頂層設(shè)計(jì) 為“地球之腎”撐起制度保護(hù)傘《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》解讀

本刊記者 柯善北

聚焦建設(shè)

頂層設(shè)計(jì) 為“地球之腎”撐起制度保護(hù)傘《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》解讀

本刊記者 柯善北

形勢嚴(yán)峻：十年減少兩個(gè)北京市面積

濕地有“地球之腎”的美譽(yù)，與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，具有保護(hù)生物多樣性、調(diào)蓄洪水、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、維持生態(tài)平衡等多種生態(tài)功能，是人類文化及文明發(fā)展的孕育地之一。

我國濕地分布廣、類型豐富、面積大，從寒溫帶到熱帶，從沿海到內(nèi)陸，從平原到高原山區(qū)均有濕地分布，幾乎涵蓋了《濕地公約》中所有濕地類型，濕地總面積位居亞洲第一。據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國濕地面積5360.26萬公頃。其中，自然濕地4667.67萬公頃，占全國濕地的87.08%。

自1992年加入《濕地公約》以來，我國相繼采取了一系列重大舉措加強(qiáng)濕地保護(hù)與恢復(fù)，取得一定成效。我國現(xiàn)有國際重要濕地49處、各級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)602個(gè)、濕地公園1000多個(gè)，其中國家濕地公園836個(gè)，初步形成了以濕地自然保護(hù)區(qū)為主體的濕地保護(hù)體系。

雖然我國濕地保護(hù)力度不斷加大，但是在自然變化和人為活動(dòng)的共同影響下，近年來我國濕地依然面臨著非常嚴(yán)峻的保護(hù)形勢。

第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，近十年來我國濕地面積減少了339.63萬公頃，相當(dāng)于減少了兩個(gè)北京市的國土面積。我國濕地率僅5.58%，遠(yuǎn)低于世界8.60%的平均水平，人均濕地面積僅為世界人均濕地面積的1/5?？傮w來講，雖然我國濕地資源質(zhì)量尚可，但很多自然濕地轉(zhuǎn)化為人工濕地，濕地利用強(qiáng)度遠(yuǎn)高于其他生態(tài)系統(tǒng)。

國家林業(yè)局局長張建龍表示，“濕地保護(hù)與利用的矛盾日益凸顯，濕地受威脅壓力增大，污染、過度捕撈和采集、圍墾、外來物種入侵和基建占用成為威脅濕地生態(tài)狀況的主要因素?！边@些因素已造成了濕地生態(tài)狀況惡化、生態(tài)功能下降和生物多樣性減退，影響了濕地維護(hù)國家生態(tài)安全、國土安全、糧食安全、物種安全、淡水安全和氣候安全等作用的有效發(fā)揮，我國濕地保護(hù)的任務(wù)十分艱巨和緊迫。

頂層設(shè)計(jì)：以制度體系撐起濕地保護(hù)傘

雖然中央和地方政府相繼出臺(tái)了相關(guān)政策來加強(qiáng)濕地保護(hù)，但是一直以來沒有形成系統(tǒng)的制度體系。據(jù)了解，在森林、海洋和濕地三大生態(tài)系統(tǒng)中，目前唯獨(dú)濕地生態(tài)系統(tǒng)沒有專門的法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為國家建設(shè)的重要議題，習(xí)近平總書記也多次在重要講話中將生態(tài)文明建設(shè)作為推進(jìn)我國全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境是關(guān)鍵”，而濕地保護(hù)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要的有機(jī)組成部分。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，“建立濕地保護(hù)制度，將所有濕地納入保護(hù)范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護(hù)區(qū)。”

為了進(jìn)一步完善我國濕地保護(hù)制度體系，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，由國家林業(yè)局牽頭組織編制了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（以下簡稱《方案》），這是在頂層設(shè)計(jì)層面上對(duì)我國濕地保護(hù)管理體系進(jìn)行了規(guī)劃梳理，為濕地?fù)纹鹬贫缺Ｗo(hù)傘，在我國濕地保護(hù)制度建設(shè)進(jìn)程上具有里程碑的意義。

目標(biāo)任務(wù)：2020年濕地面積不低于8億畝

《方案》提出明確的任務(wù)目標(biāo)，即實(shí)行濕地面積總量管控，到2020年，全國濕地面積不低于8億畝，其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護(hù)率提高到50%以上。嚴(yán)格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性，全面提升濕地保護(hù)與修復(fù)水平。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《方案》明確了擬建立完善的一系列濕地保護(hù)修復(fù)制度：

在完善濕地分級(jí)管理體系方面，根據(jù)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地(含國際重要濕地)、地方重要濕地和一般濕地進(jìn)行管理，并探索開展?jié)竦毓芾硎聶?quán)劃分。

在實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制方面，確定全國和各省(區(qū)、市)的濕地面積管控目標(biāo)，逐級(jí)分解落實(shí)。合理劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，實(shí)施濕地“占補(bǔ)平衡”制度，將濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等保護(hù)成效指標(biāo)納入地方各級(jí)人民政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核等制度體系。

在健全濕地用途監(jiān)管機(jī)制方面，按照主體功能定位確定各類濕地功能，實(shí)施負(fù)面清單管理。完善涉及濕地相關(guān)資源的用途管理制度，依法對(duì)濕地利用進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)厲查處違法利用濕地的行為。

在建立退化濕地修復(fù)制度方面，明確濕地修復(fù)責(zé)任主體，多措并舉恢復(fù)原有濕地，增加濕地面積。編制濕地保護(hù)修復(fù)工程規(guī)劃，實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)工程，對(duì)集中連片、破碎化嚴(yán)重、功能退化的自然濕地進(jìn)行修復(fù)和綜合整治。

在健全濕地監(jiān)測評(píng)價(jià)制度方面，明確監(jiān)測評(píng)價(jià)主體，完善濕地監(jiān)測評(píng)價(jià)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)體系。建立濕地監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制和統(tǒng)一的濕地監(jiān)測評(píng)價(jià)信息發(fā)布制度，加強(qiáng)監(jiān)測評(píng)價(jià)信息應(yīng)用，建立監(jiān)測評(píng)價(jià)與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

逐級(jí)分解：合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線

如何將《方案》落到實(shí)處，最終實(shí)現(xiàn)到2020年濕地面積不低于8億畝的管控目標(biāo)？業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)分解落實(shí)濕地面積管控目標(biāo)，合理劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，落實(shí)到具體濕地地塊。

納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地面積，是指為保障國土生態(tài)安全和維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、穩(wěn)定性，劃定需要嚴(yán)格保護(hù)和管控的濕地范圍。它是濕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)保護(hù)價(jià)值最高、保護(hù)最為緊迫的空間區(qū)域。

對(duì)于納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地，要具體落實(shí)到濕地地塊，并明確管理責(zé)任。依據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果，從可操作和可落地的角度，國家林業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門合理劃定納入生態(tài)紅線濕地范圍、地方政府負(fù)責(zé)落界，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要落實(shí)到具體地塊上。根據(jù)納入保護(hù)紅線的濕地重要性，明確各級(jí)政府的管理責(zé)任，實(shí)施最為嚴(yán)格的濕地保護(hù)措施。

對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地還必須強(qiáng)化用途管制、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管，合理設(shè)立濕地相關(guān)資源利用的強(qiáng)度和時(shí)限。按照主體功能定位確定納入保護(hù)紅線濕地的功能，實(shí)施負(fù)面清單管理。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”，確保濕地面積不減少。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)將濕地轉(zhuǎn)為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復(fù)”的原則實(shí)施恢復(fù)和重建。開展常規(guī)化濕地調(diào)查監(jiān)測工作，及時(shí)掌握濕地動(dòng)態(tài)變化，為其更有效管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

《方案》的印發(fā)不僅可視為我國生態(tài)文明體制改革的最新成果，同時(shí)也是讓我國濕地保護(hù)走上制度落實(shí)軌道的關(guān)鍵舉措。濕地保護(hù)修復(fù)制度明確了分級(jí)管理、目標(biāo)責(zé)任、保障機(jī)制、資金投入以及科技支撐，是對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)的積極響應(yīng)，更是適應(yīng)和應(yīng)對(duì)城市發(fā)展需要以及生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)狀的主動(dòng)作為，因此，無論是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的客觀要求，還是從生態(tài)文明建設(shè)的主觀思維上看，都必須確保 《方案》這一明確的濕地保護(hù)修復(fù)制度高質(zhì)量落實(shí)。