禁釣難的政策學分析

胡曉

[城·事]

在各地公園湖泊，某個無人看管的禁釣牌附近反而成了垂釣者聚集地，此類現(xiàn)象早已屢見不鮮。即便如西湖景區(qū)辟出釣魚專門區(qū)域，每年聯(lián)合多個部門“圍剿”，偷釣現(xiàn)象也還是屢禁不止。禁釣問題是很多地方都面臨的公共管理難題。

2017年5月，面臨同樣難題的安徽太湖縣花亭湖綜合整治工作指揮部發(fā)布通告，明確規(guī)定，國家工作人員到花亭湖組織或參與垂釣的，一律先免職；社會人員一律先立案，后拘留。對于此“最嚴禁釣令”是否屬于依法行政引發(fā)輿論爭議，關(guān)于禁釣問題的討論也再次進入公眾視野。

太湖縣花亭湖風景名勝區(qū)管理處稱，花亭湖不僅是國家水利風景名勝區(qū)，還是重要的飲用水源，湖內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖由縣政府委托的企業(yè)負責經(jīng)營，此舉是為了保護花亭湖的水質(zhì)，勢在必行。而法律專家則表示，通告中提及的免職和立案拘留，沒有上位法依據(jù)，這種處理方式是毫無根據(jù)，也講不通。

面對輿論指責，官方回應(yīng)稱，之所以出臺如此嚴厲的禁釣措施，主要是為了防止釣魚者在湖中投放化學藥物破壞環(huán)境。但是，一些釣魚愛好者卻不這么認為，他們承認部分垂釣者為了偷盜魚蝦，會使用一些不法手段。但是更多的釣魚愛好者只是為了娛樂和休閑，同時也十分注意保護壞境。

實際上，偷釣、偷捕始終是讓政府管理部門頭痛不已的頑疾，禁釣難是政策執(zhí)行受挫的一個切面，也是政府公共治理亟需解決的重要內(nèi)容。

[分析]

禁釣令執(zhí)行的現(xiàn)實困難

禁釣成為屢禁不止的普遍性問題，既有政策缺陷等具體因素，也有私權(quán)與公權(quán)的內(nèi)生張力，以及部門之間的博弈在不斷塑造此類事實。

首先，政策缺陷造成“政策違法”，在客觀上將產(chǎn)生不可忽視的負面效應(yīng)，削弱政策合法性，引起公平問題。案例中，“公務(wù)人員免職、社會人員拘留”的處罰是否合法引起爭議?！稘O業(yè)法》并無區(qū)別國家公務(wù)人員與社會人員兩者為不同法律主體的規(guī)定，更沒有明文規(guī)定“免職”與“立案拘留”的處罰措施。

《漁業(yè)法》中能與“立案拘留”產(chǎn)生聯(lián)系的法條僅見于《漁業(yè)法實施細則》第三十九條，細則規(guī)定，“有下列行為之一的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任：（一） 拒絕、阻礙漁政檢查人員依法行使職務(wù)的；（二） 偷竊、哄搶或者破壞漁具、漁船、漁獲物的。”

也就是說，受法律約束者只有在上述行為之一的情況下，行使公權(quán)的相關(guān)行政主體才能依照規(guī)定對違法人員進行處罰。因此，花亭湖官方發(fā)布的《通告》中“免職、拘留”的規(guī)定并無上位法依據(jù)；僅根據(jù)是否國家公務(wù)人員來區(qū)別法律主體，并處罰有別的行政管理思路，引起公眾對執(zhí)法公平的質(zhì)疑，更削弱了該“禁釣令”的政令認可度。

其次，政策執(zhí)行中與公眾其它利益發(fā)生沖突的地方，易增加政策落實困難。公共資源具有非排它性，公眾有使用公共資源的權(quán)利，公共政策應(yīng)從根本上保護公眾的該項權(quán)利，所以在執(zhí)行過程中發(fā)生公權(quán)與私權(quán)的沖突時，應(yīng)疏堵相輔。政府有管理公共空間使用的權(quán)利，也有為公眾提供公共活動場所的義務(wù)。釣魚作為公眾消解業(yè)務(wù)時間的活動，亦屬于精神文明建設(shè)范疇，在不違法的前提下，公眾感到自己的正常權(quán)益被犧牲，將引起對政策的抵抗。

最后，上層決策與基層自主性需求之間的矛盾，是政策不能完整有效施行的根本原因。政策執(zhí)行中，不乏根據(jù)實際問題需要多部門聯(lián)合行動的情況，另一方面，政策執(zhí)行無法繞開科層結(jié)構(gòu)的影響，因此，政策的執(zhí)行困難也有部門間的內(nèi)生性原因?；鶎訄?zhí)行中因為目標壓力、利益主體差異，在實踐決策中易出現(xiàn)選擇執(zhí)行、部分執(zhí)行的問題。聯(lián)合行動部門之間，因為激勵與約束不同，也存在執(zhí)行協(xié)調(diào)中的內(nèi)生張力。

公共政策的制定邏輯

政策的提出和制定是一個認識的過程，政策的落實是一個實踐的過程；實施之后的政策反饋，是一個再認識的過程。政策過程就是在認識—實踐—再認識—再實踐的循環(huán)往復中完善和推進的。

確定問題是公共政策制定的邏輯起點。美國學者利文斯頓曾指出：“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整而優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題，對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良影響，比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大得多。”

政策問題的描述和認定是公共政策活動的起點，對問題進行明確、系統(tǒng)的闡釋，是探求問題解決方案的有效途徑。只有對問題描述做到實事求是，找出問題關(guān)鍵點，符合具體環(huán)境，一切從實際出發(fā)，并分析具體原因，才能制定出正確的公共政策。明確問題后，解決問題的方案設(shè)計還必須符合國情、符合民意，基于此出臺的方案也許因客觀因素所限，解決方案仍不是最完美的辦法，但是方向不正確結(jié)果只會更加嚴重。

確定問題后是政策落實。政策執(zhí)行是主觀認知與客觀實際相結(jié)合的動態(tài)過程，同時政策執(zhí)行并非像理論假設(shè)時那樣處于一個相對靜態(tài)環(huán)境，政策的具體執(zhí)行都是在一個受多方面因素影響的復雜環(huán)境中進行。因此，政策執(zhí)行會出現(xiàn)失效、走樣已經(jīng)成為“計劃之中”的“共識”，但是為什么會“失效、走樣”則需要清晰的具體分析。

對政策具體落實問題的研究，許多學者已經(jīng)寫了大量的文章和著作，將“政策”視為生命過程已成為共識。每一個政策的出臺到替換都被視為一個生命的過程，政策因問題而生，舊的問題解決后，新的問題出現(xiàn)，政策也要隨之發(fā)生改變。

公共政策產(chǎn)生于實踐，也發(fā)展于實踐。只有在實踐中，政策主體才能全面深入的掌握更多信息，把握政策客體的實際情況，才能做到具體問題具體分析。劉少奇同志曾指出：“執(zhí)行政策就是實踐，在實踐中間調(diào)查研究，在實踐中間認識客觀世界，在實踐中間發(fā)現(xiàn)我們的錯誤，在實踐中間發(fā)現(xiàn)新的問題，制定新的政策，所以，重要的問題在于執(zhí)行，在于實踐?！?/p>

[路徑]

禁釣令執(zhí)行的策略選擇

政策執(zhí)行困境受具體因素與結(jié)構(gòu)因素兩方面影響，因此，需從具體執(zhí)行因素與組織結(jié)構(gòu)因素兩個角度采取相應(yīng)的策略。

從具體執(zhí)行因素的角度：政策活動應(yīng)依法執(zhí)行。法律的實施需政策的配合和支撐，但不能將法律與政策混為一談。比如，為了追求效率，對一些本該由國家法律調(diào)節(jié)的關(guān)系、行為和事項，以政策的形式加以調(diào)整，這樣不僅容易使得政策執(zhí)行走樣，長此以往也必將阻礙依法治國的進程。

另外，政策活動應(yīng)追求公平的價值取向。在我國，公共政策的價值追求，經(jīng)歷了一個由平均主義到效率優(yōu)先、兼顧公平，再到今天以公正為價值目標的轉(zhuǎn)變過程。現(xiàn)階段，公正已成為我國公共政策的根本價值取向。

主張公平的學者認為：“公平是維持社會群體團結(jié)的粘合劑；不公平感會加劇社會的不信任；可以預料，不公平導致政體合法性的下降?！惫阶鳛楣舱叩膬r值取向，也就是要反映民意、滿足民需、維護民利。禁釣令的執(zhí)行需在政策制定、政策表述、政策宣傳三方面吸納公眾參與，以體現(xiàn)政策公平、增強政策信任。

政策執(zhí)行走樣有政策設(shè)計與執(zhí)行者素質(zhì)不高導致的原因，但更重要的原因在于政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)。政策執(zhí)行涉及的部門越多，組織結(jié)構(gòu)的影響越明顯。上層政策與基層執(zhí)行之間的關(guān)系影響政策被執(zhí)行的程度，政策執(zhí)行不同部門之間關(guān)系影響政策被執(zhí)行的力度。而運動式治理能短暫的高度團結(jié)各部門，促使各部門將目標、激勵、約束差異擱置一邊，把政策目標放在統(tǒng)一的最高位置，集中力量貫徹執(zhí)行。

另外，在高度分化的科層結(jié)構(gòu)中，政策執(zhí)行所面臨的結(jié)構(gòu)性摩擦力將越大。政策執(zhí)行者在落實政策時，越可能為減小執(zhí)行阻力而選擇性、變通性地執(zhí)行，從而造成政策執(zhí)行背離設(shè)計初衷。因此，禁釣令的執(zhí)行仍需強化監(jiān)督考核、落實責任義務(wù)、防止法律程序約束軟化，以及避免政績考核指標單一。

（作者為中南大學馬克思主義學院政治學所所長）