞并?/p>

因此，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊極力反對聯(lián)合，只有這樣才能“保護他們的任務使命以及部隊編制”，海軍陸戰(zhàn)隊還將這次斗爭視為自身的生存之戰(zhàn)。因為國會方面在傳統(tǒng)上偏向于海軍觀點，杜魯門很清楚如果自己行動不夠謹慎的話，很可能將會使一場軍事體制方面的改革演變?yōu)橐粓鲋卮蟮恼味窢帯？偸窍Ｍ麢嗔Ψ稚⒌膰鴷梢酝ㄟ^各軍種部對相對獨立的技術兵種或專業(yè)局、署實施涉及資金和工作崗位方面的議題產生影響。如果成立單一的軍事機構，那么國會就只能和這個強有力的機構打交道，而不是同力量分散的各軍種部打交道。這當然不利于國會對涉及軍事活動的資金流向和就業(yè)崗位施加有力的影響，而這兩者對于地方政治的選舉又是至關主要的。

正是意識到這一點對于整個軍事體制改革的“致命”影響后，杜魯門也就放棄了激進的改革，轉而采用較為折衷的漸進式改革方案。事實上，不光是杜魯門的改革，而且這種思路是貫穿于整個美國聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革過程中的。因此，杜魯門決定放棄原來堅持的設立實際上相當于總參謀長、單一的參謀長職位的設想，接受了正式建立參聯(lián)會的建議。即使如此，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊仍然在國會積極游說，使得即使是折中的方案也大打折扣。就這樣，最后形成的《1947年國家安全法案》成了各方妥協(xié)的產物。

該法案雖然規(guī)定建立了聯(lián)合架構——“國家軍事部”，并設立了國防部長一職作為該部首腦，但對國防部長的職權做出了限制性規(guī)定，而且法案并沒有明確國防部長與軍種部長之間的關系，最終使其只能依賴僅僅在名義上是其下屬的3個軍種部（即陸軍部、海軍部和新成立的空軍部）的合作來開展工作。國防部長工作的重點不是做出高效的決定，而變成了無休止的在各軍種部長之間進行協(xié)調工作?？上攵@樣的體制是難以做出有效率的決定的。

各軍種參謀長（在海軍是作戰(zhàn)部長，海軍陸戰(zhàn)隊則是陸戰(zhàn)隊司令）的權力仍然沒有得到什么限制，他們成功建立了以軍種為主的指揮體制。聯(lián)合司令部指揮官的權力因此受到極大限制，而他名義上指揮的下屬各軍種指揮官的權力卻得到加強。如此一來，聯(lián)合司令部所應該擁有的聯(lián)合指揮權力也就名存實亡了。更為重要的是，作為法案通過的讓步措施，杜魯門放棄了將所有軍用飛機劃歸空軍的想法，同意海軍保留自己的飛機。其次，他同意海軍陸戰(zhàn)隊在海軍內仍然是一個獨立的軍事部門，而未能像陸軍希望的那樣取消其編制。

《1947年國家安全法案》的主要設計者弗里斯塔爾擔任國防部長一職后不久就意識到：“這是一個費力不討好的職位，很有可能會在歷史上留下污點”。干了9個月后，弗里斯塔爾感到無法“有效控制軍種斗爭，也不能解決各軍種在預算、武器、戰(zhàn)略計劃以及任務使命方面出現(xiàn)的矛盾”，作為設計者的他認為法案需要進行修改。最后，經(jīng)過一個調查委員會的報告，杜魯門建議修改法案并獲得了國會的通過，這就是《1947年國家安全法案》的修正案。其主要內容是將國家軍事部改名為國防部，設立參聯(lián)會主席一職，擴大了國防部長的權力和為其服務的機構。但杜魯門關于參聯(lián)會主席作為總統(tǒng)首席軍事顧問等建議，被國會拒絕。后來，艾森豪威爾對此評價說：“三個軍種部僅僅形成了松散的聯(lián)合，整個國防體制只不過是由各自為政的軍種組成的松散聯(lián)盟。新設立的國防部長沒有實權。權力仍然保留在三個軍種部”。

擁有在二戰(zhàn)中的北非戰(zhàn)場和歐洲戰(zhàn)場實施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮豐富經(jīng)驗的艾森豪威爾，對現(xiàn)有國防體制特別是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制方面的缺陷感到深惡痛絕。他當選總統(tǒng)后就急于對這一不合理的現(xiàn)象進行改革。早在1952年競選總統(tǒng)期間，艾森豪威爾就批評國防部是一個幫派林立的組織。于1953年6月30日生效的第6號改組計劃中，規(guī)定助理國防部長的數(shù)量由3名增至9名，將原來的各類委員會的職能劃歸國防部長并將其全部取消，參聯(lián)會主席被授予管理聯(lián)合參謀部和批準聯(lián)合參謀部參謀任命的權力，并將軍種部長置于指揮序列之中。

1957年10月，蘇聯(lián)搶先于美國發(fā)射了第一顆人造衛(wèi)星，這使得美國國防體制成了公眾指責的焦點。趁著這一有利形勢，艾森豪威爾再次提出大幅度改革現(xiàn)有軍事體制的建議。1958年4月，他在給國會的建議中說：“戰(zhàn)術和戰(zhàn)役計劃必須完全統(tǒng)一，戰(zhàn)斗部隊編入聯(lián)合司令部，聯(lián)合司令部配置最新式、最有效的武器系統(tǒng)，聯(lián)合司令部實行統(tǒng)一領導，不分軍種，聯(lián)合作戰(zhàn)”。這一建議本來是順應當時作戰(zhàn)形式需要的正確做法，但卻遭到國會內傳統(tǒng)勢力的強烈反對。

國會內海軍支持者指責該議案試圖建立“普魯士式的最高指揮”，并危言聳聽地宣稱這將公開造就一位強勢軍人來奪政府的權。雖然眾議院武裝部隊委員會刪除或調整了議案中的很多條文，但在參議院的努力下還是有一些意見被寫進了眾議院的提案。以這一提案為基礎，最終形成了《1958年國防部改組法案》。這一法案加強了國防部長的權威，尤其是加強了對軍種部的控制;提升了參聯(lián)會主席的地位，將聯(lián)合參謀部的規(guī)模幾乎擴大了一倍，但同時卻又規(guī)定參聯(lián)會主席不再管理聯(lián)合參謀部（這明顯是一個倒退）;規(guī)定聯(lián)合司令部司令全權指揮配屬的軍種部隊，并將軍種部移出了指揮序列。這一法案雖然做出了法律上的規(guī)定，但軍種部卻通過控制各配屬給聯(lián)合司令部的部隊至關重要的人事權和后勤補給權，從而獲得了比聯(lián)合司令部司令更大的影響力，其結果就是聯(lián)合司令部司令仍然是有名無實。

這一法案確定的美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制持續(xù)了將近30年時間。在這30年里，美軍經(jīng)歷了越南戰(zhàn)爭的失敗，后來參加的幾場戰(zhàn)爭雖然取得了勝利，但卻沒有什么值得夸耀的聯(lián)合作戰(zhàn)方面的成績。雖然美軍的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制止步不前，但仍然有一些人在努力試圖對此進行改變。其中，起到重要作用的是一位空軍上將，即時任參聯(lián)會主席的瓊斯。

瓊斯早年在戰(zhàn)略空軍部隊服役，后來擔任航空隊副司令和司令期間就曾提出過改革聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的問題。1971年，瓊斯擔任美國駐歐洲空軍司令部司令。駐歐洲空軍司令部本來是美軍駐歐洲司令部的下屬軍種司令部。但瓊斯卻認為，在自己的3個上司之中，即美國聯(lián)合司令部司令、北約戰(zhàn)區(qū)司令和空軍參謀長中，后者對他的影響最大。這是因為瓊斯的部隊隸屬于空軍參謀長而不是聯(lián)合司令部司令，他的人員由空軍參謀長任命，財權也是由其掌握。有人說，指揮體制就是對指揮權力的劃分。既然人權和財權都被空軍參謀長掌握，那么駐歐洲空軍司令部也就只能聽命于空軍參謀長，也就是空軍部，而非聯(lián)合司令部司令。

1978年，瓊斯在代理了4個月參聯(lián)會主席一職后，正式擔任這一職務。在參聯(lián)會任職期間，瓊斯發(fā)現(xiàn)各軍種參謀長希望擁有更多的影響力，尤其是希望在預算問題上對總統(tǒng)施加更大的影響力。但問題是，這些人并不打算團結起來一起對總統(tǒng)施加影響，而是各自努力想要達到自己的目的，因為這樣做將會增強本軍種的獨立性而不是相反。瓊斯想盡辦法讓這些人放棄狹隘的軍種利益，但參謀長們卻不愿意削弱自己作為軍種利益代言人的地位。最終，瓊斯開始考慮借助外部力量來推動軍隊改革。

1982年2月3日，瓊斯正式提出要求，請眾議院武裝部隊委員會改革軍隊的聯(lián)合體制。瓊斯大聲疾呼：“盡管大多數(shù)歷史著作對我們的軍事成就大書特書，但仔細審視歷史卻令我們不安：戰(zhàn)爭開始時準備不足;早期失敗不斷;邊打邊調整編制體制;緊急動員工業(yè)基地;通過消耗敵人獲得最后的勝利。我們贏得勝利是因為我們更強大，而不是因為我們更聰明?！本瓦@樣，這位擔任美國最高軍事職務的空軍上將從五角大樓陣營中倒戈，要求國會改革參聯(lián)會，最終推動了《改組法》的出臺。

瓊斯具體提出了參聯(lián)會的缺陷：參聯(lián)會基本上是一個委員會體制，雖然是很好的協(xié)商機制，但不利于行動和落實。由此帶來的具體問題有5個方面：首先，參聯(lián)會達成一致同意的要求，導致“為了取得某種程度的一致意見，而不得不求他們之間的最小公分母”，使得最后做出的決策基本上都是效率很低的折衷意見。其次，參聯(lián)會的文件需要經(jīng)過五層審查才能生效，各軍種“實際上都在行使實際上的否決權，因為他們都知道目標就是達成最終的一致意見”，這造成參聯(lián)會的任何文件都要經(jīng)過各軍種同意才能生效。再次，“軍種之內的人們感受到巨大的壓力”，間接地激起了軍種參謀長之間的利益沖突，使得他們根本不可能為另外一個軍種說話，而使其得到更多的資源。第四，參聯(lián)會的“人事變動過于頻繁”，其成員平均任職只有2年。第五，在聯(lián)合司令部崗位上任職的軍官由于軍種的狹隘利益觀，很少受到獎勵和提升的機會。

瓊斯針對這些具體問題提出了解決辦法。但當他因為這一問題同時任國防部長的溫伯格進行溝通時，卻發(fā)現(xiàn)得不到后者的支持。國防部長說：“如果我們開始改革，他們就會以為我們這里已經(jīng)亂作一團?！杯偹狗瘩g說：“我們已經(jīng)亂作一團?！钡玫降幕卮饏s是防長“禮貌的沉默”。即將退休的瓊斯決心在此之前改革參聯(lián)會，既然得不到防長的支持，那么也就不奢望得到總統(tǒng)的支持了，他決定轉而尋求國會的幫助。但給參議員戈德華特的信沒有得到回復，盡管后來這位參議員對于改革起到了至關重要的作用，當時他只是仔細閱讀了瓊斯的信而沒有回信。得不到參議員回信支持的瓊斯并沒有放棄努力，他又開始在現(xiàn)有體制內尋求解決辦法。

參聯(lián)會主席可以動用進行獨立評估的參謀團隊只有5名軍官，這實際上起不到什么作用。根據(jù)《1958年國防部改組法案》，參聯(lián)會主席已經(jīng)失去了對聯(lián)合參謀部的管理權，這一管理權只能由參聯(lián)會集體掌握。瓊斯如果說服同事們成立一個專門委員會進行調研，那么各軍種就會指定代表自己利益的人參加進來以影響評估結果，這樣一來也不會得到客觀公正的結論。但對于瓊斯有利的是他有權雇傭顧問人員，這樣一來就可以得到獨立的調研結論。瓊斯成立了一個以威廉·K·布雷姆為首的研究小組，對參聯(lián)會體制進行研究和評估。經(jīng)過長達11個月的工作，研究小組形成了名為《參聯(lián)會的組織和職能》的報告，簡稱為《布雷姆報告》。

這個報告成為后來《改組法》一些重要理念和思想的源泉，包括：參聯(lián)會主席擔任首席軍事顧問，設立參聯(lián)會副主席，聯(lián)合專業(yè)軍官和獨立的聯(lián)合參謀部等。1982年2月3日，瓊斯在眾議院武裝部隊委員會作證時根據(jù)這一報告的內容進行了作證（此時，這份報告尚未最后完成并提交，在此后的4月9日才正式提交給參聯(lián)會），并隨后在雜志上發(fā)表了相關文章。就此，瓊斯作為一名跳出狹隘的軍種利益圈子的顧全大局的美國軍人完成了自己的使命。相應的改革能否成功接下來就要看國會的運作了。

第二，采取適應美國政治體制的推進方式推動改革，在推動過程中注意取得各方面的平衡。

美國式的政治體制決定了美國軍隊的改革必須以適應其政治體制為基本要求，否則其軍隊改革將會遭到來自國會的嚴重阻撓而陷于擱淺。正如瓊斯所認識到的那樣，“如果我們要進行根本改革，必須引入外部壓力。這一壓力必須來自于國會”。而獲得國會的支持也不是一帆風順的，需要復雜的國會運作程序才能達到目的。

當瓊斯在眾議院武裝部隊委員會進行作證后，立即遭到了改革反對者的“炮轟”。他們認為這是軍隊內部的背叛行為，聲稱是“瓊斯將軍，而不是組織缺陷，是幾年來政策缺陷和行動失敗的罪魁禍首”。盡管如此，瓊斯將軍的大聲疾呼還是引起了一位國會工作人員的注意。這個人名叫阿齊·D·巴雷特，是一名退役空軍上校，正在眾議院武裝部隊委員會工作。雖然他對于國會來說還是一個新手，但24年的服役經(jīng)歷特別是4年主要從事國防體制研究的經(jīng)歷，讓他對瓊斯的想法深有同感。

此時的巴雷特非常希望自己的上司——眾議院武裝部隊委員會下屬的調查委員會主席、民主黨眾議員懷特做出響應。但他失望地發(fā)現(xiàn)，懷特對瓊斯的建議毫無興趣。作為一名國會工作人員而非國會議員的巴雷特從沒有想到自己會卷入五角大樓的改革之中，但4年從事國防體制研究的他卻促使他想要做出自己的努力。巴雷特找到懷特，建議他“在參聯(lián)會主席都說參聯(lián)會體制存在著致命缺陷的時候，國會不能袖手旁觀……您必須主導這次改革”。雖然懷特對改革并沒有什么興趣，而且缺乏相關知識和熱情，但在巴雷特的勸說下仍然決定展開質詢工作。此外，調查委員會的高級幕僚約翰·拉里也熱情地支持巴雷特的觀點。

經(jīng)過一系列的聽證會，懷特、巴雷特和拉里起草了一個僅有10條法律條文的議案，并提交給眾議院武裝部隊委員會。這個議案的內容只對現(xiàn)有的有關法律，即美國法典第10編進行有限的修改。議案沒有采取參聯(lián)會主席是總統(tǒng)首席軍事顧問這樣的字眼，而是建議參聯(lián)會主席“以自己的方式”向總統(tǒng)和國防部長提供軍事咨詢。議案建議設立參聯(lián)會副主席一職，但對進一步的具體問題沒有更詳細的規(guī)定;議案提議參聯(lián)會主席和參聯(lián)會其他成員在聯(lián)合參謀部軍官的選拔方面享有同等的權力。議案提議參聯(lián)會主席全權管理聯(lián)合參謀部及其主任，這就將參聯(lián)會主席失去的管理聯(lián)合參謀部的權力拿了回來。議案還提議允許軍種參謀長、聯(lián)合司令部和職能司令部指揮官對聯(lián)合參謀部的報告和建議發(fā)表自己的看法，使得聯(lián)合司令部指揮官在影響其司令部的決策中擁有了更大的發(fā)言權。議案中關于聯(lián)合參謀部的條文強調國防部長須確保“聯(lián)合參謀部單獨編制和運作”，既強調了國防部長的權威，又可以使聯(lián)合參謀部擺脫軍種控制。最后，議案建議有關軍官晉升等事項須適當考慮其在聯(lián)合參謀部任職時的表現(xiàn)。

這樣一個在很多地方含糊其辭的議案，雖然在當時是一個進步，但卻很難滿足瓊斯的期望。巴雷特等人很清楚，如果按照瓊斯的意思提出議案必然會遭到五角大樓的極力反對而胎死腹中，這樣一個漸進式的改革議案才是現(xiàn)實中可能通過的。事后證明，正因為這樣一個沒有遭到行政部門反對的議案才最終獲得了眾議院的通過，從而成為《1982年改組法案》。議案通過不到2個月，參聯(lián)會就提交了改組評估報告，其結論是：“大幅度修改第10編沒有必要”。這清楚表明了五角大樓將要采取強硬的立場來反對進一步的改革，并且準備在這個問題上最終堅決對抗國會。但是，這個議案卻推動了改革的努力，使國會內的其他人發(fā)動了更強有力的改革行動，從而開始打破國會和軍種在體制問題上長達40年的同盟關系。1983年1月，眾議院議員比爾·尼科爾斯擔任了眾議院武裝部隊委員會下屬的調查委員會主席一職，他將繼續(xù)前任主席懷特未完成的改革。

尼科爾斯和巴雷特繼續(xù)推動改革的努力，在參議院遭到了挫敗。當時擔任參議院武裝部隊委員會主席的是約翰·托爾。托爾成功地將眾議院18個提議中的10個否決掉，而且獲得批準的8個無關緊要的提議中還有3個已經(jīng)打了折扣。這一事實使得尼科爾斯和巴雷特感到了毀滅性的失敗。無可奈何的他們只得寄希望于下一任參議院武裝部隊委員會主席的支持。到了1984年大選時，托爾最終退休了，接替他的是共和黨參議員巴里·戈德華特。

戈德華特曾是1964年共和黨總統(tǒng)候選人，二戰(zhàn)時曾是一名飛行員，最后于1967年以空軍少將軍銜從預備役退休，他在國防界享有盛譽。更為重要的是，戈德華特決定將國防改組列為首要任務，并且希望在退休前在這方面做出歷史性貢獻。同時，深諳美國政治的戈德華特還做出了一個極為明智的決定，那就是“如果有機會實行有意義的改革，就必須避免黨派政治”，決心采取真正意義上的兩黨合作。戈德華特因此決定和積極提倡改革的民主黨參議員薩姆·納恩合作，并且如愿以償。這樣，兩位參議員分別負責不同的工作。戈德華特專注于制定改革的核心內容，抵擋著來自五角大樓及其同盟者的指責。

納恩曾這樣評價他的作用：“因為他的信譽和軍人般的名聲，沒有人可以這樣說戈德華特正在支持這樣的事業(yè)：‘它具有破壞性或者它是反軍隊的，或者他來自某個試圖危害軍隊的職位。他們唯一能說的是，‘我們不同意他的觀點。戈德華特不會受到右翼分子的任何攻擊影響。所以，讓戈德華特站在前線是至關重要的?！奔{恩則負責更具體的分析和解決方案。這對超黨派改革組合最終成為了推動改革的最重要力量之一。

此時，正有一個利好消息在等著這些改革者們。比爾·克羅海軍上將是太平洋司令部司令。作為出身海軍的聯(lián)合司令部司令，他認為太平洋司令部經(jīng)由40年的軍種間的明爭暗斗所形成的編制原則已經(jīng)過時了，五角大樓和戰(zhàn)區(qū)司令部都需要從根本上進行改組。最為重要的是，克羅有自己獨特的見解，并且藐視自己軍種的那種教條文化：“海軍在傳統(tǒng)上就反對任何看起來、聽起來或聞起來與聯(lián)合有關的東西……我對上述觀點相當質疑”。在得知里根總統(tǒng)提名克羅接任參聯(lián)會主席，并且在私下里得知他支持改革后，戈德華特和納恩決定爭取這位同盟者。他們在克羅當選參聯(lián)會主席這件事上為他拉了票，從而獲得了一個軍方的高級支持者，更重要的是這位支持者來自于海軍。

隨著參議院武裝部隊委員會內有關改革工作的推進，改革者們開始采取各種措施來確保在聽證會上打敗那些準備了充足“彈藥”的反對者。他們采取的最重要的措施之一是被稱之為“子彈陷阱”的措施，即準備一些過分激進的改革措施來作為可以讓步的空間，以此來牽扯反對者的精力和對抗措施。其中，最重要的一個建議是用聯(lián)合軍事顧問委員會取代參聯(lián)會。這一建議傳遞了這樣的信息：參議院武裝部隊委員會認為參聯(lián)會的表現(xiàn)非常不能令人滿意，并且正在嚴肅地尋求更有意義的解決方案。也就是說，參議院武裝部隊委員會將從根本上否定參聯(lián)會的作用，而且正在尋求更強有力的聯(lián)合指揮機構取代它。

五角大樓聽到這樣的措施后，一定首先擔心自己的存在而不是接下來的改革措施，因此也就牽扯了他們大量的精力。對此，納恩曾風趣地說：“我們需要一些把他們嚇得一塌糊涂的幕僚機構建議，這樣當我們做我們真正想要做的事情時，他們就會掏出手帕，擦著眉毛，然后說道，‘天哪，我們太幸運了”。除了要徹底取代參聯(lián)會這一“子彈陷阱”外，還有5條起同樣作用的措施，其中4條都是特別針對軍種利益集團的。第一條是將為聯(lián)合事務工作的軍種參謀削減到不超過25名軍官;第二條是通過讓聯(lián)合司令部司令的級別高于軍種參謀長，以此來提高其地位;第三條是把聯(lián)合司令部內各職能軍種指揮官從作戰(zhàn)指揮鏈上移除;第四條是在陸軍部和空軍部里將文職秘書處和軍隊司令部參謀機構合并，而在海軍部則將這兩類機構部分合并。此外，還有一條建議是分別設立三位專門負責核威懾、北約防務和地區(qū)防務與兵力投送任務的國防部副部長。

在上述針對軍種利益集團的4條建議中，最令各軍種感到害怕的是聯(lián)合司令部司令的級別高于軍種參謀長，以及將聯(lián)合司令部內各職能軍種指揮官從作戰(zhàn)指揮鏈上移除。因為這將意味著各軍種參謀長的地位將在聯(lián)合司令部司令之下，而且各職能軍種指揮官在聯(lián)合司令部內將失去指揮權，這是各軍種無論如何都不能接受的。改革者們正是因為這些“子彈陷阱”成功耗費了反對者的大量“彈藥”，反對者花費了好幾個月的時間才將這些吸引注意力的建議“斃掉”，從而掩護了真正想要推動的改革措施的通過。

與改革者們緊鑼密鼓的準備的同時，行政部門這邊也有了一些對改革頗有影響的動作，并且進而為改革者們增加了同盟者。因為國防采購方面的混亂情況，里根總統(tǒng)于1985年7月15日簽署行政命令，宣布成立總統(tǒng)的藍絲帶國防管理調查團。盡管對外宣稱這個后來被稱為帕卡德委員會的調查團的重點工作是調查采購方面的問題，但總統(tǒng)還是讓其在所有關于改革的問題上在政府內部起到帶頭作用。這就為國會的改革者們增加了一個可能的同盟者。

帕卡德委員會開展工作時，其5個專門研究小組中有2個小組針對的都是國會正在審議之中的國防改組問題。因此，國會的改革者決定要同他們建立起緊密的聯(lián)系。1985年9月4日，戈德華特給帕卡德委員會主席大衛(wèi)·帕卡德寫了一封信，信中說：“我們委員會的成員們對……您在履行職責過程中所表現(xiàn)出的有目共睹的能力無不交口稱贊……重整這支軍隊以保衛(wèi)我們的國家，對我來說，戴夫，那就是尚待我們完成之唯一大事”。帕卡德在一次幾乎是專門為雙方建立聯(lián)系而舉行的早餐會后表示：“是到了該做點重要的基礎性事情的時候了，而且國會和我們委員會必須保持溝通?！?/p>

帕卡德委員會的工作很快就讓他們引起了對《1958年國防部改組法》的興趣。帕卡德派人訪問了曾任艾森豪威爾書記長的陸軍上將古德帕斯特。后者在采訪時說：“今天聯(lián)合司令部司令所行使的指揮力度遠遠沒有達到總統(tǒng)艾森豪威爾的要求……有著目前種種局限的‘作戰(zhàn)指揮也遠遠沒有達到艾森豪威爾的意圖……各軍種參謀長應該將他們大部分時間和精力用在履行作為參聯(lián)會機構成員的各種職責上，而各種日常事務的處理則應該留給軍種副參謀長?！迸量ǖ聦Υ撕髞碚f：“我們對他（艾森豪威爾）想要完成的和他未竟的事業(yè)感同身受。這一點積極影響了我們當時的努力?！?/p>

在一份提交給里根總統(tǒng)的，關于帕卡德委員會成員唐利在艾森豪威爾圖書館的調查結果的備忘錄中這樣記述道：“在帕卡德委員會的建議和艾森豪威爾1958年的倡議之間存在著很多相似之處。委員會的結論與歷史趨勢是一致的，即加強國防部長和參聯(lián)會權威以實現(xiàn)提高支持戰(zhàn)略規(guī)劃的各軍事部門的整合度，同時依然保持獨立軍種的完整性和他們各自在計劃執(zhí)行上的責任”。備忘錄還提出來一個當時情況與1958年重大的不同之處：“艾克（即艾森豪威爾）面對的是一個反對改革的國會;今天，恰恰是國會在抵制壓力極力推動國防管理和組織上要進行廣泛而細致的改革?！?

也就是說，美國行政部門已經(jīng)意識到現(xiàn)在的軍事體制改革已經(jīng)少了一個重大障礙，原來國會和軍種聯(lián)合抵制改革的局面已經(jīng)不復存在，只剩下軍種利益集團還在堅持對抗改革的努力。這種情況無疑會對里根總統(tǒng)后來順利簽署《改組法》，并使之成為法律生效產生了一定的影響。帕卡德隨后告訴戈德華特和納恩，他的委員會將建議賦予聯(lián)合司令部司令更大的權威，建議更加強調任務，建議聯(lián)合司令部司令在參聯(lián)會里擁有更大的代表權，建議指定參聯(lián)會主席為總統(tǒng)的首席軍事顧問，并設立一個參聯(lián)會副主席。就這樣，國會的改革者們在行政部門就獲得了一個堅定的支持者，剩下的就是要在參議院武裝部隊委員會對國防改組議案的審定中獲得通過這一關鍵環(huán)節(jié)了。

1986年2月4日上午，參議院武裝部隊委員會對國防改組議案的最后審定工作終于開始了，而這被改革者們和反對者們都視為一次“決戰(zhàn)”。就在開會之前，五角大樓給參議院武裝部隊委員會送來了8封信，分別來自參聯(lián)會主席克羅海軍上將、3個軍種部長和4位軍種參謀長。除了克羅的來信論辯較為理性外，其他7位軍種官員的信則全部都是爭吵和充滿火藥味的爭辯。海軍部長攻擊議案草案說：這“將把我們的國防體制搞得一團糟……讓軍種部長和軍種參謀長的職位形同虛設，實際上變成了沒有實權的擺設。取代軍種部長的將是5個脫離文官控制的像地方總督一樣的聯(lián)合司令部司令;而取代軍種參謀長的，是一個單一的聲音（配個副手），由他來向總統(tǒng)、國家安全委員會、國防部和國會提供軍事建議?！?/p>

海軍陸戰(zhàn)隊司令凱利也抗議說：“如果‘議案草案以它目前的樣子頒布出去，將導致國防體制效率和效能的大幅下滑——會降到我將對美國未來安全深感擔心的程度。在這點上，在我身著軍裝為國家服役的36年中，還沒有什么文件能讓我這樣如此擔憂?！焙＼娮鲬?zhàn)部長沃特金斯也這樣認為：“我相信如果我們遵照擺在你們委員會面前的那個目前的法案草案里為我們繪制的航線航行的話，我們的國家肯定會被擱淺，可以預見到會蒙受巨大的損失?！?/p>

在這些充滿火藥味的攻擊下，參議院武裝部隊委員會的成員們如何投票也就成了一個關乎最后結果的關鍵。在這一關鍵時刻，委員會的19名成員全部到場。這19名成員中的13位曾在軍隊服役，其中4人在陸軍、6人在空軍、3人在海軍、4人在海軍陸戰(zhàn)隊。這些人有的不太重視與軍隊以前的關系，而有些人則和軍隊仍有著密切的聯(lián)系。而這些情況無疑會對投票結果產生很大的影響。經(jīng)過不斷提出修正案并逐條進行表決，在針對一條關鍵性修正建議的表決中，戈德華特已經(jīng)爭取到了參加投票的15名參議員中的10票贊成票。戈德華特想讓這一次關鍵的投票表決獲得更大的差額（如果4名未到場的參議員都投反對票，就會只有1票的差額），因此決定從缺席的參議員之中拉一張贊成票。

戈德華特打電話給參議院丹·奎爾，告訴很驚訝的奎爾，他想要奎爾投票支持自己。戈德華特警告后者，如果他沒有支持自己，他就先把奎爾國防采購政策專門委員會主席的職務給擼了，然后再把他從武裝部隊委員會里一腳踢走。這還不算，戈德華特還威脅說要讓奎爾在下一次競選中也會白忙活一場。放下電話后，戈德華特面帶微笑地說：“奎爾會和我們投一樣的票”。誰知，到了下午奎爾又想改變主意，戈德華特則答復說要他親自和自己談談。結果，這一整天奎爾也再沒有任何動靜。就這樣，第一場投票以11票對7票的結果通過。

最后審議階段進入第3個星期后，先后有2個參議員轉變立場加入了改革者的一方。這樣，戈德華特和納恩就獲得了13名支持的成員，反對派的陣營開始崩潰瓦解了。3月6日，對整個議案最后表決的時候，居然全部19名成員都投了贊成票，議案獲得了通過。接著，有人跑到反對激烈的海軍——海軍陸戰(zhàn)隊聯(lián)絡部喊道：“嘿，伙計們，投票結果是你們要的‘10：9。10個共和黨人投票支持國防改組;9個民主黨人投票支持國防改組”。

參眾兩院都通過了有關的議案，使得美國政府面臨巨大壓力。但時任總統(tǒng)里根并不太支持這項改革。里根在4月24日就國防改組問題向國會傳達了他的咨文，里面拐彎抹角地提到了國會的議案。他說：“其他所提議的法律上的改革，在我看來，是沒有必要的?！笨偨y(tǒng)還要求國會保留軍種參謀長作為參聯(lián)會成員，并允許由總統(tǒng)和國防部長來決定在參聯(lián)會主席缺席的情況下，應該由誰擔任代理參聯(lián)會主席。

參眾兩院武裝部隊委員會駁回了總統(tǒng)的請求，并且深信所有的改革將需要法律的強制力來確保執(zhí)行真正意義上的改革。經(jīng)參議院—眾議院協(xié)商會的努力，兩院分別提出的議案被整合并做出了最后的立法決定。由于國會幾乎一致支持戈德華特——尼科爾斯法案，這就意味著即使里根總統(tǒng)動用否決權也不可能終止這一法案了。參議院和眾議院的領導者可以輕易召集所需的三分之二的人投票，推翻總統(tǒng)的否決。有鑒于此，里根總統(tǒng)明智地簽署了這一法案，使之正式成為法律。也正因為如此，有了立法手段的強有力保障，美軍以后的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制也就得到了持續(xù)的改進和完善，其作戰(zhàn)效能也得到了實質性的提高。

（未完待續(xù)）

（編輯/筆嘯）