重慶市江津區(qū)土地整治規(guī)劃實(shí)施效果及建議

王濤

摘要 闡述重慶市江津區(qū)“十二五”土地整治規(guī)劃的完成情況，分別從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益這三個方面詳細(xì)評價江津區(qū)“十二五”規(guī)劃，得出在規(guī)劃實(shí)施后，江津區(qū)不僅增加了耕地數(shù)量，提高了耕地質(zhì)量，還提升了農(nóng)民生活質(zhì)量，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。同時發(fā)現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃中的不足之處，并結(jié)合問題提出具有針對性的建議，包括確定規(guī)劃思路、優(yōu)化農(nóng)村空間布局、加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、加強(qiáng)已實(shí)施項目后期管護(hù)等，以期為江津區(qū)“十三五”規(guī)劃編制和實(shí)施提供參考。

關(guān)鍵詞 土地整治；效果評價；“十三五”規(guī)劃建議；江津區(qū)

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.15.044

土地整治是依據(jù)相關(guān)規(guī)劃，綜合治理不合理利用的土地，以提高土地利用效率的活動。我國經(jīng)國務(wù)院正式批準(zhǔn)頒布實(shí)施的文件中，明確提出要將其作為新農(nóng)村建設(shè)的重大戰(zhàn)略與農(nóng)村發(fā)展緊密結(jié)合。目前，土地整治主要包括農(nóng)用地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦低效用地復(fù)墾以及宜耕后備資源的開發(fā)利用[1]，它是提高土地利用率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約、集約利用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以及生態(tài)文明建設(shè)的重要手段?！度珖恋卣我?guī)劃（2016—2020）》指出了我國土地整治在“十三五”期間的主要目標(biāo)，即全面提升耕地數(shù)量、質(zhì)量，加速推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理，加強(qiáng)土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治。江津區(qū)積極開展土地整治工作，以農(nóng)用地整治為重點(diǎn)對象，以保障耕地數(shù)量不減少為前提，致力于加強(qiáng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提升耕地質(zhì)量。積極開展城鎮(zhèn)工礦用地及城鎮(zhèn)低效用地整理，將合理節(jié)約、集約用地貫徹到實(shí)處。

1 江津區(qū)“十二五”規(guī)劃完成情況

江津區(qū)“十二五”土地整治規(guī)劃的基期年為2010年，規(guī)劃目標(biāo)年為2015年，規(guī)劃期為2011—2015年。規(guī)劃范圍為江津區(qū)轄區(qū)內(nèi)的所有土地，共22個鎮(zhèn)、4個街道、162個行政村，總面積321 779.88 hm2。至2015年年底，江津區(qū)通過規(guī)劃治理補(bǔ)充耕地1 541.27 hm2，建成15 030.39 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，形成5片萬畝連片的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。同時，在農(nóng)村建設(shè)用地整理方面也有可觀成果，增加了農(nóng)用地面積508.32 hm2，其中補(bǔ)充耕地

500.22 hm2。江津區(qū)在上一輪土地整治中不僅通過農(nóng)用地有效整理、土地合理開發(fā)、土地復(fù)墾增加了耕地數(shù)量，還通過治理水土侵蝕、調(diào)整改良土壤結(jié)構(gòu)和土壤理化性質(zhì)等方面提升了耕地質(zhì)量[2]。依據(jù)2015年土地利用變更數(shù)據(jù)，江津區(qū)現(xiàn)有耕地面積114 055.65 hm2，現(xiàn)有耕地保有量大于市級下達(dá)的規(guī)劃目標(biāo)100 510.00 hm2，確保了全區(qū)耕地總量不減少。從“十二五”規(guī)劃指標(biāo)上看，江津區(qū)的土地整治規(guī)劃實(shí)施情況較好。

2 “十二五”規(guī)劃實(shí)施效益

2.1 經(jīng)濟(jì)效益

“十二五”土地整治項目實(shí)施后，江津區(qū)全區(qū)形成了花椒、柑橘、金銀花、蠶桑、橄欖等十大產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。2015年，江津區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到110.7億元，較2011年增長48.2%；農(nóng)業(yè)增加值75.5億元，較2011年增長45.5%。

2.1.1 增加有效耕地面積

“十二五”期間，江津區(qū)通過高山扶貧、生態(tài)搬遷等一系列項目，將一部分村莊合并，整理復(fù)墾低效的農(nóng)居點(diǎn)，減少了土地浪費(fèi)，增加了有效耕地面積。同時，通過土地規(guī)劃平整、田坎歸并等措施，將田坎占地面積適量減少，也為有效耕地面積數(shù)量增加作出了貢獻(xiàn)[3]。通過這些措施，江津區(qū)共完成土地整治規(guī)模15 538.71 hm2，其中整治原有耕地面積6 944.55 hm2，通過整治新增耕地面積1 541.27 hm2，平均每年新增耕地308.25 hm2。為耕地占補(bǔ)平衡治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出了很大的貢獻(xiàn)。

2.1.2 提高耕地質(zhì)量

“十二五”期間，江津區(qū)大力開展田、水、路、林、村的農(nóng)村土地全面整治，新修和維修道路交通、排灌渠系統(tǒng)及其建筑物等，提高農(nóng)田的灌溉保證率；通過土地平整工程，為滿足丘陵山區(qū)小型機(jī)械化作業(yè)提供條件；通過土壤改良調(diào)整提高了土壤中有機(jī)質(zhì)的含量比重，增加了有效耕作層土層厚度。之后，江津區(qū)為有效保護(hù)高質(zhì)量的耕地，將形成的高質(zhì)量的耕地劃入永久基本農(nóng)田中。江津區(qū)通過土地綜合整治，耕地質(zhì)量等級平均提高了0.83。

2.1.3 優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局

“十二五”期間，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減的對應(yīng)聯(lián)系、開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地、復(fù)墾工礦廢棄地等土地整治項目，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局得到了優(yōu)化升級[4]，進(jìn)一步促進(jìn)了節(jié)約、集約用地，為新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展了空間。同時通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)?；?jīng)營農(nóng)業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加明確，土地綜合生產(chǎn)能力顯著提高，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的土地收益提高之后，生活質(zhì)量也得到了改善。

2.2 社會效益

2.2.1 土地資源利用更合理

土地得到持續(xù)有效的利用是土地整治的基本原則之一，土地整治將細(xì)小圖斑進(jìn)行歸并，消除了碎小圖斑；確定農(nóng)用地權(quán)屬界線，解決了權(quán)屬不明等障礙，化解了因權(quán)屬不明而引起的社會矛盾，提高了土地利用率與復(fù)種指數(shù)，通過城鎮(zhèn)低效用地整理，改善了土地利用不充分的現(xiàn)象。

2.2.2 推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展

完善農(nóng)田水利配套設(shè)施、小型機(jī)械化生產(chǎn)設(shè)施，交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化、規(guī)?；a(chǎn)等奠定了基礎(chǔ)，引進(jìn)和采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，便于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣使用，可有效地節(jié)約生產(chǎn)成本和增加農(nóng)民收入，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展[5]。

2.3 生態(tài)景觀效益

2.3.1 改進(jìn)農(nóng)村土地空間格局

“十二五”規(guī)劃期間，江津區(qū)通過對農(nóng)村土地整治劃定生產(chǎn)、生態(tài)、生活的“三生”空間[6]，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護(hù)空間、農(nóng)民生活空間相互獨(dú)立，有效地治理了環(huán)境臟亂差的問題，切實(shí)地保護(hù)了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

2.3.2 提高土地可持續(xù)利用

江津區(qū)進(jìn)行了廢棄地復(fù)墾，開展了河道和灘涂的治理工作，以及田間路、林、渠的配套建設(shè)，進(jìn)一步改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，取得了一定的生態(tài)效益[7]。“十二五”規(guī)劃實(shí)施期間，通過改良田間水土結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)地能夠更好地應(yīng)對自然災(zāi)害，同時也使農(nóng)村的景觀環(huán)境變得適宜；通過農(nóng)村土地綜合整治，穩(wěn)定了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，提高了土地利用率和生產(chǎn)力；通過采取不同的整治措施，保留連片農(nóng)田區(qū)，充分發(fā)揮其生態(tài)功能，保護(hù)了土地資源，提高了它的可持續(xù)效用。

3 江津區(qū)“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況總體評價

3.1 補(bǔ)充了耕地數(shù)量，提升了耕地質(zhì)量

“十二五”規(guī)劃實(shí)施期間，江津區(qū)加大土地開發(fā)整理的力度，對實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)作出了重大貢獻(xiàn)。在“十二五”土地整治中，通過田塊歸并、土地開發(fā)等工程項目，新增耕地1 541.27 hm2，通過增施有機(jī)肥、秸稈還田等工程措施，調(diào)整了土壤結(jié)構(gòu)，提高了土地肥力，提升了耕地質(zhì)量等級，改善了耕作條件，提高了作物產(chǎn)量。

3.2 加快城市化速度，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

江津區(qū)在“十二五”規(guī)劃期間，城鎮(zhèn)常住人口從2011年的71.67萬人增加到2015年的84.86萬人，城鎮(zhèn)化率從57.4%提高到63.71%，年均增長1.26%。大力推進(jìn)了農(nóng)村土地全方位整治，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的合理布局，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村的建設(shè)。

3.3 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定

“十二五”規(guī)劃期間，江津區(qū)依托農(nóng)地周圍的林盤、水系，建成了保持水土、涵養(yǎng)生態(tài)、美化環(huán)境、生產(chǎn)特色產(chǎn)業(yè)于一體的生態(tài)型農(nóng)田，不但考慮資源開發(fā)利用，還促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)和豐富了生物多樣性。通過修建節(jié)水灌溉渠系，種植林木，大大提高了項目區(qū)植被覆蓋率，減少了水土流失和土壤侵蝕，使農(nóng)田小氣候變得更加適宜，既提升了農(nóng)田產(chǎn)出能力，又鞏固了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。江津區(qū)將土地整治與精準(zhǔn)扶貧聯(lián)系起來，不僅打造了適宜的生態(tài)人居環(huán)境，而且加快了高山貧困地區(qū)脫貧致富的步伐。

4 “十二五”規(guī)劃中存在的主要問題

4.1 已實(shí)施項目后期管護(hù)不足

在江津區(qū)“十二五”規(guī)劃項目實(shí)施后，部分項目出現(xiàn)有人用、沒人管、沒錢管的局面[8]，導(dǎo)致部分項目因無人監(jiān)管維護(hù)而損毀。例如，灌溉溝渠因長期無人梳理出現(xiàn)堵塞垮塌；蓄水池淤泥沉積不蓄水；道路工程疏于維修出現(xiàn)損毀。主要原因有以下幾個方面：第一，尚未形成一套統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，從重慶市來看，除了少數(shù)區(qū)縣建立了詳細(xì)的項目后期監(jiān)管機(jī)制外，其他大多數(shù)區(qū)縣尚未建立完整的機(jī)制；第二，監(jiān)管責(zé)任不明確，項目實(shí)施竣工驗收之后，不明確是由政府還是項目施工方進(jìn)行監(jiān)管維護(hù)；第三，村民素質(zhì)不高，在部分行政村中，存在部分村民為了自身利益，不惜損壞公共利益，如將道路工程中的石板挪為私用等。

4.2 偏重新增耕地指標(biāo)，制約土地整治綜合效益的發(fā)揮

受新增耕地收購利益的驅(qū)使和對新增耕地數(shù)量的追求，在農(nóng)村土地整治過程中，出現(xiàn)重數(shù)量、輕質(zhì)量、輕生態(tài)的現(xiàn)象。例如，一些鎮(zhèn)街將增加新增耕地的數(shù)量作為治理工作開展的重心，而其他目標(biāo)則視為實(shí)現(xiàn)新增耕地的輔助，在評價土地整治發(fā)揮效益時也常以新增耕地的多少進(jìn)行衡量。在生態(tài)效益方面，由于部分項目在具體實(shí)施時多注重土地開發(fā)整理復(fù)墾的實(shí)施面積和有效耕地面積的數(shù)量為主，忽略了生態(tài)建設(shè)，以至于治理過程中生態(tài)效益的發(fā)揮受到制約。

4.3 部分整治項目目標(biāo)單一，忽略“三生”理念建設(shè)

通過對江津區(qū)26個鎮(zhèn)街已竣工和正在實(shí)施整治項目的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)江津區(qū)土地整治項目規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)是對田、水、路、林、村進(jìn)行全面整治，但部分項目在具體實(shí)施時只注重道路工程和土地平整工程，片面地以為農(nóng)村土地整治就是修路和坡改梯，沒有針對當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，提出與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村土地整治方案，從而忽視了“三生”空間的新農(nóng)村建設(shè)，偏離了改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明和改善農(nóng)村人居環(huán)境等目標(biāo)，未能突出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地整治的多元化要求[9]。

5 江津區(qū)新一輪土地整治規(guī)劃（2016—2020年）建議

5.1 確定規(guī)劃編制思路

以江津區(qū)2015土地調(diào)查變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，充分利用宜耕后備資源調(diào)查成果、耕地質(zhì)量等別年度更新成果、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)要求，充分考慮《江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》以及江津區(qū)各部委已有的規(guī)劃，全面分析江津區(qū)各地區(qū)各類型土地的整治潛力，依據(jù)地形地貌和空間布局，對江津區(qū)進(jìn)行土地整治潛力分區(qū)，確定江津區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)、糧油基地、農(nóng)村建設(shè)用地重點(diǎn)整治區(qū)。在與各部委協(xié)調(diào)做好各類規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上，充分考慮上級規(guī)劃的要求，提出江津區(qū)本輪規(guī)劃的總目標(biāo)和主要任務(wù)，再將任務(wù)指標(biāo)分解到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依據(jù)土地整治分區(qū)結(jié)果，在扣除江津區(qū)“十二五”規(guī)劃期間已實(shí)施的項目用地的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮各鎮(zhèn)街的規(guī)劃情況，確定新一輪土地整治能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項目用地，進(jìn)而完成上級規(guī)劃下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)。在項目安排布局之后，估算各項目所需資金情況，提出項目資金籌集渠道和規(guī)劃實(shí)施保障措施，形成一套完整的規(guī)劃成果，在征求江津區(qū)意見和專家論證之后逐級上報審批。

5.2 優(yōu)化農(nóng)村土地空間布局

目前，江津區(qū)的一些鄉(xiāng)村，部分農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積超過250 m2，遠(yuǎn)大于國家下發(fā)的最大標(biāo)準(zhǔn)140 m2/人，

這些地區(qū)仍然保持著粗放用地模式，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施、功能不完善，尚未形成集中布局，統(tǒng)一規(guī)劃的新農(nóng)村格局。按照城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和美好鄉(xiāng)村建設(shè)要求，新一輪規(guī)劃建議在布局農(nóng)村建設(shè)用地整理項目時，結(jié)合江津區(qū)精準(zhǔn)扶貧、戶改退地、高山生態(tài)搬遷、地災(zāi)搬遷等措施，對新增的農(nóng)居點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局，同時劃定農(nóng)村土地“三生”空間，將農(nóng)村生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間分割開，在保障村民生產(chǎn)、生活的同時，有利于保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，改善農(nóng)居點(diǎn)臟亂差的環(huán)境，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)美好鄉(xiāng)村。

5.3 加強(qiáng)項目后期管護(hù)

江津區(qū)后期管護(hù)出現(xiàn)困難，其主要原因是缺少監(jiān)管維修資金，在新一輪規(guī)劃編制時，建議每個項目拿出部分投資資金作為該項目后期的維護(hù)和管理基金，同時聯(lián)合多個部門，如農(nóng)業(yè)部門、水利部門每年拿出部分資金做這些項目的后期管護(hù)[10]。此外，提高村民自身素質(zhì)，通過播放廣播，召開村民大會等途徑加強(qiáng)宣傳，以提高村民自身素質(zhì)，達(dá)到保護(hù)項目工程目的。

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（責(zé)任編輯：劉昀）