論行政法與公共行政關(guān)系的演進(jìn)

李芹

摘 要：無論是從中國或者是西方的文化發(fā)展史我們都可以看出，行政法的發(fā)展與公共行政關(guān)系的變遷有著密切的聯(lián)系，并且這個(gè)關(guān)系不是一成不變的。本文通過探討行政法與公共行政關(guān)系的變化發(fā)展進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)兩者之間存在著對立統(tǒng)一的關(guān)系，希望通過對兩者關(guān)系更深入的研究，使兩者共同促進(jìn)，不斷在良性互動(dòng)中發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政法；公共行政關(guān)系；演進(jìn)

1 從“行政優(yōu)于法”到“無法律即無行政”

在人類社會發(fā)展的進(jìn)程中，行政法的概念早就已經(jīng)產(chǎn)生，它指的是關(guān)于行政的法律[1]。古代封建社會的行政法與現(xiàn)代社會的行政法功能、性質(zhì)之間都存在著一些差異，古代封建社會的行政法的規(guī)定具有隨意性，在王權(quán)高于一切的背景下，往往君主的一句話就可以成為行政法，行政與法之間的關(guān)系也是君主與法的關(guān)系，君主的權(quán)力比法律規(guī)定還要大。

隨著資本主義萌芽的開始，“三權(quán)分立”制度的建立，民主的概念開始影響著人們的思想，深入人心。這一階段的人們對民主和自由有著強(qiáng)烈的渴望，他們意識到了封建社會的專制統(tǒng)治對社會發(fā)展的禁錮，渴望社會能夠高度自由，他們強(qiáng)烈排斥政府行政機(jī)關(guān)，希望形成良好的行政關(guān)系，最好是減少行政執(zhí)法或者零執(zhí)法。這一社會背景下，行政法的性質(zhì)較之傳統(tǒng)封建社會里的行政法開始發(fā)生了變化。

在資本主義社會里，隨著資本主義制度的逐漸建立，規(guī)則主義和個(gè)人主義開始受到推崇。這一社會背景下行政機(jī)關(guān)的權(quán)力受到了嚴(yán)格的控制，法制完全依據(jù)國家規(guī)定的法律來展開，這是一種呆板的法制行為，行政法的作用還不能完全的發(fā)揮。

2 行政國家的出現(xiàn)與行政法的發(fā)展

十九世紀(jì)末期，伴隨著資本主義制度的深入發(fā)展，資本主義生產(chǎn)方式開始轉(zhuǎn)型，由原來的自由競爭過渡到了壟斷競爭，這一變化導(dǎo)致各種社會矛盾突顯出來[2]。20世紀(jì)30年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響了整個(gè)資本主義社會，給資本主義經(jīng)濟(jì)體制帶來了沉重的打擊，資本主義社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展秩序遭到嚴(yán)重破壞，各種社會問題伴隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)而顯現(xiàn)出來。在這一時(shí)期，人們逐漸意識到了國家宏觀調(diào)控的重要性，國家的行政功能作用得以顯現(xiàn)。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊，人們發(fā)現(xiàn)市場的自我調(diào)控有著嚴(yán)重的缺陷，只有讓政府加入到對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)中來，才能保障市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。這一階段政府機(jī)關(guān)開始大量參與到經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)管理中，行政國家在這個(gè)時(shí)期開始誕生。

自經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，人們逐漸認(rèn)識到了社會的發(fā)展需要國家政府機(jī)關(guān)的參與，政府開始越來越多的參與到社會事務(wù)的管理中來。行政國家的誕生導(dǎo)致了行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，政府的行政自由裁量權(quán)在不斷增長?；趥鹘y(tǒng)思想觀念的影響，并且伴隨著時(shí)間的推移，人們開始逐漸意識到要限制政府行政裁量權(quán)的增長，不能任由他自由擴(kuò)大，于是行政法和發(fā)之間的關(guān)系又有了新的變化。在這一時(shí)期，行政法的作用已經(jīng)不僅僅局限于對政府權(quán)力的限制，而是首先承認(rèn)政府的權(quán)力，再對其權(quán)利進(jìn)行積極的調(diào)控。

3 國家行政的收縮與行政法的變遷

法律法規(guī)的發(fā)展往往伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，西方國家在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面又出現(xiàn)了一些新的問題。通貨日益膨脹、失業(yè)率在不斷增高、政府的財(cái)政赤字也日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度變得越來越慢，第二次經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，而國家宏觀調(diào)控在此時(shí)卻沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，政府無論是使用擴(kuò)張性財(cái)政政策還是緊縮性財(cái)政政策，都不能對社會經(jīng)濟(jì)起到有效的調(diào)節(jié)。通過這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人們意識到，不能過度依賴政府，市場自己無法進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的問題，政府也未必能起到很好的調(diào)節(jié)作用，并且國家調(diào)節(jié)失敗的后果比市場調(diào)節(jié)失敗的后果要更加嚴(yán)重。在這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)大爆發(fā)后，許多國家都開始對公共行政體系進(jìn)行改革，主要是重申市場的價(jià)值和收縮國家的職能，這一改革的氛圍在資本主義國家中異常濃厚。

這次的改革有別于以往的任何一次改革，它的出發(fā)點(diǎn)不在立足于市場或者政府中的其中一個(gè)角度，而是立足于整個(gè)社會的改革。這次改革重新系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)了公共行政部門的職能。整個(gè)社會的公共行政觀念因?yàn)檫@次的改革都發(fā)生了巨大的變化，政府公共行政開始從管理行政轉(zhuǎn)為了服務(wù)行政，這一改革使得公共行政效率得到了有效的提升。這次改革實(shí)現(xiàn)了公共管理的社會化與權(quán)力結(jié)構(gòu)上的均衡，并使得權(quán)力運(yùn)行的方式變得多樣化，并且提高了公民參與行政服務(wù)的質(zhì)量，從這些我們可以看出，公共行政的發(fā)展必然會帶動(dòng)行政法的變遷。

4 現(xiàn)代社會行政法制度的創(chuàng)新和行政觀念的轉(zhuǎn)變

（一）從管制變?yōu)榉?wù)行政

隨著時(shí)代的變遷，現(xiàn)代公共行政關(guān)系仍然在不斷改變和創(chuàng)新，由原來的管制行政變?yōu)榱朔?wù)行政，政府的地位和作用也由此發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在管制行政中，政府會借助自己的權(quán)力對社會組織和個(gè)人行駛命令，對他們的行為方向做出嚴(yán)格限制，在這個(gè)過程中，無論是公民，還是企業(yè)或者其他社會組織的權(quán)利都會在一定程度上受到剝削。這一階段政府是社會的主體，對社會進(jìn)行管理，并要求公民處于服從的地位。這種行政管理模式導(dǎo)致政府與公民之間信任度降低，嚴(yán)重的可能造成二者之間產(chǎn)生對抗，進(jìn)而使政府辦事效率變低，增加管理成本，還會嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但是，在服務(wù)行政中，情況發(fā)生了改變。著這一行政模式中，政府是服從者，要做到為民服務(wù)。政府會把公眾的需要當(dāng)成導(dǎo)向，利用其權(quán)力為公民謀取利益，而不是為自己謀取利益。在這種行政關(guān)系中，政府把公眾放在了與自己平等的地位上，公眾才是行政的中央，一切是在為公眾服務(wù)。這種行政關(guān)系使得政府會不斷改進(jìn)自己的服務(wù)質(zhì)量，為公眾提供更好和效率更高的服務(wù)。這一行政觀念和角色的轉(zhuǎn)變不僅是公共行政關(guān)系的轉(zhuǎn)變，也使行政制度得到了創(chuàng)新。這一級階段的行政法不再是控權(quán)法或者管理法，而是使政府與公民能夠相互信任，相互合作，共同發(fā)展的法律[3]。

（二）行政公開、公眾參與和行政程序立法出現(xiàn)新高潮

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，在一些行政程序法已經(jīng)制定完成了的國家，開始對行政法實(shí)施一些修改，讓行政法被賦予新的時(shí)代精神和創(chuàng)新精神。而一些行政程序法沒有完全制定好的國家，也開始積極的開展制定行政程序法的工作。這一次的改變就是行政程序法典化的第三次高潮，這一階段的主題是能使公民參與到行政活動(dòng)中來，并且讓政府的行政活動(dòng)公開化與透明化。對于目前多元化發(fā)展的社會來說，公民參與到行政活動(dòng)中來，能更好的表達(dá)出自己的利益和愿望，使政府的行政服務(wù)水平得到提升，公民的積極參與，也是行政活動(dòng)和民主化程度的集中反映。而政府行政活動(dòng)的公開則是公民參與到行政和對行政進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)大前提，這也是現(xiàn)代民主政治的訴求，一個(gè)國家民主發(fā)展到了哪種程度也可以由此而得知。我國目前也有一大批法學(xué)界的學(xué)者，立足于我國國情，借鑒外國一些好的經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行行政程序法單行制定的同時(shí)，展開了統(tǒng)一行政程序法的制定，這既使得我國行政法能不斷向前進(jìn)步，得到完善，也推動(dòng)了我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制和民主法治建設(shè)的發(fā)展。

綜上所述，通過人類發(fā)展史上幾次大的行政法與公共行政關(guān)系的演進(jìn)與變遷我們可以看出，行政法與公共行政關(guān)系會在不同社會背景、不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，兩者之間存在著對立統(tǒng)一的關(guān)系。在社會發(fā)展的新階段，我們需要研究行政法與公共行政之間更深層次的關(guān)系，使它們之間相互進(jìn)行良性的影響，相輔相成，共同發(fā)展，讓行政法更好的服務(wù)于公共行政，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使社會不斷發(fā)展進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)

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[3]陳峰.協(xié)力行政的興起與當(dāng)代行政法的轉(zhuǎn)型——基于“政府法治論”的視角[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（02）：32-41