淺析當(dāng)今中國環(huán)境決策中的公眾參與

趙敏

摘要：當(dāng)前中國環(huán)境形勢較為嚴(yán)峻，重大環(huán)境污染事件時有發(fā)生，單純依靠政府環(huán)境決策并不能解決問題。公眾作為環(huán)境問題的直接受害者，享有環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)，有權(quán)參與環(huán)境決策。基于此，本文試圖分析公眾參與環(huán)境決策存在的問題，并從政府、民間組織、企業(yè)、公眾四個方面提出解決措施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境決策；公眾參與

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）05-0172-03

從上個世紀(jì)末以來，重大環(huán)境污染事件層出不窮。國際上，從前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站再到近年來的日本福島核電站接連出現(xiàn)泄漏事故，一時間人人自危；日本水俁病、痛痛病事件以及倫敦?zé)熿F事件造成大量人口患病、殘廢甚至非正常死亡。環(huán)境問題一直是攸關(guān)全人類命運的重大問題。國內(nèi)，松花江水污染和太湖藍藻危機嚴(yán)重危害人民群眾的生命財產(chǎn)安全，蓬萊油田泄油事故造成5500多平方公里的海水污染，觸目驚心。誠然，我國政府身負(fù)重任，為改善環(huán)境付出了艱苦卓絕的努力，但是相關(guān)成效卻并不顯著。這些環(huán)境事故影響的是每一位公民的權(quán)利和利益，因此僅僅依靠政府單方面的環(huán)境決策并不能有效的保護環(huán)境，這場攻堅克難的持久戰(zhàn)需要公眾的廣泛參與。

一、環(huán)境決策的內(nèi)涵及特征

管理學(xué)家西蒙曾經(jīng)說過，決策是管理的首要職能。政府既然肩負(fù)管理環(huán)境的職能，就必須要重視環(huán)境決策，從上層建筑的角度高屋建瓴，把握全局。環(huán)境決策主要是指決策在環(huán)境領(lǐng)域中的具體應(yīng)用，即依據(jù)需求、偏好和價值觀等一系列因素對開發(fā)、利用和保護環(huán)境等多項行為進行思考和評估，進而選擇出最優(yōu)決策方案的過程。

環(huán)境決策具有區(qū)別于其他決策的明顯特征。首先，環(huán)境決策具有跨期性。環(huán)境問題由污染或破壞的慢性過程組成，因此不能確定某個特定負(fù)面結(jié)果發(fā)生的時間點。在不同時間點發(fā)生的結(jié)果之間做出選擇及其過程就是跨期決策。其次，環(huán)境決策具有風(fēng)險性。官員的決策水平受制于有限的認(rèn)知能力、自利動機、復(fù)雜的環(huán)境狀況以及牽一發(fā)而動全身的生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境決策往往需要承擔(dān)較大的風(fēng)險，嚴(yán)重時甚至影響社會穩(wěn)定。最后，環(huán)境決策具有社會性。環(huán)境是人們賴以生存和發(fā)展的根本，環(huán)境污染影響的不僅是一代人一片地方。因此環(huán)境決策不單要為當(dāng)下生活的人負(fù)責(zé)，更要考慮到子孫后代和廣闊的生態(tài)環(huán)境。

正是基于環(huán)境決策的跨期性、風(fēng)險性和社會性特征，公眾需要參與環(huán)境決策，推動決策的民主化和科學(xué)化。

二、公眾參與政府環(huán)境決策現(xiàn)狀問題分析

環(huán)境權(quán)對公民來講，就是享有在安全和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利，主要包括優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)、惡化環(huán)境拒絕權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)。其中，公民參與環(huán)境決策、行使環(huán)境參與權(quán)是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的關(guān)鍵。同理，在新環(huán)保法中也強調(diào)了公眾基本的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。理論上公眾參與環(huán)境決策的法理基礎(chǔ)十分豐富，現(xiàn)實應(yīng)用中卻情況不佳。

（一）公眾參與的動力和能力不足

2015年，昆明市發(fā)布環(huán)境影響評價報告書100份，均采用了張貼公告的方式進行信息公示，其中59份報告書還采用在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的方法公示信息。但是，在這些建設(shè)項目中公眾均未主動提出意見。這是由多方面原因形成的：第一，公民雖然享有環(huán)境權(quán)等基本權(quán)利，但自身權(quán)利意識和環(huán)境意識比較單薄。在環(huán)境決策方面，公民并不了解自己擁有哪些正當(dāng)權(quán)利，應(yīng)該如何行使，即使了解，也認(rèn)為環(huán)境問題是政府的問題，與個人無關(guān)，因此缺乏參與環(huán)境決策的動力。第二，公民的政治素質(zhì)和專業(yè)能力不足。環(huán)境決策需要一定的知識基礎(chǔ)，有些公民雖然參與愿望很強烈，但是因為自身的能力不足很可能會影響決策質(zhì)量。第三，公眾參與環(huán)境決策缺乏規(guī)范的渠道和平臺，公眾即便有意見也難以表達。

（二）公眾參與的組織基礎(chǔ)薄弱

據(jù)《中國環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查研究》顯示：我國的民間環(huán)保組織起步晚，發(fā)展慢。1978年才成立第一家民間環(huán)保組織——中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會，在全國31.5萬家民間組織中，環(huán)保組織不到3000家。其次，民間環(huán)保組織近百分之五十都屬于政府部門發(fā)起，重點都是如何發(fā)動民間力量保護環(huán)境，對于政府的溝通交流是單方面的，就更不必說參與環(huán)境決策。再次，民間組織經(jīng)費嚴(yán)重不足，政府資助少，民間捐贈意識淡薄，生存能力較弱。因此公眾參與環(huán)境決策的組織基礎(chǔ)比較薄弱，民間組織也缺乏一定的能力組織公眾維護自己的環(huán)境權(quán)益。公民在參政或維權(quán)路上單槍匹馬，很難收到成效。

（三）公眾參與的制度和程序設(shè)計不足

公眾雖然擁有與環(huán)境決策相關(guān)的基本權(quán)利，但這些權(quán)利只是在法律條文中被提到，并沒有明確提出實現(xiàn)權(quán)利的途徑，也沒有相應(yīng)的獎懲制度體系。我國目前實行的《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》也并沒有對公眾參與決策的具體程序賦予法律效力。相關(guān)權(quán)利只是零星的出現(xiàn)在各部法律中，并沒有成為公眾參與決策的制度保障和系統(tǒng)體系。沒有制度意味著公眾參與缺乏最根本的支持，公眾主體地位得不到明確，相關(guān)操作程序也不具有法律效力，公眾的環(huán)境權(quán)依然得不到充分實現(xiàn)。

三、多元主體推動公眾參與環(huán)境決策的路徑探討

政府、企業(yè)、民間環(huán)保組織和公眾均對環(huán)境問題負(fù)有責(zé)任，都是環(huán)境決策的主體之一。推動公眾參與環(huán)境決策絕不僅僅是公民自身的問題，而需要多個主體共同努力，協(xié)同解決。

（一）政府

1.建立健全公眾參與環(huán)境決策的相關(guān)法律制度和機制體制

為了保障公眾環(huán)境知情權(quán)，政府有義務(wù)公開環(huán)境信息并完善信息公開制度，以制度的方式規(guī)范信息公開條件、公布形式和公布內(nèi)容等，確保信息能夠有效快速地被公眾獲得，同時建立相關(guān)責(zé)任追究制度。正如2016年12月，重慶市出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細(xì)則（試行）》，《細(xì)則》明確規(guī)定：決策部署導(dǎo)致環(huán)境惡化的，黨政一把手要被追責(zé)。重慶市正式建立了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。此外，在決策制度方面，政府應(yīng)該建立健全決策聽證制度，決策咨詢制度，決策監(jiān)督制度以及相關(guān)獎懲制度等，通過這些制度使公眾參與決策有法可依。

2.依法規(guī)范公眾參與決策的具體程序，進一步培育和完善公眾參與的渠道和平臺

在2013年全國十大環(huán)保機構(gòu)微博排名中，@江蘇環(huán)保名列第一，截止2016年12月5日已經(jīng)擁有約216萬粉絲，累計發(fā)布17681條微博。但遺憾的是，對于環(huán)境決策方面，@江蘇環(huán)保僅僅停留于發(fā)布通知，微博評論平均不超過10條，公眾只能接受信息，而沒有參與交流的空間。這也是現(xiàn)階段公眾參與決策往往呈現(xiàn)無序狀態(tài)的原因之一，程序設(shè)計的不完善和渠道平臺的匱乏使得公眾缺乏參與路徑。在如今的信息時代，政府應(yīng)充分考慮和重視新媒體平臺在環(huán)境決策中的突出作用，不單單主動在新媒體上發(fā)布環(huán)境信息，更要利用新媒體呼吁公眾參與環(huán)境決策并自覺接受公眾監(jiān)督。

3.強化公民的權(quán)利意識和環(huán)境意識

政府可以在紙質(zhì)和電子媒體開辟宣傳專欄，普及公民基本權(quán)利，強調(diào)當(dāng)前環(huán)境問題。宣傳過程中，政府應(yīng)高度重視網(wǎng)絡(luò)媒體影響力，培養(yǎng)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)意見人士，對環(huán)境問題進行重新包裝和解讀，積極引導(dǎo)輿論發(fā)展，鼓勵公眾參與環(huán)境決策。此外，政府可利用312植樹節(jié)、世界環(huán)境日等節(jié)日，開展豐富多彩的綠色活動，調(diào)動公眾參與熱情，使得人人都能投身于環(huán)境保護。

4.積極鼓勵和引導(dǎo)民間環(huán)保組織的發(fā)展

民間環(huán)保組織作為環(huán)境決策中不可缺少的主體，能夠組織公眾有序地參與環(huán)境決策，為公眾和政府之間搭建有效溝通的平臺。但據(jù)《中國環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查研究》顯示，我國環(huán)保組織數(shù)量少，發(fā)展水平較低。因此政府應(yīng)該大力培育和支持民間環(huán)保組織的發(fā)展，優(yōu)化配置環(huán)境公共資源，加強指導(dǎo)培訓(xùn)，給予資金支持，使之成為充滿力量和活力的組織。

（二）企業(yè)

企業(yè)運轉(zhuǎn)是環(huán)境問題的重要來源。尤其是企業(yè)對自然資源掠奪式的開發(fā)和廢氣污水的大肆排放對自然環(huán)境造成了巨大的破壞。企業(yè)應(yīng)當(dāng)意識到，利潤不再是唯一的追求目標(biāo)。在搭便車獲得高額收益的同時，企業(yè)也應(yīng)該承擔(dān)起對社會的責(zé)任，例如環(huán)境保護。

應(yīng)當(dāng)如何落實這份責(zé)任，政府已經(jīng)給了很好的示范——排污權(quán)。企業(yè)擁有限量的排污權(quán)，并且可以相互交易轉(zhuǎn)讓，這就鼓勵和促使企業(yè)必須向環(huán)境友好型和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。此外，隨著BOT和PPP模式的發(fā)展，企業(yè)可以積極承擔(dān)政府外包的環(huán)境服務(wù)，兼顧經(jīng)濟利潤和社會責(zé)任。

（三）民間環(huán)保組織

民間環(huán)保組織首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范自身發(fā)展，通過提高自身專業(yè)性來增強組織實力。其次應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，不僅僅做環(huán)境保護工作，更要參與到有關(guān)環(huán)境的政治活動中，加強與政府的溝通。2015年8月，“綠色江河”向青藏鐵路施工單位遞交了保證藏羚羊順利遷徙的相關(guān)措施建議書，請求設(shè)置專門為藏羚羊讓道的紅綠燈。此外，民間環(huán)保組織組織可以以論壇、網(wǎng)絡(luò)、通訊等形式進行廣泛交流與合作，針對環(huán)境的熱點、難點和焦點問題，形成聯(lián)合倡導(dǎo)和共同呼吁，造成社會聲勢，促進環(huán)境改善，推動環(huán)境決策的民主化與科學(xué)化進程。

（四）公眾

1.增強環(huán)境意識和權(quán)利意識，提高自身政治素質(zhì)和專業(yè)能力

環(huán)境問題是攸關(guān)每個公民切身利益的問題。過去我們盲目地開發(fā)和掠奪，只注重經(jīng)濟效益的增加，環(huán)保意識非常淡薄，但隨著環(huán)境問題的愈發(fā)嚴(yán)重，每一個公民都不能免受其害。我們應(yīng)當(dāng)積極使用手中的權(quán)利保護環(huán)境，主動地參與環(huán)境決策并監(jiān)督?jīng)Q策的實施。在廈門PX項目事件中，廈門市民表現(xiàn)出了較高的政治素質(zhì)和專業(yè)能力，他們提前向市民手機發(fā)送有關(guān)PX危害的短信并號召游行，游行過程中以佩戴黃絲帶為標(biāo)志，清晰游行目的，不牽扯政治色彩，最終促使該項目二次環(huán)評。

2.廣泛參與生態(tài)環(huán)境影響評價和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等活動

“與其詛咒黑暗，不如點亮燭光”，環(huán)境問題層出不窮，重大污染事件駭人聽聞，僅僅具有生態(tài)保護意識是遠遠不夠的，公眾應(yīng)該改變對政府的盲目依賴，采取實際行動，廣泛地參與生態(tài)影響評價、生態(tài)環(huán)境決策和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動中，用自己的力量去推動每一個有益于環(huán)境的決策產(chǎn)生。柴靜《穹頂之下》的紀(jì)錄片就是源于她對女兒身體的關(guān)懷，對人類共同命運的關(guān)懷。這部紀(jì)錄片里，她親自去往霧霾最嚴(yán)重的河北、山西等地，遠去倫敦調(diào)研借鑒經(jīng)驗，查閱文獻拜訪各地專家，從國家和個人的角度提出了解決方案。她在紀(jì)錄片最后提到的環(huán)保熱線電話12369接聽量驟增240%，環(huán)保也成為了兩會熱門話題，她用自己的切身行動推動了環(huán)境決策的產(chǎn)生。

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[責(zé)任編輯：盛暑寒]