危險廢物和副產(chǎn)品管理對策研究

陸榮華

摘 要：危險廢物和副產(chǎn)品分屬兩個不同的管理體系，如何界定危險廢物與副產(chǎn)品，一直是危險廢物管理的難點。本文梳理了目前危險廢物和副產(chǎn)品管理中存在的問題，提出了相應(yīng)的管理對策和建議。

關(guān)鍵詞：危險廢物；副產(chǎn)品；管理對策

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）14-0002-02

1 前言

如何界定危險廢物與副產(chǎn)品，一直是危險廢物管理的難點。界定的現(xiàn)實意義之一，就是要區(qū)分“在未經(jīng)產(chǎn)品認定或固廢鑒別的情況下，將具有一定經(jīng)濟價值的物質(zhì)作為副產(chǎn)品銷售”這種情形，是產(chǎn)品正常流通還是危廢非法轉(zhuǎn)移？逃避監(jiān)管、非法轉(zhuǎn)移的嫌疑來自于幾個方面：

（1）從事危險廢物經(jīng)營的單位必須要取得危廢經(jīng)營許可證，而副產(chǎn)品的銷售對象不受限定。（2）物質(zhì)沒有任何產(chǎn)品質(zhì)量標準，只是名義上的“副產(chǎn)品”。（3）物質(zhì)滿足標準，但僅僅是采用備案方式管理的企業(yè)標準。對此，環(huán)保部門認為這種“副產(chǎn)品”也要鑒別，也可能是危廢。采取審慎態(tài)度從嚴管理的地區(qū)甚至直接作為危廢管理，但是這種管理模式又被詬病為“一刀切”，部分企業(yè)認為有利用價值的就是副產(chǎn)品，甚至較多學者也將固體廢物和副產(chǎn)品混為一談，環(huán)保管理過嚴將導致“副產(chǎn)品”出路不暢、資源浪費[1]。

2 危險廢物和副產(chǎn)品管理體系概述

《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。環(huán)境保護行政主管部門對固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家禁止無經(jīng)營許可證或者不按照經(jīng)營許可證規(guī)定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動。從事利用危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向省級環(huán)保部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證。《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責任條例》等規(guī)定，產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。產(chǎn)品質(zhì)量是指國家的有關(guān)法規(guī)、質(zhì)量標準以及合同規(guī)定的對產(chǎn)品適用、安全和其它特性的要求。標準是在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，沒有產(chǎn)品質(zhì)量標準的產(chǎn)品不準生產(chǎn)和銷售[2]。

從環(huán)境保護角度來看，固體廢物首先是污染源，《固廢法》的宗旨是防治固體廢物污染環(huán)境，固體廢物“資源化”必須滿足“無害化”要求，要取得環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益之間的平衡[3]。從產(chǎn)品流通角度來看，副產(chǎn)品能用于銷售實現(xiàn)了生產(chǎn)價值的最大化。《產(chǎn)品質(zhì)量法》的宗旨是加強對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，副產(chǎn)品作為在生產(chǎn)主要產(chǎn)品過程中附帶生產(chǎn)出的非主要產(chǎn)品，必須符合相應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量標準，才能正常生產(chǎn)和銷售。

由此可見，副產(chǎn)品和危險廢物的管理體系、理念和重點截然不同，一個重在抓質(zhì)量、促發(fā)展，一個重在控制污染，守住底線，但兩者互相交錯，需要在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展。

3 危險廢物和副產(chǎn)品管理存在的問題

3.1 相關(guān)文件對于界定工作的指導性不強

近年來山東省環(huán)境保護廳、重慶市環(huán)保局等多個省市環(huán)保部門向環(huán)保部提出了有關(guān)危廢和副產(chǎn)品界定的請示，環(huán)保部分別作了復函，如《關(guān)于如何界定危險廢物與產(chǎn)品意見的復函》（環(huán)辦函[2010]677號），《關(guān)于界定危險廢物與副產(chǎn)品有關(guān)問題的復函》（環(huán)辦函[2012]138號）。各省市環(huán)保部門也對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)反映的類似問題進行了答復，如《山東省環(huán)境保護廳關(guān)于山東富豐柏斯托化工有限公司在省政府外資企業(yè)座談會上反映問題的答復》（魯環(huán)函〔2015〕915號）。概括上述回復內(nèi)容，“山東復函”陳述了危險廢物的定義和鑒別流程，沒有提及危廢和產(chǎn)品的界定區(qū)別?！爸貞c復函”指出副產(chǎn)品”也要鑒別，屬于“需界定的物質(zhì)”，也可能是危廢?！案回S柏斯托答復”針對沒有國家標準或行業(yè)標準的“化工副產(chǎn)品”給出3個認定渠道：（1）在環(huán)境影響報告書（表）明確列出；（2）在化工企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)；（3）副產(chǎn)品質(zhì)量標準在質(zhì)量監(jiān)督管理部門備案。但是，有關(guān)研究認為類似通過立項批復定性的方式是管理實踐過程中的一個致命漏洞，況且環(huán)保部門作為管理和認定“副產(chǎn)品”的主體也不妥當[4]。

3.2 標準體系漏洞制約了產(chǎn)品質(zhì)量的標準化

3.2.1 企業(yè)標準形同虛設(shè)導致“副產(chǎn)品”還要鑒別

“重慶復函”指出，對于自行制定企業(yè)產(chǎn)品標準經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門備案后作為副產(chǎn)品銷售的，仍應(yīng)對該“需界定的物質(zhì)”進行固體廢物及危險廢物鑒別?！案碑a(chǎn)品”還要鑒別，問題出在企標?！稑藴驶ā芬?guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標準和行業(yè)標準的，應(yīng)當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。已有國家標準或者行業(yè)標準的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準。然而現(xiàn)實情況卻是企業(yè)標準良莠不齊，不乏低于相關(guān)國標、行標的，這也導致了“重慶復函”對企業(yè)標準的不認可，形成了“副產(chǎn)品”還要鑒別是否屬于危廢的尷尬局面。

3.2.2 標準管理模糊導致“標準”本身失去標準

《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責任條例》規(guī)定，沒有產(chǎn)品質(zhì)量標準的產(chǎn)品不準生產(chǎn)和銷售。但《條例》第十條同時規(guī)定，達不到國家的有關(guān)標準規(guī)定等級、仍有使用價值的“處理品”，經(jīng)企業(yè)主管機關(guān)批準后，方可降價銷售。這些可以銷售的“處理品”，達不到國家的有關(guān)標準規(guī)定等級，但是又必須具備產(chǎn)品質(zhì)量標準且符合標準，如果沒有明確的界定，在具體執(zhí)行中很難準確把握這種“處理品”究竟是在提高經(jīng)濟效益，還是在干擾市場秩序。

3.3 危廢綜合利用產(chǎn)品的質(zhì)量參差不齊

（1）產(chǎn)品標準問題，即產(chǎn)品自身標準不符合要求。就如同“副產(chǎn)品”還要鑒別一樣，如果危廢產(chǎn)品的企業(yè)標準也是形同虛設(shè)，這樣的產(chǎn)品名存實亡。（2）產(chǎn)品質(zhì)量問題，產(chǎn)品達不到質(zhì)量標準或者不滿足接收企業(yè)的直接使用要求。行業(yè)內(nèi)曾發(fā)生危廢產(chǎn)品退回事件，根據(jù)危廢鑒別通則（危廢處理后的廢物還是危廢），這些退回的不合格產(chǎn)品就是危險廢物。作為危廢綜合利用企業(yè)，產(chǎn)品的質(zhì)量不僅僅關(guān)乎市場銷售問題，更決定了項目的生存。

4 危險廢物和副產(chǎn)品管理對策

4.1 部門聯(lián)動，齊抓共管，治愈屬性界定頑疾

目前，國家質(zhì)檢總局、國家標準委正牽頭落實企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標準自我聲明公開和監(jiān)督制度，取消對企業(yè)產(chǎn)品標準進行備案和登記管理，鼓勵企業(yè)進行標準自我聲明公開。從備案轉(zhuǎn)為自我聲明公開，企標類“副產(chǎn)品”仍然面臨危廢屬性鑒別問題。加強企業(yè)標準類的“副產(chǎn)品”評估管理，強化社會監(jiān)督，落實企業(yè)標準的主體責任，這是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》（國發(fā)〔2015〕13號）文件的精神和要求。據(jù)此，可在鑒別之前先對企業(yè)標準進行評估，質(zhì)監(jiān)部門可組織評估或者委托標準化評估機構(gòu)實施第三方評估。

沒有國家標準和行業(yè)標準可以參照的，質(zhì)監(jiān)部門可自主評估認定該“副產(chǎn)品”標準是否符合相關(guān)要求（可參考《中華人民共和國標準化法（修訂草案征求意見稿）》第十六條、第十七條的相關(guān)規(guī)定。該修訂稿若頒布實施，將大大強化標準的制定和審查），或者移交環(huán)保部門對這種“副產(chǎn)品”進行固廢、危廢屬性鑒別。

通過廢物屬性鑒別，無國標、行標類“副產(chǎn)品”可以分為兩類：“固體廢物”或“非固體廢物”，鑒別為“非固體廢物”的，仍可以納入“副產(chǎn)品”管理。所謂鑒別就是把“固體廢物”從真正的“副產(chǎn)品”中剔除出去的過程。所以，真正的企標類“副產(chǎn)品”有兩類，一類是高于國標、行標，具有極高競爭力的產(chǎn)品；一類是填補國標行標空白，符合使用要求的產(chǎn)品。企標是組織生產(chǎn)的依據(jù)，是讓副產(chǎn)品具有“直接使用價值”的保障。

4.2 拓寬危廢產(chǎn)品質(zhì)量標準化管理之路

《固廢法》對于“利用”的定義是指提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動，而初始的原材料或者燃料的質(zhì)量標準尚不完善。對于沒有國家標準或行業(yè)標準的危廢產(chǎn)品，采用“企業(yè)標準”來管理危廢產(chǎn)品的質(zhì)量，可以填補該行業(yè)國標、行標缺失帶來的問題。但如前所述，采用企標就必須加強管控，不僅僅是備案或者自我聲明，而是需要質(zhì)監(jiān)部門的評估認定或者環(huán)保部門的鑒別。

企標認定或者鑒別的核心在于評估符合企標的危廢產(chǎn)品是否具備“直接使用價值”。一般而言危廢產(chǎn)品往往降級使用，原用途價值較難實現(xiàn)，重點是評估其是否具備直接替代其他產(chǎn)品使用的價值。也就是說，原來沒法直接使用的“廢物”，經(jīng)過處理和利用，下游企業(yè)可以直接使用了。這就需要有質(zhì)量控制措施，有工藝設(shè)備保障，真正的變廢為寶，這就是危廢資源化利用的意義所在。更重要的是，危廢產(chǎn)品質(zhì)量決定其屬性，有國標、行標的卻無法達標，也無法替代其他公認產(chǎn)品直接使用到正常的、通用性的生產(chǎn)、生活用途，這樣的“產(chǎn)品”還是廢物，價值評估的過程也是屬性鑒別的過程、產(chǎn)品質(zhì)量認定的過程。所以，作為危廢綜合利用企業(yè)，除了做好生產(chǎn)過程中的污染控制，更要加強危廢產(chǎn)品的質(zhì)量管理，這是企業(yè)立足之本。

4.3 聚焦企標產(chǎn)品，構(gòu)建全生命周期管理模式

危險廢物與副產(chǎn)品的界定之所以成為管理的焦點，是因為物質(zhì)納入不同的管理體系將會導致巨大的經(jīng)濟差異?！案碑a(chǎn)品”直接進入市場體系，使用過程不必特殊監(jiān)管；危險廢物的接收單位必須要取得危廢經(jīng)營許可證，無法合理利用的話只能處理處置。

“副產(chǎn)品”管理過松甚至失控，是造成差異化的主要原因?，F(xiàn)有的管理重點在兩頭，國標、行標類產(chǎn)品以及危險廢物，質(zhì)監(jiān)管產(chǎn)品，環(huán)保管廢物。填補國標、行標空缺的企標產(chǎn)品的管理兩級分化嚴重，不被認可的作為廢物嚴加監(jiān)管甚至處置；認可為產(chǎn)品的沒有特殊的監(jiān)管，按普通產(chǎn)品流通。

企標產(chǎn)品介于通用產(chǎn)品和廢物之間，不應(yīng)該成為管理的灰色地帶，而應(yīng)該是管理的聚焦點。從源頭屬性界定，到產(chǎn)品的去向、使用過程和使用效果以及使用其作為原材料加工后的產(chǎn)品質(zhì)量，都應(yīng)該由環(huán)保部門和質(zhì)監(jiān)部門共同監(jiān)管。將企標產(chǎn)品和普通產(chǎn)品一樣直接進入市場體系不盡合理，應(yīng)當建立全過程、全生命周期的管理。具體來說，在通過評估、鑒別，屬性確認之后，該類產(chǎn)品可采取定向直接使用的方式限定使用范圍，即限定在經(jīng)過評估的下游企業(yè)及同類型企業(yè)，并在特定工藝和設(shè)備上直接使用。環(huán)保部門加強定向使用過程的環(huán)境風險監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負責該類產(chǎn)品以及下游企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管。

在這種全過程、全生命周期管理的模式下，對于“需界定的物質(zhì)”，企業(yè)不會再糾結(jié)于它是屬于“副產(chǎn)品”還是危廢，關(guān)鍵是找到真正的、可行的綜合利用的方式和渠道，發(fā)掘、發(fā)揮物質(zhì)的直接使用價值。

參考文獻

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